Решение № 873 от 19.3.2025 г. на Административен съд - Русе по дело № 1009/2024 г.

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от АПК вр.чл. 73, ал. 4 от ЗУСЕФСУ вр. чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП. Образувано е по жалба на Община Сливо поле, представлявана от кмета на общината В. Х. А., депозирана чрез процесуален представител адв. М. Р. при АК – Русе, против решение за налагане на финансова корекция (РФК) № 03-РД/4349 от 15.08.2024 г., издадено от изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“. С оспорения административен акт, на Община Сливо поле е определена финансова корекция (ФК) в размер на 5 500, 00 лева без ДДС, представляваща недължимо платена финансова помощ по договор № 18/07/2/0/00391 от 26.06.2018 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 7.2 „Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура“ от програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020, подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони – сума, равняваща се на 5% от стойността на финансовата помощ на одобрени за възстановяване разходи (110 000, 00 лв. без ДДС) по договор за възлагане на обществена поръчка № Д-65 от 11.02.2019 г. с изпълнител ДЗЗД „Ви Консулт Инженерингс“ с предмет: Избор на изпълнител за упражняване на строителен надзор по време на строителните дейности, във връзка с изпълнението на строително-монтажни работи на проект: „Реконструкция на водопроводната мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, общ. Сливо поле“. Според жалбоподателя, оспореният административен акт е незаконосъобразен поради противоречие с материалния закон. Твърди, че не е налице нередност, за която да се следва определяне на финансова корекция като излага подробни доводи в подкрепа на това си възражение. Иска отмяна на оспореното РФК. Претендира присъждане на направените по делото разноски, съгласно представен списък на разноските на л. 37 от делото. Ответникът по жалбата – изпълнителният директор на ДФЗ, чрез процесуалния си представител, в депозирана по делото молба-становище (л. 33 от делото), счита жалбата за неоснователна като излага доводи в подкрепа на становището си. Направено е и възражение за прекомерност на евентуално претендирано от жалбоподателя адвокатско възнаграждение. Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства, съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка на законосъобразността на оспорения административен акт, приема следното от фактическа и правна страна: Жалбата е подадена в срок, от процесуално легитимирана страна, против подлежащ на обжалване акт, при наличие на правен интерес, поради което е допустима. Разгледана по същество, тя се явява основателна. Оспореното решение е издадено на основание чл. 20а, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), чл. 73, ал. 1, чл. 72, ал. 1 във вр. чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ, Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ, чл. 50, ал. 8 от Наредба № 12 от 25.07.2016 г. за прилагане на подмярка 7.2. „Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура“ от мярка 7 „Основни услуги и обновяване на селата в селските райони“ от Програма за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г. Към момента на постановяване на оспореното решение Законът за управление на средствата от Европейски структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) е претърпял изменение като е изменено и неговото заглавие – Закон за управление на средствата от Европейските фондове за споделено управление (ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.). На основание § 70 от ПЗР на ЗИД на ЗУСЕСИФ (ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 01.07.2022 г.), до приключването на програмите за програмен период 2014-2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Поради това за настоящия случай са приложими нормите на ЗУСЕФСУ в редакцията им преди посоченото изменение. Според разпоредбата на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта, а съгласно чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП (в сила от 28.06.2019 г., приложим в развилото се производство), дължимостта на подлежаща на възстановяване безвъзмездна финансова помощ поради нарушение от страна на ползвателите на помощ и бенефициентите по мерките и подмерките от програмите за развитие на селските райони, което представлява основание за налагане на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 – т. 9 от ЗУСЕСИФ, се установява с издаването на решение за налагане на финансова корекция по реда чл. 73 от ЗУСЕСИФ (сега ЗУСЕФСУ). В случая се касае за предоставена безвъзмездна финансова помощ по подмярка 7.2. „Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура от мярка 7 „Основни услуги и обновяване на селата в селските