Решение № 417 от 6.3.2025 г. на Административен съд - Ловеч по дело № 268/2024 г.

Производството е по чл. 124, във вр. с чл. 90, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител /ЗДСл/, във връзка с чл. 145 и сл. от АПК.

В Ловешкия административен съд е постъпила жалба от Т. М. И., [ЕГН], с адрес: [населено място], [улица], чрез адв. А. М. – ЛАК, със съдебен адрес: [улица], офис 5, срещу Заповед № З-801/28.05.2024 г. на кмета на Община Ловеч.

С обжалваната Заповед № З-801/28.05.2024 г. на кмета на Община Ловеч, на основание чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, чл. 92, ал. 1, чл. 90, ал. 1, т. 2, чл. 91, чл. 97, ал. 1 и във връзка с чл. 89, ал. 1 и ал. 2, т. 1 и чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, чл. 16, чл. 21, ал. 1, чл. 22, ал. 1 и чл. 23, ал. 1 от Вътрешни правила за управление на цикъла на обществените поръчки в Община Ловеч, утвърдени със Заповед № 3-576/28.03.2022 г., изменена със Заповед № 3-1591/14.09.2022 г. на кмета на Община Ловеч, докладна с изх. № ВП-1137/08.05.2024 г. от г-н Ц. В. на длъжност заместник-кмет по „Общинска собственост, икономическа политика, финанси и местни приходи“ на Община Ловеч, покана с изх. № 94-00-2662/22.05.2024 г. за изслушване на Т. И., протокол от изслушване на Т. И. на длъжност началник отдел „Разходване на средства и контрол“ на 23.05.2024 г., докладна с изх. № ВП-997/13.04.2024 г. от Т. М. И. - началник на отдел „Разходване на средства и контрол“, писмо за предоставяне на писмени обяснения с изх. № 94-00-2515/09.05.2024 г. и предоставени писмени обяснения от служителката до кмета на общината с изх. № ВП-94-00-2515-1/13.05.2024 г., жалбоподателката е наказана с дисциплинарно наказание „порицание“ за нарушение на трудовата дисциплина.

С определение № 1821 от з.с.з. на 08.10.2024 г. съдът е конституирал страните и е насрочил делото за разглеждане в открито съдебно заседание.

В жалбата се сочи, че заповедта е издадена при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби, както и с целта на закона. Според оспорващата, в процесната заповед липсват съществени реквизити съобразно изискванията на ЗДСл, като същевременно се сочи, че е налице разминаване и непълно описание на нарушението, като не е посочено какви задължения или контролни правомощия не е изпълнила И.. В заключение се моли съда да отмени обжалваната заповед, като се претендират и разноски по делото.

В съдебно заседание оспорващата се явява лично и с адв. М. от ЛАК, като поддържат жалбата и излагат подробни аргументи за отмяната на заповедта в с.з. и в допълнително представено писмено становище. Оспорващата претендира разноски за заплатен адвокатски хонорар в размер на 400, 00 лв.

Ответникът – кметът на Община Ловеч се представлява от адв. И. Х. от ВТАК, която оспорва жалбата по подробни съображения в о.с.з. и в допълнително представена писмена защита. Претендира направените по делото разноски за адвокатски хонорар в размер на 1 000, 00 лв.

Съдът, след като прецени доказателствата по делото, доводите на страните и след служебната проверка по чл. 168 от АПК на законосъобразността на административния акт, намира за установено следното:

Жалбата е подадена в законоустановения срок. Обжалваната заповед е получена от И. лично срещу подпис на 28.05.2024 г., видно от направеното отбелязване върху същата /л. 12 от делото/, а жалбата е постъпила в деловодството на ответния административен орган на 29.05.2024 г. – видно от поставения вх. № 94-00-2708/29.05.2024 г. /л. 4 от делото/. Държавна такса не се събира съгласно разпоредбата на чл. 126 от Закона за държавния служител /ЗДСл/. Жалбата е подадена от надлежна страна, поради което е допустима и следва да бъде разгледана.

Жалбата е основателна.

Липсва спор между страните, а и видно от административната преписка, към момента на издаване на обжалваната заповед оспорващата Т. И. е заемала като държавен служител длъжността началник отдел „Разходване на средства и контрол“ /РСК/ в Община Ловеч.

На 23.04.2024 г. жалбоподателката И. депозирала докладна с изх. № ВП-997/23.04.2024 г. до кмета на Община Ловеч /л. 22-23/, с която направила предложение да бъде прекратена обществена поръчка с предмет: „Доставка, монтаж, въвеждане в експлоатация и гаранционно обслужване на алтернативни отоплителни уреди за битово отопление, вкл. стоманени радиатори, по проект „За по-чист въздух в община Ловеч, чрез подмяна на отоплителните уреди на твърдо гориво с еколого-съобразни алтернативи“, финансиран по процедура № BG16FFPR0O2-5.001 „За по-чист въздух!“ по приоритет 5 „Въздух“ на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г.“ по 4 обособени позиции, открита с Решение № [рег. номер]/13.03.2024 г., публикувано Обявление в „Официален вестник“ на ЕС на 15 март 2024 г. с № 157258-2024, публикувано в РОП на 15 март 2024 г. и Решение за одобряване на промени в условията по обявена процедура № [рег. номер]/29 март 2024 г. и публикувано Обявление в „Официален вестник“ на ЕС на 03 април 2024 г. с № 194640-2024, публикувано в РОП на 03 април 2024 г., уникален номер на поръчката в РОП 00169-2024-0005, поради констатирани нередности, подробно изброени в докладната записка.

