Решение № 328 от 25.2.2025 г. на Административен съд - Добрич по дело № 469/2024 г.

Производството е по чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл) във вр. с чл. 145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) и е образувано по жалба на З. Т. С. с постоянен адрес в [населено място], подадена чрез адв. Д. Ч. – АК Бургас, срещу Заповед № ЗЦУ-1624/13.08.2024 г., издадена от заместник - изпълнителния директор на Националната агенция за приходите, Е. Н., с която е наложено дисциплинарно наказание „понижение в по-долен ранг“ за срок от 1 година. Жалбоподателката счита заповедта за неправилна и незаконосъобразна. Оспорва материалната компетентност на нейния издател. Счита, че са допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Счита, че заповедта противоречи на материалния закон и е несъответна на неговата цел. В съдебно заседание, чрез адв.Ч., заявява, че поддържа жалбата. Навежда доводи за допуснати множество процесуални нарушения в производството. Твърди, че наказанието е наложено без да са изяснени фактите и обстоятелствата по твърдените нарушения. Нямало данни кога е извършено всяко нарушение, нямало данни и за обсъждането на нарушенията. Единствено за едно от нарушенията се сочела дата на извършване. За всички останали били визирани години извън давностните срокове по Закона за държавния служител. Относно начина, по който е определен вида на наказанието и неговото индивидуализиране, също счита, че са допуснати процесуални нарушения. Не бил определен срокът на наказанието, понеже били цитирана дословно нормата на закона „до една година“. Оспорва и твърденията за допуснати нарушения при работата по изпълнителното дело. Моли заповедта да бъде отменена. Претендира присъждане на разноските по делото. Ответната страна, изпълнителният директор на Национална агенция по приходите, представляван от главен юрисконсулт Б. Н., изразява становище за неоснователност и недоказаност на жалбата. Моли да бъде оставена в сила заповедта за налагане на дисциплинарно наказание. Излага съображенията си за това в писмени бележки. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Административен съд - Добрич, пети състав като прецени законосъобразността на оспорения административен акт, както с оглед на заявените с жалбата основания, така и служебно, в изпълнение на разпоредбата на чл. 168, ал.1 и ал.2 от АПК, предвид събраните по делото доказателства, приема за установено от фактическа и правна страна следното: Жалбоподателката заема длъжността старши публичен изпълнител, в сектор „Обезпечаване и събиране на публични вземания", отдел „Публични вземания", дирекция „Събиране", ТД н НАП Варна, ИРМ Добрич. Жалбоподателката е служител на НАП от 01.04.2003 г. като до 01.01.2006 г. е била данъчен инспектор. От 01.01.2006 г. до 01.04.2024 г. е била публичен изпълнител. Представена е Заповед № 94/18.05.2009 г. на изпълнителния директор на НАП, с която З. С. е назначена в отдел „Събиране“ на ТД на НАП-Добрич на длъжността публичен изпълнител. От писмо на началник отдел УЧР при ТД на НАП Варна се установява, че от 01.04.2024 г. жалбоподателката заема длъжността старши публичен изпълнител. От заповедите за назначаване и преназначаване на длъжността се установява, че жалбоподателката е с икономическо образование, степен „магистър“, специалност „Маркетинг и мениджмънд“. Към датата на налагане на дисциплинарното наказание тя е с ранг на държавен служител V старши. Ответникът не представя доказателства за провеждани обучения, семинари, курсове за [жк], нито за запознаване на жалбоподателката с вътрешни указания и правила за начините и методите за събиране на вземания от длъжници на НАП по реда на ДОПК - работа, изискваща и специфични юридически знания. По повод сигнал с вх. № 26-Н-88 от 09.04.2024 г., подаден от представител на длъжник по изпълнително дело, изпълнителният директор на НАП е наредил със нарочна заповед Инспекторът на НАП да извърши съответните проверки. В хода на проверката, касаеща действията на публичния изпълнител по изпълнително дело № 8140000685/2014 г. образувано срещу длъжника „Нико Клима 2014“ ЕООД, Инспекторатът е изискал информация от началника на сектор ОСВП – Добрич информация по