райони“ от ПРСР 2014-2020 г., отпусната на основание и по реда на Наредба № 12 от 25.07.2016 г. за прилагане на посочената подмярка, съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Разпоредбите на чл. 20а, ал. 5 и чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП изрично вменяват в правомощие на изпълнителния директор на ДФЗ-РА издаването на решения за налагане на финансови корекции по реда на глава Пета, раздел III от ЗУСЕФСУ и за установяване дължимостта на безвъзмездна финансова помощ поради нарушение, представляващо основание за налагане на такива финансови корекции. За пълнота следва да се посочи, че и при действието на Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023-2027 г., според специалната разпоредба на чл. 74, ал. 1 от ЗПЗП, при неспазване на правилата за възлагане на обществени поръчки от бенефициент-възложител по ЗОП, финансовата корекция се налага с акт на изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“. В случая издаденото от ответника решение е съобразено с разпоредбите на чл. 20а, ал. 5 и чл. 27, ал. 6 от ЗПЗП. На основание цитираните норми на ЗПЗП и ЗУСЕФСУ изпълнителният директор на ДФЗ-РА има правомощията да издава административни актове от вида на процесния. Поради това следва да се приеме, че административният акт е издаден от компетентен орган. Решението е издадено в писмена форма и съдържа реквизитите по чл. 59, ал. 2 от АПК, вкл. посочване на фактическите и правни основания за издаването му. Като фактическо основание за налагане на процесната корекция е описаното в решението установено нарушение на чл. 2, ал. 2 вр.чл. 46, ал. 1 от ЗОП. Като правни такива са посочени чл. 73, ал. 1 и чл. 72, ал. 1 вр.чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ, както и т. 3 от приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ (сега ЗУСЕФСУ). Действителното наличие на сочените от административния орган факти и направените въз основа на тях правни изводи са предмет на преценка при проверката за материалната законосъобразност на решението за налагане на финансова корекция. Съгласно разпоредбата на чл. 73, ал. 3 от ЗУСЕФСУ, в мотивите на решението, с което се определя финансова корекция, се обсъждат представените от бенефициента доказателства и направените от него възражения. С писмо изх. № 01-0800/1165 от 15.05.2023 г., ДФ „Земеделие“ е открил производство по налагане на финансова корекция на основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ и е дал възможност на бенефициента да направи своите възражения и да представи доказателства по направените с писмото констатации. В указания срок, с писмо вх. № 01-0800 от 1165 от 02.06.2023 г. кметът на община Сливо поле е представил възражение относно констатираните обстоятелства. (л. л. 88 – 97 от преписката). В случая административният орган е обсъдил и посочил, че приема възражението на община Сливо поле за неоснователно. От съдържанието на оспореното решение и съдържащите се в приобщената към делото административна преписка писмени доказателства се установява, че между Държавен фонд „Земеделие“ и Община Сливо поле е сключен договор № 18/07/2/0/00391 от 26.06.2018 г. за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по подмярка 7.2. „Инвестиции в създаването, подобряването или разширяването на всички видове малка по мащаби инфраструктура“ от мярка 7 „Основни услуги и обновяване на селата в селските райони“ от програмата за развитие на селските райони за периода 2014-2020 г., съфинансирана от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони с анекси към него (л. л. 24 – 72 от преписката). В изпълнение на този договор Община Сливо поле е провела публично състезание по ЗОП за услуга с предмет „Избор на изпълнител за упражняване на строителен надзор по време на строителните дейности, във връзка с изпълнението на строително-монтажни работи на проект: „Реконструкция на водопроводната мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, общ. Сливо поле“, с уникален номер 00701-2018-0011 (л. л. 204 – 298 от преписката). Въз основа на проведената обществена поръчка е сключен договор за упражняване на строителен надзор № Д-65 от 11.02.2019 г. с изпълнител ДЗЗД „Ви Консулт Инженерингс“ на стойност 110 000, 00 лева без ДДС (л. л. 299 – 306 от преписката). В ДФ „Земеделие“ е получен Годишен доклад от Изпълнителна агенция „Сертификационен одит на средствата от Европейските земеделски фондове“ (ИА СОСЕЗФ) за сертифициране на финансовия отчет във връзка с разходите по линия на ЕФГЗ/ЕЗФРСР на Разплащателна агенция BG 01 за финансова 2022 г., изпратен на Европейската комисия на 15 февруари 2023 г. чрез системата SFC2014. В доклада присъстват констатации за нарушения на законодателството в областта на обществените поръчки във връзка с възлагането на горепосочената обществена