На 08.05.2024 г. заместник-кметът на Община Ловеч по общинска собственост, икономическа политика, финанси и местни приходи с докладна с изх. № ВП-1137/08.05.2024 г. /л. 28-32/ уведомил кмета на Община Ловеч, че по отношение на обществената поръчка, визирана в докладна с изх. № ВП-997/23.04.2024 г. от И., не е бил подписан и приложен контролен лист Д4 за осъществен контрол за законосъобразност преди откриване на възлагателната процедура. Със същата докладна записка е направено и предложение до кмета да предприеме необходимите мерки, спазвайки разпоредбите на българското законодателство.

С писмо с изх. № 94-00-2515/09.05.2024 г. /л. 24-27/ на основание чл. 93, ал. 1 от ЗДСл кметът на Община Ловеч поканил И. да предостави писмени обяснения по изложени в това писмо констатации относно допуснати нарушения при възлагането на обществена поръчка с предмет: „Доставка, монтаж, въвеждане в експлоатация и гаранционно обслужване на алтернативни отоплителни уреди за битово отопление, вкл. стоманени радиатори, по проект „За по-чист въздух в община Ловеч, чрез подмяна на отоплителните уреди на твърдо гориво с еколого-съобразни алтернативи“, финансиран по процедура № BG16FFPR0O2-5.001 „За по-чист въздух!“ по приоритет 5 „Въздух“ на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г.“ по 4 обособени позиции.

В отговор И. представила писмени обяснения с изх. № 94-00-2515-1/13.05.2024 г. до кмета на Община Ловеч, в които изложила аргументи по повод твърдяното нарушение за неизготвяне на контролен лист Д4 /л. 18-20/.

Междувременно, с решения на кмета на Община Ловеч от 10.05.2024 г. /л. 150-163/ обществената поръчка по отношение на всички обособени позиции е прекратена.

На 22.05.2024 г. на Т. И. била връчена покана с изх. № 94-00-2662/22.05.2024 г. от кмета на Община Ловеч /л. 15/ за изслушване по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл във връзка с обявяване и прекратяване на процесната обществена поръчка.

Видно от протокол от 23.05.2024 г. /л. 14/, служителката е била изслушана от органа по назначаването, като дала обяснения, че се е наложило седем броя документации по проект „По-чист въздух“ да се подготвят в рамките на двадесет дни, което представлява огромен обем от работа. Трябвало е да се съобразят новите изменения в Закона за обществените поръчки /ЗОП/, наложило се е всеки ден да се изменят техническите спецификации и техническите задания към съответните обществени поръчки. Било ѝ наредено подготвената документация да бъде променена от три на четири обособени позиции, което означавало, че се подготвя нова документация и всички документи към нея следва да се променят. Поради наложилата се промяна на документацията за участие бил допуснат пропускът с методиката за оценка. Същата документация е изпратена за контрол на фирма консултант и пропуските не били видяни от нея. Предвид това, след като установила несъответствията в документацията, И. веднага сигнализирала, като пуснала докладна записка.

След изслушването, кметът на Община Ловеч издал обжалваната в настоящото съдебно производство Заповед № З-801/28.05.2024 г. /л. 9-12/, с която Т. М. И. на длъжност началник отдел „Разходване на средства и контрол“ в дирекция „Икономическа политика и бюджет“ на основание чл. 44, ал. 2 от ЗМСМА, чл. 92, ал. 1, чл. 90, ал. 1, т. 2, чл. 91, чл. 97, ал. 1 и във връзка с чл. 89, ал. 1 и ал. 2, т. 1 и чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, чл. 16, чл. 21, ал. 1, чл. 22, ал. 1 и чл. 23, ал. 1 от Вътрешни правила за управление на цикъла на обществените поръчки в Община Ловеч, утвърдени със Заповед № 3-576/28.03.2022 г., изменена със Заповед № 3-1591/14.09.2022 г. на кмета на Община Ловеч, докладна с изх. № ВП-1137/08.05.2024 г. от г-н Ц. В. на длъжност заместник-кмет по „Общинска собственост, икономическа политика, финанси и местни приходи“ на Община Ловеч, покана с изх. № 94-00-2662/22.05.2024 г. за изслушване на Т. И., протокол от изслушване на Т. И. на длъжност началник отдел „Разходване на средства и контрол“ на 23.05.2024 г., докладна с изх. № ВП-997/13.04.2024 г. от Т. М. И. - началник на отдел „Разходване на средства и контрол“, писмо за предоставяне на писмени обяснения с изх. № 94-00-2515/09.05.2024 г. и предоставени писмени обяснения от служителката до кмета на общината с изх. № ВП-94-00-2515-1/13.05.2024 г., жалбоподателката е наказана с дисциплинарно наказание „порицание“ за нарушение на трудовата дисциплина.

