Решение № 12076 от 9.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10144/2018 г.

Решение № 12076 от 9.10.2018 г. на ВАС по адм. д. № 10144/2018 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Десислава Стоева Производството по делото е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С Решение № 8993 от 02.07.2018 г., постановено по административно дело № 1675/2017 г., тричленен състав от пето отделение на Върховния административен съд, е отхвърлена жалбата на И. И. против Заповед № 8121 К-21/09.01.2017 г. на министъра на вътрешните работи, с която, в качеството му на държавен служител, заемащ длъжността "директор на дирекция "Управление на собствеността и социални дейности"- МВР, му е наложено дисциплинарно наказание "отлагане на повишението в ранг с една година", на основание чл. 90, ал. 1, т. 3 от ЗДСл за извършени дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и 2 от ЗДСл - неизпълнение на служебни задължения и забава на изпълнение на служебни задължения. Така постановеното решение е обжалвано с касационна жалба от И. И. от [населено място], действащ чрез пълномощника си адвокат К. Пенкова. Наведени са доводи за неправилност на съдебния акт поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Исканията са за отмяна на решението и на потвърдената с него заповед. Жалбата се поддържа в съдебно заседание от касаторовия повереник адв. Пенкова, която възвежда и претенция за присъждане на деловодни разноски. Ответникът по касация - министърът на вътрешните работи, чрез юриск. Михайлова, оспорва касационната жалба и моли съдебното решение да бъде оставено в сила, като претендира юрисконсултско възнаграждение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, в петчленен състав на втора колегия, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която оспореното решение е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. След като обсъди доказателствата по делото във връзка с касационните оплаквания и провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за основателна. Предмет на съдебната проверка за законосъобразност в производството по реда на чл. 145 и сл. от АПК пред тричленния състав на Върховния административен съд е била оспорената от И. И. - директор на дирекция "Управление на собствеността и социални дейности"- МВР, с ранг V старши, Заповед № 8121К-21/09.01.2017 г. на министъра на вътрешните работи, с която, на основание чл. 90, ал. 1, т. 3 и чл. 92, ал. 1 от ЗДС, му е наложено дисциплинарно наказание "отлагане на повишението в ранг с една година". Същият е назначен като директор на дирекция "Управление на собствеността и социални дейност"- МВР със Заповед № 8121К-2263/02.07.2015 г. на министъра на вътрешните работи, със статут по смисъла на ЗДСл. Издателят на заповедта е приел, че И. И. е извършил дисциплинарни нарушения по чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 2 от ЗДСл, описани подробно в нея. В оспорваното решение, съдебният състав е приел, че жалбата е частично основателна, което обаче не води до незаконосъобразност на процесната заповед. За да не уважи сезиралата го жалба срещу уволнителната заповед, решаващият съдебен състав от пето отделение на ВАС е приел, че изискванията на чл. 93, 94 и чл. 96, предвидени в ЗДСл са спазени, като заповедта е издадена в границите на компетентност на органа, при спазване на изискванията за форма и на административнопроизводствените правила, както и на материалноправните разпоредби и на целта на закона, поради което не са налице основания за нейната отмяна. Съдът е приел единствено по отношение на десетото, посочено в заповедта нарушение, че не е извършено от И., а именно: че служителят не е предприел действия за отстраняване на посочените в Решение № 9158/30.07.2015 г. на ВАС пропуски в дейността по предоставените за управление на дирекцията имоти- държавна собственост, с което не е изпълнил свои задължения, вменени му от длъжностната характеристика. Не е посочено от съда как липсата на това, извършено от директора нарушение, се отразява на общата преценка за налагане на дисциплинарно наказание, наложено от министъра на вътрешните работи и по какъв начин неговият характер и интензитет се "поглъща" от останалите, приети като доказани за извършени дисциплинарни нарушения. Възраженията на жалбоподателя, че описаните в заповедта нарушения не са били допуснати или че фактите по някои от тях са били тълкувани превратно от наказващия орган, не са обсъдени от тричленния състав на ВАС. Възражението на жалбоподателя за допуснати при постановяване на заповедта съществени нарушения на административнопроизводствените правила и нарушаване правото му на защита, е прието за неоснователно, макар и имплицитно посочено в съдебния акт, по съображения, че е спазена процедурата по чл. 91 от ЗДСл, като са взети предвид тежестта на извършените нарушения и настъпилите от тях последици за държавната служба или за гражданите; формата на вината, като е прието, че тя е по