поръчка, които след анализ от страна на ДФ „Земеделие“ е прието, че действително има нарушение във връзка с проведената обществена поръчка, изразяващо се в следното: Съгласно разпоредбата на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, при възлагането на обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. Съгласно нормата на чл. 46, ал. 1 от ЗОП, при подготовката за възлагане на обществена поръчка възложителят преценява възможността за разделянето и на обособени позиции. Когато реши, че не е целесъобразно разделянето на обществената поръчка на обособени позиции, в решението за откриване на процедурата възложителят посочва причините затова. В раздел IV.6) от решение № РД-09-760 от 17.09.2018 г. за откриване на процедурата възложителят е посочил като мотив за неразделяне на предмета на поръчката на обособени позиции възможността за едновременност при изпълнение на възложената работа и от съображение за целесъобразност тя да се извършва контролирано, с оглед осигуряване на качествено и точно изпълнение, с което ще се минимизира причиненото неудобство на местното население. Посочен е аргумент, че възлагането на поръчката без тя да бъде разделена на обособени позиции, гарантира „постигането на този оптимален резултат“. Във връзка с горното е достигнато до извода от страна на ДФ „Земеделие“, че посочената обосновка не е адекватна и не отговаря изцяло на фактическата ситуация. Съображенията на органа за това са следните: С решение № РД-09-724 от 31.08.2018 г., възложителят е открил процедура по ЗОП за строителство с предмет „Реконструкция на водопроводната мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, общ. Сливо поле“ по две обособени позиции“. Видно от предмета на обществената поръчка същата се отнася за строителство и е обособена на две позиции, чийто предмет е делим, тъй като се отнася до различни населени места, където ще се изпълняват дейностите. Според органа, предвид че за обектите били изготвени отделни инвестиционни проекти, то за всеки обект е следвало да се изготви отделна строителна документация. В тази връзка АО е приел, че мотивите на възложителя са неоснователни и по същество представляват липса на обосновка, доколкото всяка част е самостоятелна за себе си и изпълнението на едната нямало отношение към изпълнението на другата обособена позиция. Наред с това посочената обосновка, според органа, била много обща и твърде кратка, предвид което се приравнявала на липса на обосновка, което било отклонение от разпоредбите на чл. 2, ал. 2 вр.чл. 46, ал. 1 от ЗОП. Това се потвърждавало и от решение № РД-09-724 от 31.08.2018 г., с което възложителят е открил процедура по ЗОП за строителство с предмет „Реконструкция на водопроводната мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, общ. Сливо поле“ по две обособени позиции“. Според органа, във всички случаи, при определяне на предмета на поръчката, възложителят трябвало да спазва принципите в чл. 2, ал. 2 от ЗОП и да не ограничава конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано да ограничават участието на стопанските субекти в обществената поръчка. ДФ „Земеделие“ счита, че с неразделянето на поръчката на отделни позиции възложителят е нарушил нормата на чл. 2, ал. 2 от ЗОП, тъй като по този начин е ограничил участието на стопански субекти, имащи възможността да участват, но само при разделяне на поръчката на отделни обособени позиции, с оглед нейната индивидуализация, начин на изпълнение, характеристики и др. Според органа, макар и да е възложено в оперативната самостоятелност на възложителя преценката за разделянето на обществената поръчка на обособени позиции, то това било обвързано с необходимостта от излагане на конкретна, ясна и пълна обосновка на необходимостта от това, доколкото обединяването съставлявало отклонение от правилата за възлагане на обществените поръчки. В този смисъл при преценка, той следвало да се ръководи освен от собствените си нужди и от изискванията на ЗОП. Събирането на обекти в една обособена позиция не трябвало да води до ограничаване на конкуренцията. Липсата на действително изложени аргументи, които да налагат обединяване на двете обособени позиции се приравнявало на липса на обосновка. Изложените мотиви, свързани с факта, че изпълнението и отчитането било свързано с един и същ договор, сключен с ДФ „Земеделие“, включително и в частта на сроковете, не било от естество, което да налага приложение на изключението от правилото. Според органа, при разделяне на двете обособени части процесът на организация и изпълнение нито би се затруднил, нито би довел до винаги и всякога до приключване на отделните дейности в процеса на изпълнение не в един и същ момент. С обединението в една позиция на два строителни обекта в различни населени места, необосновано се ограничавал кръгът на