За да постанови този резултат, дисциплинарно наказващият орган изложил мотиви, че Т. М. И. на длъжност началник на отдел РСК в качеството си на ръководител е допуснала виновно нарушение на служебните задължения, а именно „неизпълнение на служебните задължения“, изразяващо се в неосъществяване на ефективен контрол при обявяване на обществена поръчка с предмет: „Доставка, монтаж, въвеждане в експлоатация и гаранционно обслужване на алтернативни отоплителни уреди за битово отопление, вкл. стоманени радиатори, по проект „За по-чист въздух в Община Ловеч, чрез подмяна на отоплителните уреди на твърдо гориво с еколого-съобразни алтернативи“, финансиран по процедура № BG16FFPR002-5.001 „За по-чист въздух!“ по приоритет 5 „Въздух“ на Програма „Околна среда“ 2021-2027 г.“ по 4 обособени позиции, открита с Решение № [рег. номер]/13.03.2024 г., публикувано Обявление в „Официален вестник“ на ЕС на 15 март 2024 г. с № 157258-2024, публикувано в РОП на 15 март 2024 г. и Решение за одобряване на промени в условията по обявена процедура № [рег. номер]/29 март 2024 г. и публикувано Обявление в „Официален вестник“ на ЕС на 03 април 2024 г. с № 194640-2024, публикувано в РОП на 03 април 2024 г., уникален номер на поръчката в РОП 00169-2024-0005, както следва:

1. В нарушение на разпоредбата на чл. 21, ал. 1 от Вътрешни правила за управление на цикъла на обществените поръчки в Община Ловеч, утвърдени със Заповед № З-576/28.03.2022 г., изменена със Заповед № З-1591/14.09.2022 г. на кмета на Община Ловеч, не е осъществен контрол по законосъобразност преди откриване на процедурата, като не е подписан контролен лист Д4.

2. В нарушение на разпоредбата на чл. 16 от Вътрешни правила за управление на цикъла на обществените поръчки в Община Ловеч, изготвени на основание чл. 244, ал. 1 от ЗОП и утвърдени от кмета на Община Ловеч, началникът на отдел РСК е допуснал в обявената документация да съществува разминаване в сроковете за отстраняване на несъответствия. В „Техническото предложение“ към поръчката е посочен минимален срок два календарни дни от датата на получаване от изпълнителя на рекламационното съобщение на възложителя, а в методиката за оценка е разписано като минимален срок за отстраняване на нередности пет календарни дни.

3. В нарушение на разпоредбата на чл. 16 от Вътрешни правила за управление на цикъла на обществените поръчки в Община Ловеч, изготвени на основание чл. 244, ал. 1 от ЗОП и утвърдени от кмета на Община Ловеч, началникът на отдел РСК е допуснал в обявената документация да съществува и следния пропуск - в методиката за оценка е разписан следният текст: „В ценовото си предложение по обособено позиции № 1-3 участниците посочват единични цени по: видове отоплителни уреди/системи за отопление, включително вентилаторни радиатори, които единични цени се умножават по прогнозните количества съгласно техническата спецификация. В единичната цена по обособени позиции № 1-2 се включва и монтаж на доставените стоки, а по обособена позиция № 2 и монтаж на радиатори, когато е необходимо. В единичната цена по обособена позиция № 3 не се включва монтаж“, който текст не отговаря на конкретните обособени позиции от 1-4. С този пропуск заложените изисквания в документацията за участие са неясни за заинтересованите лица.

По-нататък в заповедта са изброени задължения на началника на отдел „Разходване на средства и контрол“, както следва: 4.1. приема и разпределя постъпващите Приложения № 3 „Технически задания“ за стартиране на процедури за възлагане на обществени поръчки; 4.2. контролира сроковете за изготвяне и съгласуване на документациите, както и цялостния процес по провеждане на процедурите; 4.3. контролира срочното сключване на договор/и с определения/те за изпълнител/и кандидат/и, съгласно изискванията на ЗОП; 4.4. контролира изготвянето и архивирането на досие на процедурата; 4.5. контролира оповестяването на необходимата информация чрез „Официален вестник“ на Европейския съюз (ОВ на ЕС), Регистъра за обществени поръчки (РОП) към и Агенция по обществени поръчки (АОП), Централизираната автоматизирана информационна система "Електронни обществени поръчки“ (ЦАИС ЕОП) и профила на купувача; 4.6. при поръчки, които не се реализират посредством ЦАИС ЕОП, обезпечава процеса на предоставяне на достъп до документацията на участниците/кандидатите и води изходящ регистър в случаите, при които поради технически причини или такива, свързани със защита на информацията, не е възможно осигуряване на неограничен, пълен и пряк безплатен достъп чрез електронни средства; 4.7. обезпечава предоставянето на разяснения по постъпили писмени искания от участници/кандидати в съответствие с разпоредбите на ЗОП; 4.8. предава или осигурява достъп до пълното досие на процедурата на председателя на комисията за разглеждане и оценяване на офертите/предложенията; 4.9. изготвя и други заповеди и документи във връзка с процедурите и прилагане разпоредбите на ЗОП; 4.10. отговаря за съгласуването и подписването на договорите в законоустановения срок; 4.11. осигурява съхраняването на досиетата след приключване на процедурата в законовоопределените срокове.