непредпазливост за всички извършени нарушения; обстоятелствата, при които са извършени нарушенията и цялостното служебно поведение на наказания. Настоящият петчленен състав намира съдебното решение за валидно и допустимо. То е постановено по отношение на административен акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от компетентен съд в рамките на правомощията му, след надлежно сезиране от активно легитимирана страна, адресат на заповедта. Обжалваният съдебен акт обаче е неправилен и страда от твърдяните от касатора пороци в степен, която обуславя предпоставки за приложимост на претендираните касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. На първо място настоящият състав отбелязва, че тричленният състав на ВАС е допуснал нарушение на материалния закон, неприемайки, че оспорваната заповед е издадена при допуснати съществени нарушения на формата й- нарушена е разпоредбата на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл, тъй като оспореният административен акт не съдържа точно описание на извършеното от фактическа страна, в това число датата и мястото на извършването на всяко от нарушенията, които са многобройни, а предвид непосочване на дата на извършване на всяко едно от нарушенията, съдът не може да прецени и срока по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. Съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, когато административният акт се издава в писмена форма, той съдържа фактическите и правни основания за издаването му. Фактическите и правни основания за издаването на акта са съществени реквизити, чиято липса води до съществен порок, който от своя страна е основание за неговата отмяна, тъй като, от една страна без отразяването им засегнатите с него лица не могат да организират и проведат своята защита, понеже не са запознати с конкретните причини за едностранно създаване на задължения за тях или ограничаване на правата им и не могат да ангажират доказателства и изтъкнат доводи в своя защита. От друга страна и съдът, като контролиращ и ръководещ процеса орган, не може да прецени дали са налице фактическите основания за издаването на акта и съответно, дали материалният закон е спазен при издаването му. Излагането на фактически мотиви не съставлява цитиране на общи постановки и части на правни норми, а е посочване на конкретни обстоятелства, които налагат издаването на ИАА. В конкретния случай, в оспорената заповед не са посочени конкретните факти и обстоятелства, при които са извършени посочените нарушения, не е индивидуализирана формата на вината за всяко едно от тях, не е взета предвид тежестта на всяко от визираните нарушения, което съответно да наложи прилагането на разпоредбата на чл. 90, ал. 1, т. 3 от ЗДСл. Позоваването на четири броя справки и становище на Дисциплинарния съвет на МВР не може да замести мотивите на индивидуалния административен акт, тъй като от тях не става ясно кои факти и обстоятелства налагат издаване на заповедта. Действително, допустимо е мотивите на един административен акт да бъдат изложени и в друг официален документ, изхождащ от същия или помощен на него административен орган, но в процесната заповед не е посочено, че мотиви се съдържат в други актове, представляващи неразделна част от ИАА, а са извадени избирателно фрагменти от тези справки и становище, от които не става ясна установената от наказващия орган фактическа обстановка. Мотивите следва да сочат какви фактически констатации е направил административният орган при издаването на акта и въз основа на какви доказателства. Изискването за мотивировка, изведена от конкретни доказателства, представлява една от гаранциите за законосъобразност на акта, които законът е установил за защита на правата на страните в административното производство. Тази гаранция се проявява в две насоки: с излагане на мотиви се довеждат до знанието на страните съображенията, по които административният орган е издал административния акт, което подпомага страните в избора им на защита, а от друга страна, улеснява контрола върху законосъобразността и правилността на акта, който се обжалва, разкрива и възможност за контрол над административните актове, в които въпросът е решен от административния орган по целесъобразност, но са надхвърлени рамките на оперативна самостоятелност. Не са обсъдени от съда възраженията на И. И., свързани с противоречията по отношение на обема работа в дирекцията и разпределянето на тази работа сред служителите, било по силата на закона и подзаконови актове, било съобразно вътрешни правила, като не е извършена преценка дали действията/бездействията на наказания директор са извършени в условията на обвързана компетентност или оперативна самостоятелност и как се съотнасят те към задълженията и правомощията на останалите служители; не е обсъдено обстоятелството, че дирекция "Инспекторат " е извършила в рамките на един работен ден /31.10.2016 г. / възложената от министъра проверка, като е изготвила справка, утвърдена