заинтересованите лица и това било в противоречие със законовата норма. В случая в предметния обхват на възлагане се включвало упражняване на строителен надзор при изпълнение на строително-монтажни работи за реконструкция на водопровод в два отделни обекта, които нито били функционално свързани, нито се намирали в едно и също населено място, напротив намирали се в отделни населени места - с. Голямо Враново и с. Юделник, общ. Сливо поле. В допълнение за обектите били изготвени отделни инвестиционни проекти и следователно за всеки обект следвало да се изготви отделна строителна документация. Липсата на аргументирано обосноваване за неразделяне съставлявало отклонение, което представлявало нередност по т. 3 от приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Съдът не споделя така изложените от органа правни изводи за наличието на соченото от него нарушение на чл. 2, ал. 2 вр.чл. 46, ал. 1 от ЗОП по следните съображения: В раздел IV.6) от решение № РД-09-760 от 17.09.2018 г. за откриване на процедурата възложителят е посочил като мотив за неразделяне на предмета на поръчката на обособени позиции възможността за едновременност при изпълнение на възложената работа и от съображение за целесъобразност тя да се извършва контролирано, с оглед осигуряване на качествено и точно изпълнение, с което ще се минимизира причиненото неудобство на местното население. Посочен е аргумент, че възлагането на поръчката, без тя да бъде разделена на обособени позиции, гарантира „постигането на този оптимален резултат“. Така изложените мотиви напълно обосновават нецелесъобразността от разделяне на поръчката на обособени позиции, изхождайки от специфичните нужди и интерес на възложителя при възлагането и изпълнението на обществената поръчка. От съществено значение в случая е обстоятелството, че за обект „Реконструкция на водопроводна мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, общ. Сливо поле“ е издадено едно общо разрешение за строеж (вж. разрешение за строеж № 52 от 30.09.2016 г. на л. 6 от делото). С оглед на това обстоятелство водопроводната мрежа в селата Голямо Враново и Юделник, общ. Сливо поле следва да се разглеждат като единен и неразделим обект спрямо дейността на консултанта, упражняващ строителен надзор. Съгласно разпоредбите на ЗУТ, разглеждащи именно осъществяването на строителен надзор, за всеки конкретен строителен обект, за който има издадено самостоятелно разрешение за строеж се сключва писмен договор с лице (в единствено число), притежаващо удостоверение за дейностите по чл. 166, ал. 1 от ЗУТ. При тези данни и относимата нормативна уредба, разделянето на обществената поръчка на обособени позиции и потенциалното й изпълнение от различни лица, се явява на първо място нецелесъобразно, както е посочено и в мотивите към решението за откриване на обществената поръчка. Обществената поръчка следва да бъде изпълнена от един изпълнител и не е целесъобразно нейното разделяне на обособени позиции. Разделянето й би било и незаконосъобразно. Дейността по осъществяване на строителен надзор се осъществява от едно юридическо лице за целия обект, така както е посочен той (обектът) в издаденото и влязло в законна сила разрешение за строеж. На следващо място, съгласно легалната дефиниция на понятието „обособена позиция“, съдържащо се в § 2, т. 29 от ЗОП „обособена позиция“ е такава част от предмета на обществената поръчка, която въпреки че може да бъде самостоятелен предмет на обществена поръчка, е систематично свързана с другите позиции от предмета на обществената поръчка. Видно от изложеното дотук и от разрешение за строеж № 52 от 30.09.2016 г. е невъзможно откриването на отделни обществени поръчки с предмет избор на изпълнител за осъществяване на строителен надзор при изпълнение на строежа „реконструкция на водопроводната мрежа“ във всяко едно от селата, поотделно. Предвид гореизложеното, при откриване на обществената поръчка, възложителят не е ограничил необосновано конкуренцията. Напротив, би нарушил изискванията на ЗОП и ЗУТ, ако бе разделил обществената поръчка на обособени позиции. В заключение, в решението за откриване на обществената поръчка, са изложени достатъчно подробни мотиви за това, които макар да не представят в пълнота целесъобразността и законосъобразността на обявяването на обществената поръчка, без разделянето й на обособени позиции, са напълно достатъчни и покриват изискванията на закона — чл. 46, ал. 1, изр. 2 от ЗОП. Нещо повече, ЗОП, в посочената разпоредба, не изисква от възложителите да излагат всички налични аргументи, а само тези, които обосновават целесъобразността на неразделянето. В този смисъл е и константната практика на ВАС, според която разделянето или не на обществената поръчка на обособени позиции е предоставено изцяло на преценката на възложителя. Всъщност това е и първоначалната преценка на ДФЗ-РА по констатациите на сертифицирания орган (вж. констатация № 2, т. 1 на СО на л. 17 от преписката). Към този момент РА не е приел констатацията на СО за нарушение на чл. 2, ал. 2 вр.