Според изложеното в заповедта, именно поради неизпълнение на отговорностите по чл. 16 от Вътрешни правила за управление на цикъла на обществените поръчки в Община Ловеч са допуснати пропуски в обявяването на документацията на поръчката и това е довело до нейното прекратяване.

На следващо място, в обжалваната заповед е прието, че в нарушение на разпоредбата на чл. 22, ал. 1 от горецитираните правила началникът на отдел РСК – Т. И. не е извършила отговорно всички действия за осъществяване на контрол по реда на Глава тридесет и първа „Контрол“ от ЗОП.

Прието е още, че в нарушение на т. 5 от Длъжностна характеристика за длъжността началник отдел „Разходване на средства и контрол“ (утвърдена на 29.02.2016 г., приета и подписана от служителката на 30.01.2019 г. с назначаването и на горепосочената длъжност), Т. М. И. не е осъществила текущ контрол по прилагането на Процедурния наръчник на Община Ловеч от служителите. Заради липсата на ефективен контрол и проверка на работата по обявяване на обществената поръчка, впоследствие се е стигнало до гореописаните пропуски в документацията на обществена поръчка с предмет: „Доставка, монтаж, въвеждане в експлоатация и гаранционно обслужване на алтернативни отоплителни уреди за битово отопление, вкл. стоманени радиатори, по проект „За по-чист въздух в Община Ловеч, чрез подмяна на отоплителните уреди на твърдо гориво с еколого-съобразни алтернативи“ и се е наложило прекратяване на същата със заповед на кмета на общината.

В заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е отразено, че настоящото нарушение на Т. М. И. на длъжност началник отдел „Разходване на средства и контрол“ се явява второ по ред, като същата е наказана с дисциплинарно наказание „Забележка“ със Заповед № З-2224/22.12.2023 г. на кмета на Община Ловеч.

Във връзка с гореописаното, дисциплинарно наказващият орган /ДНО/ приел, че И. е допуснала виновно нарушение на своите служебни задължения, съгласно чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл - неизпълнение на служебните задължения.

В заключение е посочено, че срокът на настоящата заповед е една година от датата на издаването ѝ.

Оспорваната заповед е връчена на И. лично срещу подпис на 28.05.2024 г., видно от отбелязването върху същата /л. 12/.

По делото е разпитан като свидетел Х. Х. – гл. юрисконсулт в отдел „Разходване на средства и контрол“ в Община Ловеч, който посочва, че техническата спецификация се изготвя от съответния отдел или дирекция, която е заявител на обществената поръчка от лице с нужната компетентност, [жк], в която е обществената поръчка за доставки или строителство, като за конкретната такава ползвали външна фирма – консултант, с която по решение на ръководството бил сключен договор за подготвяне на параметрите, начина на оценяване на офертите. След което, било предадено на дирекция „Проекти, програми и инвестиции“ за изготвяне на техническата спецификация и техническото задание, което предхождало самата обществена поръчка.

Св. Х. посочва още, че в деня на обявяване на процесната поръчка, след като били представени, техническите спецификации няколко пъти били променяни от заявителите ѝ поради пропуски и несъответствия. В същия ден трябвало да пуснат 5 обществени поръчки, като в същото време спецификациите към тези поръчки постоянно се променяли от колегите им от дирекция „Проекти, програми и инвестиции“, тъй като откривали несъответствия в параметрите, които били зададени от външната фирма. Това се случило няколко пъти в деня, в който изработвали документациите, като всеки път спирали, изчаквали да се оправят грешките и отново започвали да преработват документациите съгласно заложеното в спецификацията.

Свидетелят Х. излага, че имали договор с още една външна фирма – консултант, която да осъществи контрол върху вече изготвената документация преди обявяването на обществената поръчка. Твърди, че грешките, установени от И., за които тя изготвила докладна записка, не били констатирани при проверката, извършена от външната фирма – консултант.

Според св. Х., контролен лист се подписвал на датата преди обявяване на обществената поръчка от него в качеството му на юрист, от началника на отдел РСК, както и от директора на дирекцията, като в случай, че е извън работно време, този лист се подписвал на другия ден.