от министъра на следващия ден-01.11.2016 г. и която справка е послужила за мотивиране на оспорваната заповед, което, при обем от няколко тома документи създава основателни съмнения относно обективността и правилния правен анализ на преценката. Именно поради тази "бързина", министърът няма обективирани в оспорвания акт доводи, касаещи тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или гражданите. Не е взето под внимание и становището на И., /вх. №УРИ-5785р-24364/23.12.2016 г./, изразено по повод образуваното дисциплинарно дело, от което е видно, че основните задължения на дирекцията, формулирани в поставени от министъра на вътрешните работи приоритети, са надлежно изпълнени, което не говори за "системно неизпълнение на задълженията", мотивирало издаването на оспорваната заповед. Констатираното в заповедта нарушение по т. 1, т. 1. 2, касаещо сключване на 18 броя договори за покупко- продажба при реализиран търг с явно наддаване на употребявана извънщатна техника на МВР, според наказващия орган, прието за законосъобразен извод и от съда, намирало своята правна опора в чл. 17 от Вътрешните правила за осъществяване на предварителен контрол в МВР, обстоятелство, което обаче не е съобразено с чл. 5, в който се разисква предварителния контрол и действията, свързани с плащанията за сметка на бюджета на МВР, т. е. с разходите, а когато се касае за приход, какъвто е случаят с продажбата на техниката, изискванията за извършване на предварителен контрол от финансов контрольор или главен счетоводител не се прилагат. По този начин липсва субективният елемент на нарушението и не е доказана вината, още повече, че при провеждане на тръжната процедура И. е бил в отпуск, което безспорно рефлектира и върху подготвителните действия досежно сключването на договорите в периода, в който той е бил заместван. Съдът не е взел под внимание факта, че на 30.12.2015 г. И. е бил в законен отпуск/стр. 37 от делото/ и резолюцията, поставена върху документ, насочен към директора на дирекция "Координация и административно обслужване", за което е наказан по т. 3. 1 от заповедта, не е негов., т. е. отново липсва субективния елемент, както и не е преценена процесуалната възможност по отношение на останалите "резолюции", описани в т. 3 и 4 от заповедта, те да бъдат издадени устно, в унисон с разпоредбата на чл. 24 от ЗДСл. Най-малкото този факт следва да бъде съобразен с оглед определяне тежестта на извършеното нарушение и преценката дали е налице вина при извършване на нарушението. В т. 4. 2 от Заповедта е налице явно противоречие между установената фактическа обстановка, а именно: че контролът по изпълнение на Заповед № 775/28.03.2014 г. е възложен на зам. -директора на дирекция "УССД", което обаче не "освобождава" директора И. И. лично да осъществява контрол по изпълнение на дейността с оглед длъжностната му характеристика, съгласно която той следва да ".... организира, ръководи и контролира дейността на дирекцията". Прави впечатление, че първата посочена хипотеза, която касае относимата област на действие, не намира своето конкретно изражение в преките задължения по длъжностната характеристика, тъй като то е смислово общо и не кореспондира с обективираното в т. 4. 2 от заповедта нарушение. Посочено е, че е нарушен чл. 89, ал. 2, т. 1, вр. с ал. 1 от ЗДСл, т. е., че е налице неизпълнение на служебните задължения, от което обаче не става ясно той ли следва да осъществява контрола или заместник- директора, и ако следва да е директора, тогава в какво се изразява контрола по изпълнение на Заповед І775/28.03.2014 г. на заместника му. Не е ясна връзката между изпълнителното деяние, което е "осъществил" И. и посочената като нарушена норма на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл, вр с ал. 1. Разпоредбите са цитирани от органа дословно, без да е посочена пряката причинна връзка с "бездействието" на дисциплинарно наказаното лице. Не е ясно и правното основание относно изпълнителното деяние на нарушението, обективирано в т. 3. 7 от заповедта, което от една страна е неуведомяване на директора на Жандармерията за предстоящото посещение на сервизен техник и от друга, неупражняване на контрол върху служител, който да го направи. Посочени са отново чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл и основните длъжностни задължения по длъжностната характеристика на служителя И., които не са в пряка причинна връзка с действията на наказаното лице. В единадесетото поред нарушение, И. е наказан за това, че след като на 13.07.2016 г. министърът поставил резолюция "Предлагам ДУССД да изготви информация и становище по поставените въпроси и насрочи заседание на ЦЖК", той е насрочил това заседание на 21.10.2016 г., т. е. след 70 работни дни, нарушавайки разпоредбата на т. 8, раздел І от Правилата за създаване, оформяне и съгласуване на явни документи в МВР, утвърдени със Заповед №Із-2013/25.10.2013 г. на министъра на вътрешните работи. Настоящият състав намира, че тричленният