отношение оценка работата на старши публичен изпълнител З. С.. Видно от представените данни Н. К. – пряк ръководител на жалбоподателката, дава изцяло положителна оценка. Изискани се и съответно са дадени писмени обяснения от публичния изпълнител. Инспекторатът на НАП е съставил Доклад до изпълнителния директор с изх. № 26-Н-88І2/10.06.2024 г. Докладът съдържа констатации за нарушения, извършени от публичния изпълнител по изпълнителното дело. Ответникът не представя доказателства този доклад да е бил предоставен на публичния изпълнител, чиито действия се обсъждат в него. Въз основа на данните в доклада на Инспектората, на основание чл. 96, ал. 1 от ЗДСл, изпълнителният директор на НАП е издал Заповед № ЗЦУ -1276/18.06.2024 г. за образуване на дисциплинарно производство срещу старши публичен изпълнител З. Т. С.. В изпълнение на заповедта, назначеният (със заповеди с номера: ЗЦУ-2553/22.07.2021 г., ЗЦУ-1495/13.07.2023 г., ЗЦУІ298/12.02.2024 г.) дисциплинарен съвет, в състав от председател и шестима членове, е провел заседание на 25.07.2024 г., обективирано в Протокол от 25.07.2024 г., а на 01.08.2024 г. е постановил Решение № Р-ЦУ-152, с което е приел, че жалбоподателката, в качеството й на старши публичен изпълнител, е извършила дисциплинарни нарушения, които подлежат на дисциплинарно наказание по реда на Закона за държавния служител. В мотивите на решението се сочи, че публичният изпълнител: 1/ не е извършила опис, оценка и не е изнесла на публична продан 3 бр. недвижими имоти на длъжника по изпълнително дело № 8140000685/2014 г.; 2/ с голямо закъснение около 5 години, в които периодично публичните задължения се погасявали по давност, на публична продан били изнесени офиси № 39 и № 40, обединени в един офис – имот находящ се в [населено място], бел.“Сливница“ № 166А, ет.5; 3/ нямало данни за извършена обстойна проверка за наличието, местонахождението и състоянието на запорирани вещи с ПНОМ с изх. № 0122/2010/000022/15.06.2012 г.(1680 бр. конвектори)напр. чрез изискване на справки от задълженото лице или иницииране на срещи, разговори с длъжника. Дисциплинарния съвет приел, че гореописаните деяния представляват нарушения на произтичащите от длъжностната характеристика за длъжността задължения и отговорности, а именно на т. 4, т. 17 и т. 18 в раздел „Преки задължения“, както и нарушение на т. 4.7 от процедура С40 „Организиране на търг за продажба на движими/недвижими вещи“, изразяващо се в неспазване на указания 7- дневен срок при издаване на съобщение с изх. № [рег. номер]-168-0000056/18.04.2024 г. за отлагане на насрочен за 19.04.2024 г. търг. Деянията са квалифицирани и като неизпълнение на служебните задължения и забавено изпълнение на служебните задължения по см. на чл. 89, ал. 2, т.1 и т. 2 от ЗДСл. След единодушно гласуване дисциплинарният съвет е предложил на органа по назначаването да се наложи дисциплинарното наказание „понижение в по-долен ранг за срок до 1 година“. По делото не се представят доказателства, че жалбоподателката е била запозната с констатациите на дисциплинарния съвет, обективирани в протокола от 25.07.2024 г. и в решението му с № Р-ЦУ-152 от 01.08.2024 г. На 02.08.2024 г. изпълнителният директор на НАП, в качеството си на дисциплинарно наказващ орган, е съставил покана за изслушване до З. С.. Видно от представения по делото Протокол по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл на 06.08.2024 г. от 13, 30 до 14, 30 часа е проведено изслушване на публичния изпълнител. В този протокол е вписано, че на държавния служител е предоставена възможност да се запознае с материалите по преписката и е определен срок до 08.08.2024 г. да представи писмени обяснения. По делото са представени вътрешни правила с наименование „Организиране на търг за продажба на движими/недвижими вещи“. Няма данни за проведени обучения, а даване на указания за прилагане на горепосочените правила или за запознаване на жалбоподателката с тези правила. На 13.08.2024 г. е издадена оспорената заповед, с която на основание чл. 97, ал. 1, чл. 92, чл. 90, ал. 1, т. 4, във вр. с чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 2 от ЗДСл на старши публичен изпълнител З. Т. С. е наложена дисциплинарното наказание „понижение в по-долен ранг“ като срокът на наказанието е определен, че е „ до 1 година“. Заповедта е връчена лично срещу подпис на 26.08.2024 г. При така установената фактическа обстановка съдът приема жалбата за допустима, като подадена в законоустановения 14-дневен срок за обжалване, от надлежна страна, срещу годен за оспорване административен акт. Разгледана по същество, жалбата е основателна. При извършване на проверката за законосъобразност по чл. 168, ал. 1 от АПК, съдът съобрази компетентността на органа, издал оспорения акт, спазването на административно-производствените правила и формата на административните актове, съответствието на заповедта с материално-правните разпоредби и съответствието й с целта на закона. Заповедта е издадена от компетентен орган, на валидно правно основание, подписана е, поради което не е нищожна. Нормата на чл. 13, ал. 1 от специалния Закон за Националната агенция по приходите определя, че изпълнителният директор е орган по назначаване на държавните служители в агенцията. Според чл. 13а, ал. 1 от ЗНАП, дисциплинарните наказания на държавните служители в агенцията се налагат от органа по назначаването, а на служителите, заемащи длъжност по трудово правоотношение - от техния работодател. Заповедта е издадена от заместник - изпълнителния директор Е. Н. при условията на заместване. Видно от Заповед № З-ЦУ-1470/16.07.2024 г., същият е определен от изпълнителния директор да го замества в периода от 05.08.2024 г. до 19.08.2024 г. В този период е издадена и заповедта, поради което нейният издател е разполагал с материална компетентност. Представената административна преписка не доказва спазването на процесуалните правила, по които се провежда дисциплинарното производство срещу държавния служител, съдържащи се в глава V, раздел ІІ от ЗДСл и в частност правилата на чл. 93, ал. 1, чл. 96, ал. 2 от ЗДСл. Представени са доказателства, че дисциплинарният съвет е образувал дисциплинарно дело по нареждане на органа, компетентен да наложи дисциплинарното наказание в съответствие с изискването на чл. 96, ал. 1 от ЗДСл. Преди да наложи дисциплинарно наказание, изпълнителният директор на НАП, в качеството си на дисциплинарно наказващ орган, е взел становището на дисциплинарния съвет. Дисциплинарният съвет е приел решението си с изискващото се по чл. 96, ал. 3 от ЗДСл мнозинство, в случая единодушно. Решението на дисциплинарния съвет съдържа становище относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност, както и относно вида и размера на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно наказание. Решението заедно с преписката са представени на дисциплинарно наказващия орган в срока по чл. 96, ал. 4 от ЗДСл., но в съставените от този помощен орган актове в нарушение на изискването за изясняване на фактическата обстановка по чл. 96, ал. 2 от ЗДСл липсва конкретизация на изпълнителните деяния, понеже не се сочи кога са извършени. Този порок впоследствие е пренесен и в издадената заповед. Представени са доказателства и за формално изпълнение на изискването на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл държавният служител да бъде изслушан от компетентния орган. Липсват обаче категорични данни, че към момента на това изслушване жалбоподателката е знаела какви са отправените към нея обвинения, съдържащи се в решението на дисциплинарния съвет. В изпратената й покана за изслушване не се съдържа описание на констатираните нарушения и обстоятелствата, при които са извършени. В поканата е посочено, че е във връзка с доклад на Инспектората с рег. № 26-Н-88-2/10.06.2024 г., но по делото няма данни за връчването нито на този първоначален доклад, съставен преди образуване на дисциплинарното дело, нито на съставените в хода на дисциплинарното производство актове - Протокол от проведено заседание на дисциплинарния съвет на НАП и решение на дисциплинарния съвет. Според съдържанието на Протокола от 25.07.2024 г. жалбоподателката не е присъствала на заседанието, тъй като протоколът не е подписан от нея. По делото не се представят и доказателства, че решението на дисциплинарния съвет от 01.08.2024 г., в което са описани деянията, определени като дисциплинарни нарушения, е връчено на