Сочи, че освен фирмата – консултант в отдела също проверявали документацията, но в същия ден имало 5 обществени поръчки, както и че този контролен лист присъствал като част от документацията на поръчката. До 17: 00 часа параметрите на поръчката се променили няколко пъти и не видели техническата грешка, която жалбоподателката е констатирала впоследствие. Поръчката била обявена след работно време. Същата трябвало да бъде първоначално на 3 обособени позиции. В последния момент се променили на 4 обособени позиции. Сочи, че в бързината да пуснат поръчките не бил подписан контролният лист, тъй като И. не е искала да се обади на св. Х. в 21: 00 часа и е преценила, че може да го подпишат на другият ден, тъй като работното им време е до 17: 00 часа. След констатирането на грешката от И. тя подала докладна записка до кмета на Община Ловеч, който издал решение за прекратяване на обществената поръчка, като същата впоследствие била обявена отново.

Съдът кредитира свидетелските показанията, доколкото същите са логични и безпротиворечиви и кореспондират с останалите доказателства по делото, като не е налице пряка заинтересованост на свидетеля от изхода на делото и същият е предупреден за отговорността по чл. 290 от НК.

При цялостната проверка на законосъобразността на процесния ИАА на основание чл. 146 и чл. 168 от АПК съдът намира същия за незаконосъобразен, поради порок във формата, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона – отменителни основания по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК, като процесуалните нарушения са толкова съществени, че съгласно чл. 93, ал. 2 от ЗДСл, съдът следва да отмени заповедта за налагане на дисциплинарно наказание без да разглежда спора по същество.

По делото няма спор, а и се установява от писмените доказателства – Служебна бележка с изх. № ЧР-122/06.11.2024 г. на секретаря на Община Ловеч /л. 51/ и присъствена форма /л. 52/, че издателят на Заповед № № З-801/28.05.2024 г. – С. П. е заемал длъжността кмет на Община Ловеч към датата на издаването на обжалваната заповед. Съгласно чл. 92, ал. 1 от ЗДСл, дисциплинарните наказания се налагат от органа по назначаването. Съобразно чл. 44, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА, кметът на общината назначава служителите в общинската администрация и налага предвидените от закона дисциплинарни наказания. Липсва спор между страните, а и видно от административната преписка /л. 59-60/, че към момента на издаване на обжалваната заповед Т. И. е заемала като държавен служител длъжността началник отдел „Разходване на средства и контрол“ в Община Ловеч. С оглед на това, обжалваната заповед е издадена от материално компетентен орган и не е налице отменително основание по чл. 146, т. 1 от АПК.

Съдът намира, че обжалваната заповед е издадена при съществено нарушение на изискуемата форма на специалния закон – чл. чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл.

В нарушение на императивното изискване на чл. 97, ал. 1, т. 4 от ЗДСл заповедта не съдържа конкретно описание на извършените нарушения, обстоятелствата, при които са извършени, както и доказателствата, които ги потвърждават. Нито в заповедта за налагане на дисциплинарното наказание, нито в поканата с изх. № 94-00-2515/09.05.2024 г. на кмета на Община Ловеч за предоставяне на писмени обяснения от И., нито в поканата за изслушване с изх. № 94-00-2662/22.05.2024 г., нито в докладната записка на зам.-кмета Ц. В. е описано конкретно поведение на служителя, с което същият е допуснал визираните в процесната заповед дисциплинарни нарушения на трудовата дисциплина по чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Нещо повече, в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание липсва каквато и да било конкретика относно конкретни служебни задължения, които са нарушени виновно, което е нарушение и на императивното изискване на чл. 97, ал. 1, т. 5 от ЗДСл.

Освен неподписването на контролен лист Д4 – приложение към Вътрешните правила за управление на цикъла на обществените поръчки в Община Ловеч /и то без изследване и обсъждане на причините за неподписването му/, мотивите на обжалваната заповед се състоят единствено във възпроизвеждане съдържанието на докладната записка на оспорващата от 23.04.2024 г. и цитиране на различни текстове от Вътрешните правила за управление на цикъла на обществените поръчки в Община Ловеч. Липсва същинско изложение на конкретни фактически обстоятелства, отнасящи се до извършването на дисциплинарно нарушение.

Отделно, цитираните в заповедта текстове от чл. 16 и чл. 22, ал. 1 от Вътрешните правила за управление на цикъла на обществените поръчки в Община Ловеч съдържат по няколко хипотези и от процесната заповед не става ясно коя конкретна хипотеза от всеки от текстовете е нарушена и в какво именно се изразява нарушението. Така например в чл. 16 от Вътрешните правила са изброени общо 11 задължения, които касаят различни етапи от възлагателния процес, както преди стартирането на дадена обществена поръчка, в хода на провеждането ѝ, така и по време на нейното същинско изпълнение.