чл.46, ал. 1 от ЗОП като пред СО е изложил аргументи, че в закона не е посочено кога е целесъобразно разделянето на обществената поръчка на обособени позиции. Посочил е още, че решението за неразделяне не е обжалваемо и в този смисъл в оперативната самостоятелност на възложителя е сам да прецени дали да раздели поръчката на обособени позиции. Решението на възложителя не подлежи на контрол по законосъобразност. Към този момент ДФЗ-РА е счел, че не е нарушена законовата разпоредба, след като в решението са посочени мотиви, цитирал е и съдебна практика, която е приел за относима към този извод. Впоследствие обаче изцяло се съгласява със становището на сертифициращия орган, който счита, че оперативната самостоятелност на възложителя е ограничена от законовата забрана за необосновано ограничаване на конкуренцията. В допълнение, спрямо откриването на обществената поръчка не е подадена нито една жалба, конкретно такава, която да навежда на нарушаване на чл. 2, ал. 2 вр.чл. 46, ал. 1 от ЗОП, поради неразделянето на обществената поръчка на обособени позиции. Напротив, в обществената поръчка оферти подават шест стопански субекти от цялата страна, които се конкурират за това да бъдат изпълнител на дейността по упражняване на строителен надзор на целия обект. Не без значение е и фактът, че обществена поръчка с предмет „Проектиране и упражняване на авторски надзор на обект: „Реконструкция на водопроводната мрежа в с. Голямо Враново и с. Юделник, община Сливо поле“, с който Община Сливо поле ще кандидатства за финансиране по „Програма за развитие на селските райони 2014-2020 г.“ е била обявена и възложена без бъде разделена на обособени позиции. След като проектирането на обекта е правилно възприето от управляващия орган като единен и неподлежащ на разделяне предмет на обществена поръчка, най-логичното, законосъобразно и съобразено с принципа за предвидимост, заложен в чл. 13 от АПК, поведение на възложителя при откриване на обществените поръчки за съпътстващите СМР дейности, каквато е упражняването на строителен надзор, е неразделянето им на обособени позиции. Освен това, в случая ДФ „Земеделие“ е разполагал с посочената по-горе информация още от 01.10.2016 г., деня на входиране на проектното предложение, част от което са и дейностите по упражняване на строителен надзор на обекта, тъй като горепосоченото разрешение за строеж е приложено към подадената проектна документация. Именно поради това и в сключения административен договор № 18/07/2/0/00391 от 26.06.2018 г. дейността по упражняване на строителен надзор е посочена като обща за целия обект. Според съда липсва последователност и предвидимост в действията на органа и при постановяване на актовете му. С оглед на това, изложените от възложителя мотиви за неразделяне на обществената поръчка на обособени позиции се явяват напълно адекватни и съобразени със спецификите на възлаганата услуга. Не е налице нарушение на чл. 2, ал. 2 вр.чл. 46, ал. 1 от ЗОП, което да съставлява нередност и за което да се следва налагането на финансова корекция. Предвид изложеното оспореното РФК се явява незаконосъобразно и като такова следва да бъде отменено. По разноските С оглед изхода на делото съдът намира искането на процесуалния представител на оспорващия за присъждане на разноски за основателно. Жалбоподателят е претендирал разноски в размер на 1 552, 80 лева, от които 52, 80 лева държавна такса (л. 14 от делото) и 1 500, 00 лева адвокатски хонорар, съгласно договор за правна защита и съдействие, в който е посочено, че договореният адвокатски хонорар ще бъде заплатен по банков път, както и платежно нареждане (л. 38 и л. 39 от делото). Неоснователно е възражението на ответната страна за прекомерност на договореното и заплатено адвокатско възнаграждение в размер на 1 500, 00 лева като последното се явява над минимално определения размер по реда на чл. 8, ал. 1 вр.чл. 7, ал. 2, т. 2 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа (Загл. изм. – ДВ, бр. 14 от 2025 г.) Съдът отчита фактическата и правна сложност на делото, подготвената подробна и мотивирана жалба по специфична правна материя, събраните и приложени към жалбата писмени доказателства и явяването и участието на адв.Р. в с.з. Така изложеното, въпреки неголемия материален интерес по делото, обосновава размера от 1500лв на заплатеното адвокатско възнаграждение. С оглед горното съдът намира, че следва да осъди ДФЗ да заплати на оспорващия разноски по делото в общ размер на 1 552, 80 лева. Предвид изложеното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Административен съд - Русе