състав е допуснал нарушение на материалния закон, като не е отчел липсата на императивност на резолюцията и дадената възможност на директора да действа в условията на оперативна самостоятелност, от една страна, и от друга- че същият няма посочени задължения в длъжностната си характеристика относно ЦЖК, поради което не е налице нарушение нито от обективна, нито от субективна страна. С оглед на така посоченото, възраженията на жалбоподателя в насока за допуснато нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, се явяват основателни, тъй като действително се касае за допуснато нарушение на административнопроизводствените правила, което нарушение по своята същност се явява съществено такова и води до неговата незаконосъобразност, респективно до неговата отмяна. Решението е издадено в нарушение на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, след като не са посочени правните и фактически основания за издаването му, които са задължителни реквизити по смисъла на чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 от АПК. Мотивите представляват обосновката на акта, фактическите констатации, изведени след анализ на събраните доказателства в хода на проверката, както и формираните правни изводи за приложение на определената правна норма. Това са юридическите факти, релевантни за формиране на властническото волеизявление, които от една страна дават възможност на адресата на акта и на заинтересованите лица да узнаят, какво е мотивирало административния орган да издаде процесната заповед и съответно ефективно да упражнят правото си на защита, а от друга страна, позволяват на съда да извърши проверката за законосъобразност на акта. В оспорената пред настоящата съдебна инстанция заповед, както вече бе упоменато, липсват изложени такива мотиви. Последното представлява съществено нарушение на предвидената в закона форма за издаването на заповедта. Решаващият съдебен състав безкритично е възприел изцяло становището на дисциплинарнонаказващия орган. Защитата в дисциплинарното производство е защита срещу фактите, изпълващи състава на дисциплинарното нарушение. В случая при извършване на проверката от дисциплинарно разследващия орган, И. е дал обяснения по фактите, които впоследствие не са проверени и обсъдени. С оглед на това, заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е издадена при нарушаване на правото на защита на дисциплинарно привлеченото лице, което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаването на обсъжданата заповед. Изложеното по-горе води до следните изводи: 1. дисциплинарното нарушение, за което на касатора е наложено дисциплинарно наказание "отлагане на повишаване в ранг с една година", не е доказано; 2. обжалваната в първоинстанционното производство заповед е постановена при липса на материалните предпоставки за издаването й, поради което същата е незаконосъобразна и следва да бъде отменена. Поради това настоящата инстанция не счита, че следва да възприеме безкритично констатациите и изводите на дисциплинарнонаказващия орган, както е сторил първоинстанционния състав. Като е приел обжалваната заповед за законосъобразна и е отхвърлил жалбата срещу нея, тричленният състав е постановил своя акт в нарушение на материалния закон. Съдът неправилно е тълкувал материалноправните предпоставки за ангажиране на дисциплинарна отговорност по ЗДСл, приемайки, че в случая същите са налице, тъй като е доказано извършено нарушение на служебните задължения. Визираните пороци сочат наличие на съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправни разпоредби при издаване на оспорената заповед. Съвкупната преценка на релевантните факти и правния регламент обективират наличие за процесната заповед на предпоставки за приложимост на основанията по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК за отмяна. Предвид изложеното, основателна се явява първоначалната жалба на И. с искане за отмяна на заповедта на министъра на вътрешните работи, с която му е наложено дисциплинарното наказание. Достигайки до различни от направените изводи, тричленният състав на Върховния административен съд е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено. Спорът е изяснен от фактическа и правна страна и вместо отмененото съдебно решение трябва да бъде постановено друго, с което Заповед № 8121К-21/09.01.2017 г. на министъра на вътрешните работи да се отмени като незаконосъобразна. При този изход на спора, основателно се явява акцесорното искане на касатора за присъждане на сторените деловодни разноски за двете инстанции, в размер общо на 815 лева, от които 800 лева заплатено адвокатско възнаграждение на упълномощения да го представлява в съдебното производство адвокат, съгласно приложения договор за правна защита и съдействие, и 15 лева заплатени държавни такси по сметка на ВАС. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 1 и ал. 2, предложение второ, и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на втора колегия,