Аналогичен е изводът и по отношение на визирания в процесната заповед текст на чл. 22, ал. 1 от Вътрешните правила, предвиждащ отговорност на началник отдел РСК досежно действията по осъществяване на контрол по реда на Глава тридесет и първа „Контрол“ от ЗОП. Доколкото в тази глава от ЗОП са уредени различни видове контрол и предвид изложението в заповедта, то не става ясно кой именно контрол от регламентираните в Глава тридесет и първа от ЗОП не е бил осъществен от И.. Същите касаят контрола чрез случаен избор по см. на чл. 232 от ЗОП, задължителния контрол по чл. 232а от ЗОП, контрола върху процедури на договаряне по чл. 233 от ЗОП, както и контрола при изменение на договор за обществена поръчка по чл. 235 от ЗОП. С оглед на което, съдът намира, че сред разпоредбите на Глава тридесет и първа от ЗОП безспорно липсва подписването на контролен лист като процесния образец Д4. Не се съдържат и данни – нито в заповедта, нито в административната преписка, И. да не е извършила някой от видовете контрол, съдържащи се в Глава тридесет и първа от ЗОП.

Смисълът на императивните изисквания на специалната норма на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл е да бъдат сочени всички съставомерни от обективна и субективна страна елементи на деянието /неговото съдържание; формата на вината, време, място и обстоятелствата, при които е извършено/, по начин, даващ възможност да се направи индивидуализация на дисциплинарното нарушение, т. е. заповедта следва да съдържа описание на всички обстоятелства, които имат значение към релевантните юридически факти и обосновават наличието на виновно поведение, квалифицирано като дисциплинарно нарушение по смисъла на някоя от хипотезите на чл. 89, ал. 2 от ЗДСл. Това е от съществено значение за правилното приложение на материалния закон при определяне съставомерността на деянието, неговата правна квалификация и съответствието на наложеното наказание с извършеното нарушение по критериите на чл. 91 от ЗДСл. Дисциплинарно наказващият орган не е формулирал собствени съждения относно това кое точно е укоримото според него поведение на И., като е изброил под формата на преразказ съдържанието на нейната докладна записка от 23.04.2024 г. Гореизложеното обосновава липса на мотиви на издадения административен акт. Предвид което, съдът намира, че е нарушена формата на издадения административен акт. Нормата на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл е императивна, предвидена е като гаранция за законосъобразно упражняване на предоставената на дисциплинарно наказващия орган, дисциплинарна власт и съответно като гаранция за защита правата на служителя. Ето защо, нарушението на това изискване съставлява самостоятелно основание за незаконосъобразност на обжалвания административен акт, нарушението на формата води и до немотивираност на акта, което във всички случаи съставлява основание за отмяна на издадения административен акт.

В случая е допуснато и нарушение на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл. Предвид изискването за мотивиране на акта съгласно чл. 97, ал. 1 от ЗДСл, което, както беше посочено по-горе, не е спазено, и съобразявайки нормата на чл. 91 от ЗДСл, визираща критериите при определяне на вида и размера на дисциплинарното наказание, а именно - тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител, се налага безспорно изводът, че в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание е необходимо да бъде обоснован вида и размера на наложеното наказание, което дисциплинарно наказващият орган не е сторил в конкретния случай. Налице са съществени пороци във формата на административния акт, които са достатъчни основания за неговата отмяна.

От данните в административната преписка /л. 202-203/, както и от показанията на разпитания по делото свидетел Х., се установява, че в един и същи ден в Регистъра на обществените поръчки са били обявени 5 бр. процедури по ЗОП, като обявлението за процесната такава действително е било изпратено за публикуване след 17: 00 ч. /л. 202/, за който час страните не спорят, че е краят на работното време на служителите в Община Ловеч. Действително, както сочи и И. в своите обяснения /л. 18-19/, контролният лист Д4 е бил изготвен от нея и е бил приложен към документите за обществената поръчка, но не е бил подписан предвид големия обем от работа в момента. Това обстоятелство се установява и от показанията на св. Х., който недвусмислено посочва, че предвид обявяването на обществената поръчка извън работно време, оформянето на контролния лист е било отложено. Следва да се вземе предвид не само формалното извършване на нарушението, но и отношението на служителя към деянието и произтичащите от него последици, както и цялостното поведение на лицето. В случая, веднага след като е констатирала неточностите в обявената процедура, И. е уведомила възложителя, за да предприеме съответните мерки съгласно ЗОП.

При това положение, преценката на дисциплинарно наказващия орган за налагане на второто по тежест дисциплинарно наказание - порицание се явява необоснована, доколкото, както вече се посочи, липсва каквото и да било обсъждане на цялостното поведение на наказания държавен служител в контекста на горепосочените обстоятелства.

Липсата на надлежна преценка от страна на дисциплинарно наказващия орган на всички обстоятелства по чл. 91 от ЗДСл, относими към вида на наказанието, което е видно от съдържанието на издадената заповед, е достатъчно основание за нейната отмяна.