жалбоподателката. Затова съдът приема, че формално изпратената покана за изслушване и самото изслушване, обективирани в протокола не доказват, че жалбоподателката е знаела в момента на изслушването какви са отправените към нея обвинения. След като липсва доказателства за запознаване на С. със съставените в хода на дисциплинарната проверка срещу нея актове, съдът приема, че в производството е допуснато съществено процесуално нарушение. Нарушението е съществено, тъй като засяга правото на защита на държавния служител в дисциплинарното производство. Смисълът на изискването на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, държавният служител да бъде изслушан от компетентния орган, е той да е в състояние да упражни ефективно правото си на защита на този етап от производството. Ефективното упражняване на правото на защита изисква запознаване на служителя с констатациите от извършените срещу него проверки. Правото на защита може да бъде упражнено, само ако обвиненият в извършване на дисциплинарно нарушение знае в какво е обвинен. Относно спазването на сроковете за ангажиране на отговорността: Специалната разпоредба на чл. 13а, ал. 2 от ЗНАП определя, че дисциплинарните наказания се налагат от дисциплинарно наказващия орган не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от две години от извършването му. Видно е, че наказанието е наложено в рамките на двумесечния срок от узнаването му. Двумесечният срок е започнал да тече, от датата на която дисциплинарният съвет е уведомил дисциплинарно-наказващия орган за становището си, че са налице основанията за ангажиране на дисциплинарната отговорност на държавния служител. Решението на дисциплинарния съвет, съдържащо това предложение, е издадено на 01.08.2024 г. Поради липса на категорични данни, съдът приема, че същото е стигнало до знанието на дисциплинарно-наказващият орган на 02.08.2024 г., когато той е съставил покана за изслушване с изх. № 26-Н-88-16/02.08.2024 г. до З. С.. Предвид обстоятелството, че заповедта е издадена на 13.08.2024 г., то този момент, считано от узнаването, е в рамките на изискуемите от чл. 13а, ал. 2, предл. 1 ЗНАП два месеца. По отношение спазването на втория срок по чл. 13а, ал. 2 от ЗНАП, дисциплинарното наказание да бъде наложено не по-късно от две години от извършването му, съдът счита, че е в невъзможност да извърши тази преценка, поради неспазване на установената в чл. 97, ал. 1 от ЗДСл форма на административния акт. Разпоредбата на чл. 97, ал. 1 от ЗДСл изисква дисциплинарното наказание да се наложи с мотивирана писмена заповед, в която да се посочат: 1. трите имена и длъжността на дисциплинарно наказващия орган; 2. дата на издаването; 3. трите имена и длъжността на наказвания държавен служител; 4. описание на извършеното от него нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават; 5. служебните задължения, които са били виновно нарушени; 6. видът и размерът на наказанието; 7. правното основание за налагането му. Нормата на чл. 97, ал. 1, т. 4 – т. 7 от ЗДСл са предвидени като гаранция за законосъобразното упражняване на предоставената на административния орган дисциплинарна власт и съответно като гаранция за защита правата на служителя. В случая са основателни оплакванията на жалбоподателя, че в заповедта за налагане на дисциплинарно наказание липсва посочване на всички необходими реквизити, свързани с датата и начина на извършване на твърдените нарушения. Тази липса представлява съществено нарушение на изискванията за форма на административния акт, тъй като датата на нарушението е свързана изобщо с възможността да се ангажира дисциплинарната отговорност на държания служител, поради изискването за законосъобразност по чл. 13а, ал. 2 от ЗНАП дисциплинарното наказание да се наложи не по-късно от две години от извършването му. По отношение на първото нарушение, че не е извършен опис и оценка и не са изнесени на публична продан 3 бр. недвижими имоти, дисциплинарно-наказващият орган е формулирал обвинението по следния начин: „1.1 недвижим имот, находящ се в [населено място], [улица], ет. 3, ап. 30 (продаден от задълженото лице (3Л) през 2014 г., след вписване на възбраната от 2010 г.). С ПНОМ, изх. № 22820/23.04.2014 г. е наложена повторна възбрана на недвижимия имот. Извършената продажба след вписване на възбраната е непротивопоставима на взискателя, в чиято полза е вписана възбраната. В този смисъл публичният изпълнител е имал право да пристъпи към продажба на имота, което не е сторил.