Действително, дисциплинарно наказващият орган действа в условията на оперативна самостоятелност, но тя не изключва съдебния контрол, съгласно чл. 169 от АПК. Предоставената от закона възможност за преценка трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, а нарушаването на изискванията за упражняване на оперативната самостоятелност прави акта несъответен на целта на закона.

Следва да се посочи, че дисциплинарната отговорност е вид юридическа отговорност, която се ангажира при доказано дисциплинарно нарушение. За да бъде доказано дисциплинарното нарушение и ангажирана дисциплинарната отговорност на едно лице, е необходимо да се установи от фактическа страна деянието - действие или бездействие, от обективна страна да се докаже противоправността на това деяние, т. е. да е налице обективно несъответствие между правно дължимото и фактически осъщественото поведение, от субективна страна да е налице вина на дееца - умисъл или небрежност; да е установен правнорелевантен резултат /вреда/ и да е налице причинна връзка между деянието и резултата. С оглед на това, за да е законосъобразен актът, с който се налага дисциплинарно наказание, същият следва да установява посочените елементи на дисциплинарната отговорност и органът да е изложил мотиви за всеки от тях, като материалната законосъобразност на заповедта се определя от установяването на изложените в нея фактически основания.

Ето защо, съдът приема, че обжалваната заповед е издадена при съществено нарушение на изискуемата форма на специалния закон – чл. чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл, във вр. с чл. 146, т. 2, във вр. с чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, което е самостоятелно основание за отмяна ѝ.

Въпреки че не се отразява на изхода на спора, съдът намира за необходимо да посочи, че намира за неоснователно възражението за нарушение на чл. 97, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, поради липса на три имена на наказващия орган, тъй като процесната заповед съдържа в достатъчна степен индивидуализацията на органа, компетентен да наложи наказание. В този смисъл, посочването на дисциплинарно наказващия орган с две имена не засяга предписаната от закона форма, в степен, която да се отрази върху законосъобразността на оспорения акт.

Също само за пълнота, съдът намира за неоснователно и възражението, че в заповедта не е посочен срокът, за който е наложено дисциплинарното наказание. В заключителната част на обжалваната заповед е посочено, че срокът на заповедта е една година от датата на издаването ѝ. Въпреки непрецизния израз, става ясно, че това именно е срокът на дисциплинарното наказание.

Съдът намира, че процесната заповед е издадена и при отменителното основание на чл. 146, т. 3 от АПК, като са допуснати следните съществени нарушения на административнопроизводствените правила:

Жалбоподателката на основание чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е била поканена да представи на ответника писмени обяснения, както и да бъде изслушана. При издаването на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание обаче е допуснато нарушение на чл. 93, ал. 2 от ЗДСл, доколкото дадените от И. писмени обяснения с изх. № 94-00-2515-1/13.05.2024 г. изобщо не са били обсъдени от органа. Не са обсъдени и обясненията на служителката, дадени при изслушването ѝ на 23.05.2024 г., като в процесната заповед липсва какъвто и да било анализ или аргументация защо същите не се кредитират. Не са обсъдени обяснения на жалбоподателката по въпроси, относими към задължителната преценка по чл. 91, т. 1-3 от ЗДСл.

В мотивите на заповедта не са обсъдени обстоятелства, свързани с цялостното поведение на жалбоподателката, не са изискани и събрани доказателства за упражнени от същата контролни функции и такива по разпределение на функциите между служителите от отдела, не е обсъдено поддържаното в писмените обяснения, че по част от констатираните пропуски се касае за неизпълнение на задължения от фирмата-консултант, която е била наета да подпомага подготовката на документациите за обществените поръчки, както и другите твърдения по фактите, свързани с пренатовареност на служителите в отдела.

Отделно, формата на вината – умисъл или небрежност изобщо не е посочена в издадената заповед.

Видно от съдържанието на обжалваната заповед, правото на служителката да даде писмени обяснения и да бъде изслушана е било лишено от всякакво съдържание, доколкото при вземането на решението си за налагане на дисциплинарно наказание ДНО изобщо не е обсъдил представените възражения и обяснения. По този начин е нарушено задължението на органа всестранно и обективно да изясни обстоятелствата, свързани с налагане на дисциплинарното наказание, съгласно чл. 35 от АПК, приложимо при издаването на оспорената заповед, тъй като същата представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. Спазването на изискването по чл. 93, ал. 2 от ЗДСл - органът да обсъди писмените обяснения, цели не само защита на правата, но позволява и да бъде осъществен контрол за законосъобразност при преценката за тежестта на нарушението и съразмерността на наложеното наказание, както и на вината за извършването му. Не е достатъчно да се посочат конкретни факти и текстове, които са нарушени, а следва да бъде доказана лична отговорност на служителката за настъпването на тези факти, независимо че заема ръководна длъжност и носи отговорност за организацията и законосъобразността на дейността като цяло на ръководената от нея административна структура – в случая отдел РСК.