“ След цитиране на писмените обяснения на публичния изпълнител С. и на началника на отдел „Публични вземания“, за които липсва коментар от дисциплинарно разследващия орган, последният заключава, че „ публичният изпълнител е следвало да бъде по-активен в действията си, отчитайки наличието на изтичаща давност.“ От обвинението оформено по този начин не става ясно, първо, дали неправомерното поведение на публичния изпълнител е извършено в периода 2010 г. – 2014 г., преди имотът да бъде продаден от задълженото лице или след повторната възбрана на недвижимия имот, вписана с ПНОМ, изх. № 22820/23.04.2014 г., т.е. след 2014 г. Второ, не може да се разбере кой е момента или периода, за който дисциплинарно-наказващият орган е счел, че публичният изпълнител е следвало да пристъпи към продажба на имота. Не се разбира също и кога и дали възможността за този изпълнителен способ е окончателно загубена, за да се изведе извод за крайната възможна дата, на която публичният изпълнител е следвало да предприеме соченото изпълнително действие. Ако нарушението по т.1.1 е било извършено в периода 2010 г. – 2014 г., то е явно, че дисциплинарното наказание за него от 13.08.2024 г. не е наложено в срока по чл. 13а, ал. 2, предл. 2 от ЗНАП – 2 години от извършването. Ако нарушението е извършено след 2014 г., също не може да се определи, че е спазен двугодишния срок от извършване на нарушението, понеже от 2014 г. до 2024 г. е изтекъл десет годишен период от време. За останалите нарушения също не конкретизиран моментът, в който публичният изпълнител е бил длъжен да предприеме конкретно действие, но не го е извършил. Съдът приема, че ответникът не доказва спазването на срока за налагане на дисциплинарно наказание за нарушението, изразяващи се в непредприемане на изпълнително действие по публична продан на 3 бр. недвижими имоти. За нарушението по т. 2 от заповедта, в същата е посочено, че публичният изпълнител е изнесла на публична продан офиси № 39 и № 40 (обединени в един офис) разположени на пети етаж в обслужваща сграда с офиси в [населено място], [улица], с голямо закъснение (повече от 6 г.), в който период периодично са погасявани по давност публичните вземания на длъжника. По –нататък е отправено обвинение, че З. С. е отложила публична продан ден преди провеждане на търга, извън указания срок в т. 4.7. от процедура С40 „Организиране на търг за продажба на движими/недвижими вещи". От така отправеното обвинение не може да се разбере колко са извършените нарушения и за кое от тях е наложено дисциплинарното наказание. По отношение на нарушението по т.3 – „Не е извършила обстойна проверка за наличието, местонахождението и състоянието на запорираните вещи с ПНОМ изх. № 0122/2010/000022/15.06.2012 г. (1 680 бр. конвектори) - не са установени данни за активно поведение от страна на публичния изпълнител (напр. чрез изискване на справки от задълженото лице или иницииране на срещи/разговори с длъжника“. Не става какви са последиците от неизвършената „обстойна проверка“. В заповедта са възпроизведени обясненията на С. (вероятно тези, дадени преди откриване на дисциплинарното производство), но същите не са коментирани, не е изразено становище по така дадените обяснения. С т. 4 от заповедта жалбоподателката е обвинена, че не е извършвала действия за връчване по чл. 32 от ДОПК като отново наказващият орган не е конкретизирал всяко неизвършено от публичния изпълнител действие и момента, в който е следвало то да бъде извършено. За да бъде законосъобразно ангажирана дисциплинарната отговорност на държавния служител, то в дисциплинарното производство следва да са налице доказателства, че деянието е извършено виновно с форма на вината умисъл или непредпазливост (небрежност, самонадеяност). Освен, че заповедта не е мотивирана по отношение наличието на елемента вина и нейната форма, липсват доказателства за наличието на вина при извършването на сочените деяния. На първо място