Цялостното впечатление от проведената дисциплинарна процедура е за проявена от органа формалност при ангажиране на дисциплинарната отговорност на И.. Резултат от това е наличието на неяснота кои точно конкретни действия или бездействия на служителя представляват виновно извършени в лично качество нарушения на служебните ѝ задължения като длъжностно лице, упражняващо функции по организация и контрол върху ръководената административна структура.

В този смисъл е и Решение № 13351 от 7.11.2014 г. на ВАС по адм. д. № 2670/2014 г., V о.

Съгласно чл. 93, ал. 2 от ЗДСл, когато дисциплинарно наказващият орган не е изслушал държавния служител или не е приел и обсъдил писмените му обяснения, съдът отменя дисциплинарното наказание, без да разглежда спора по същество. Ето защо, нарушението на чл. 93, ал. 2 от ЗДСл е друго самостоятелно основание за отмяна на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание.

Отново и само за пълнота на изложението съдът намира, че следва да посочи, че не споделя доводите на оспорващата, че кметът на Община Ловеч не е изпълнил задължението си да издаде заповед за образуване на дисциплинарно производство. Видно от текста на чл. 96, ал. 1 от ЗДСл, изричното образуване на дисциплинарно производство е задължително само в случаите, когато дисциплинарно наказващият орган е решил да наложи наказание по чл. 90, ал. 1, т. 4 и 5 от ЗДСл. В останалите случаи това производство не е формално такова и липсата на нарочна заповед за образуване на дисциплинарно производство не представлява нарушение на административнопроизводствените правила.

На следващо място и доколкото във всеки отделен случай органът по назначаването следва да посочи конкретни факти, които изпълват съдържанието на разпоредбата на конкретната хипотеза на чл. 89, ал. 2 от ЗДСл, съдът приема, че не е налице посоченото в оспорената заповед правно основание по чл. чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл за налагане на процесното дисциплинарно наказание на жалбоподателката, при което оспорената заповед се явява и материално незаконосъобразна и е налице и отменителното основание по чл. 146, т. 4 от АПК.

Безспорно е невъзможно началник отдел РСК да осъществява пряк контрол върху законосъобразността на абсолютно всяко действие поради пренатовареност. Единственият конкретен факт, съдържащ се в процесната заповед досежно конкретно извършено нарушение е неподписването на контролен лист Д4 от отговорните длъжностни лица /доколкото същият не се подписва само от началник отдел РСК – видно от приложения образец на л. 446-449/. Както се посочи и по-горе обаче, в деня на обявяване на процесната обществена поръчка, са били открити общо 5 процедури, като част от служителите от отдела се е наложило дори да продължат работа след установеното работно време. Безспорно, подготовката на една обществена поръчка изисква не малък ресурс от време предвид обема, съдържащ се в документацията /арг. чл. 31, ал. 1 от ЗОП/. Видно от показанията на разпитания по делото свидетел, в деня на обявяване на обществената поръчка техническите спецификации са били променяни неколкократно, което от своя страна е наложило и съответното изменение в останалите части от документацията. С оглед на това и процесният контролен лист е останал неподписан. Видно обаче от административната преписка /л. 198-200/, такъв е бил подготвен за подписване в досието на обществената поръчка.

В заключение, съдът намира, че съобразно приетото за установено по фактите, не е налице виновно извършено нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 1 от ЗДСл и не се установява допуснато по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл виновно неизпълнение на задължения вследствие на личното поведение на жалбоподателката, представляващо основание да бъде ангажирана дисциплинарната отговорност с издаването на процесната заповед, с която ѝ е наложено дисциплинарно наказание „порицание“ като материално-незаконосъобразна. Налице е и основанието по чл. 146, т. 4 от АПК за отмяна.

Съдът намира, че административният орган е нарушил и разпоредбата на чл. 6 от АПК. Оспорената заповед засяга права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която би следвало да се издава акта. Предоставената от закона възможност да се наложи определено дисциплинарно наказание трябва винаги да бъде използвана в рамките на закона и в изпълнение на неговата цел. Отклонението от това правило води до превратно упражняване на власт, прави акта несъответен на целта на закона, което представлява отменително основание по чл. 146, т. 5 от АПК.

Предвид гореизложеното, обжалваната заповед е незаконосъобразна, като издадена при наличието на отменителните основания по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК и следва да бъде отменена.

С оглед изхода на спора и по правилото на чл. 143, ал. 1 от АПК, на оспорващата следва да бъдат присъдени направените по делото и своевременно заявени разноски в общ размер на 400, 00 лева за платено адвокатско възнаграждение, съгласно договор за правна защита и съдействие на л. 7 от делото, които са доказани и своевременно претендирани.

Доколкото наложеното с процесната заповед дисциплинарно наказание е такова по чл. 90, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, а именно – порицание, то съобразно чл. 124, ал. 1, изр. второ от ЗДСл, настоящото решение не подлежи на касационно обжалване.

На основание гореизложеното и чл. 172, ал. 2 от АПК Ловешкият административен съд