не става ясно дали държавният служител е съзнавал действията си, бездействията си и последиците от тях по изпълнителното дело. Събирането на публичните задължения по реда на ДОПК изисква специфични правни знания, каквито може да се предположи, че владеят единствено завършилите юридически факултет със специалност „Право“. При положение, че жалбоподателката е с икономическо образование, специалност „Маркетинг и мениджмънд“, дисциплинарно-наказващият орган е следвало да докаже още на етап дисциплинарно производство, че тя е действала виновно извършвайки или неизвършвайки всяко от сочените нарушения, те., че жалбоподателката е знаела какво действие е следвало да извърши, кога и как да го извърши, така че да доведе до желания резултат. В заповедта изобщо не е коментирана квалификацията на държавния служител. Както по-горе бе отбелязано, по делото не се представят никакви данни за проведени обучения, семинари, [жк], запознаване с вътрешни правила и т.н. на държавния служител, доказващи наличието на необходими знания за изпълнението на възложената специфична работа, която се извършва от квалифицирани юристи - държавни и частни съдебни изпълнители по изпълнителните дела за събиране на частните вземания. Затова съдът приема, че по делото не е доказан и елементът вина, т.е. че жалбоподателката е действала умишлено или непредпазливо при воденето на изпълнителното дело, както и че е съзнавала неблагоприятните последици от всяко неизвършено действие. Отделно от горепосочените пороци при ангажирането на дисциплинарната отговорност, основателно е оплакването в жалбата, че предвиденото в закона наказание по чл. 90, ал. 1, т. 4 „понижение в по-долен ранг за срок от 6 месеца до 1 година“ е незаконосъобразно наложено, понеже не е конкретизиран срокът му. Срокът на наказанието е от съществено значение за неговото изпълнение и за служебното правоотношение с държавния служител, затова е посочен като задължителен реквизит на заповедта в чл. 97, ал. 1, т. 6 от ЗДСл. Дисциплинарно-наказващият орган е възпроизвел нормата, с което е определил наказанието по вид „понижение в по-долен ранг“, но не го е определил по размер. С чл. 90, ал. 1, т. 4 от ЗДСл законът е предоставил правомощието на дисциплинарно-наказващият орган да определи срока на наказанието, според собствената си преценка, обоснована с тежестта на нарушенията. В случая вместо да бъде обоснован конкретен срок на наказанието, в рамките на мининума от 6 м. и максимума от 1 година, наказващият орган е посочил, че налага дисциплинарното наказание „понижение в по-долен ранг“ за срок до 1 година. Определянето на наказанието чрез израза „за срок до 1 година“ е отделно и самостоятелно основание за отмяна на заповедта, защото представлява неспазване на изискването за форма по чл. 97, ал.1, т. 6 от ЗДСл. Липсата на срок на наказанието, на невъзможност да се определи дали е наложено наказание за 6, 7, 8, 9, 10, 11 или за 1 година, има за последица невъзможност същото да бъде изпълнено. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че оспорената заповед следва да бъде отменена като незаконосъобразна на основанията по чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 от АПК. Предвид изхода от съдебното производство – отмяна на оспорената заповед, основателна е претенцията на оспорващия за присъждане на разноските по делото с оглед чл. 143, ал. 1 от АПК. По делото са представени доказателства за извършени разноски за държавна такса от 10 лева и за платено по банков път адвокатско възнаграждение от 1200 лева (преводно нареждане от 03.09.2024 г., У. К. Б.). Държавната такса е неправилно платена, тъй като в настоящото производство не се дължи такава (чл. 126 от ЗДСл). Същата следва да се върне по банкова сметка, посочена от жалбоподателката. Възражението за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение е неоснователно. По делото са представени множество писмени доказателства, проведени са 3 съдебни заседания, в които процесуалният представител на жалбоподателката е участвал активно. Обемът на осъществената защита съответства на платеното възнаграждение, поради което същото следва да се присъди в пълен обем. Водим от горното, Добричкият административен съд, V състав