Решение № 54 от 27.11.2024 г. на Районен съд - Луковит по дело № 50/2023 г.

Производство по чл. 59 и сл. от ЗАНН. Настоящето производство е образувано по жалба от д-р Х. В. В. срещу Наказателно постановление (НП) № ••• от ••• г., издадено от директора на А.Д.Ф.И. (АДФИ), за нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 3 вр. чл. 13, ал. 4 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС) – неспазване на политиката за предварителен контрол за законосъобразност при сключването на договор за ремонт. В жалбата се прави оплаквания за незаконосъобразност, необоснованост и неправилност на оспореното НП. Счита, че посочените като нарушени норми от ЗФУКПС не попадат в обхвата на ЗДФИ. Отделно прави оплакване, че нарушенията, за които е наказан, представляват маловажен случай по смисъла на чл. 28 ЗАНН. Възразява, че финансовият контрольор – гл. счетоводител М.Х., е нарушила служебните си задължения и за това носи дисциплинарна отговорност, както е приел и финансовият контрольор, но не може да бъде ангажирана поради изтичане на сроковете по чл. 194, ал. 1 КТ. В съдебно заседание жалбоподателят не се явява, представлява се от адв. Ц. Ц., който поддържа всички оплаквания – за маловажност на нарушенията, виновност на финансовия контрольор, неприложимост на ЗДФИ при контрол за спазването на ЗФУКПС. Наказващият орган – директора на АДФИ, се представлява от юрисконсулт Т., която оспорва жалбите и защитните тези на адв. Ц.. Изтъква, че предварителни контролни листи липсват в множество случаи, а д. носи отговорност за управленското си решение да възложи на едно и също лице – главния счетоводител, да изпълнява предварителният контрол и системата на двоен подпис, които имат отделни задачи и цели. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Съдът, като съобрази оплакванията в жалбата и събраните по делото доказателства, прие следното от ФАКТИЧЕСКА СТРАНА: Жалбоподателят Х. В. заема длъжността д. на Д.П.Б. – К. по силата на срочен трудов договор от 11.05.2015 г., сключен с министъра на здравеопазването до провеждане на конкурс. ДПБ К. е организация от публичния сектор по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор. Съгласно § 1, т. 8 от Допълнителните разпоредби на ЗФУКПС, ръководители са лицата, управляващи организациите по чл. 2 от същия закон, изпълняващи ръководни функции и носещи управленска отговорност. В съответствие с чл. 3, ал. 1 от ЗФУКПС, ръководителите на организациите по чл. 2 от същия закон отговарят за осъществяване на финансовото управление и контрол във всички ръководени от тях структури, програми, дейности и процеси при спазване на принципите за законосъобразност, добро финансово управление и прозрачност, а съгласно чл. 4, ал. 1 от ЗФУКПС отговарят и за определяне на целите на организацията, идентифициране на рисковете за постигането им и за въвеждане на адекватни и ефективни системи за финансово управление и контрол в съответствие с изискванията на ЗФУКПС. В чл. 5, ал. 2 от ЗФУКПС е разписано, че финансовото управление и контрол се осъществява чрез системи за финансово управление и контрол, включващи политики, процедури и дейности, въведени от ръководството, с цел да се осигури разумна увереност, че целите на организациите са постигнати чрез съответствие със законодателството, вътрешните актове и договори; надеждност и всеобхватност на финансовата и оперативна информация; икономичност, ефективност и ефикасност на дейностите, опазване на активите и информацията и предотвратяване и разкриване на измами и нередности, както и предприемане на последващи действия. Съгласно чл. 9, ал. 1 от ЗФУКПС, ръководителите по чл. 2, ал. 2 от същия закон могат да делегират правомощията си по този закон на други длъжностни лица от ръководената от тях организация, като в тези случаи определят конкретните им права и задължения, а съгласно чл. 9, ал. 2 от ЗФУКПС делегирането по ал. 1 не освобождава ръководителя от отговорност за изпълнението на делегираните правомощия. Като ръководител на организация от публичния сектор, в съответствие с изискването на чл. 13, ал. 1 от ЗФУКПС, жалбоподателят е имал задължението да осигури контролни дейности, включващи писмени политики и процедури, създадени да дават разумна увереност, че рисковете са ограничени в допустимите граници, определени в процеса на управление на риска. В съответствие с разпоредбата на чл. 13, ал. 3 от ЗФУКПС контролните дейности се прилагат на всички нива в организацията и на всички етапи при постигане на целите, като могат да са превантивни, разкриващи или коригиращи и трябва да включват най-малко посочените в чл. 13, ал. 3, т. 1 до т. 8 от ЗФУКПС, в т. ч. т. 3 „политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност". А съгласно чл. 13, ал. 4 от ЗФУКПС (Изм. - ДВ, бр. 13 от 2019 г.), редът и начинът за осъществяване на предварителния контрол за законосъобразност се определят от ръководителите на организациите по чл. 2 въз основа на оценка на риска и анализ на разходите и ползите и в съответствие с указанията на министъра на финансите. На основание чл. 13, ал. 4 от ЗФУКПС, Министърът на финансите е одобрил на 11.09.2006 г. Указания за осъществяване на предварителен контрол, които са били в сила до утвърждаването на Указания за предварителен контрол за законосъобразност в организациите от публичния сектор със заповед № ЗМФ 184 от 06.03.2020 г. на министъра на финансите. Съгласно тези указания ръководителите на организациите от публичния сектор следва да въведат писмени политики и процедури за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност, за да се предостави разумна увереност, че съответните решения и действия на ръководителя на организацията се извършват законосъобразно. Предварителният контрол е превантивна контролна дейност, при която преди вземането/извършването на всички решения/действия се извършва съпоставяне с изискванията на приложимото законодателство, за да се гарантира тяхното спазване. Предварителният контрол се извършва чрез проверки, резултатите от които се документират. Въз основа на тези резултати лицето, на което е възложено извършването на предварителния контрол, писмено изразява мнение относно законосъобразността. В изпълнение на разпоредбите на ЗФУКПС и указанията за предварителен контрол, одобрени от министъра на финансите на 11.09.2006 г., д. на ДПБ К. е утвърдил „Вътрешни правила за предварителен финансов контрол", в сила от 01.06.2015 г. В чл. 1 на раздел II „Предварителен контрол относно решения/действия, свързани с активи и средства" от вътрешните правила е определено, че процесът на поемане на задължение предшества всяко извършване на разход като включва проверки за компетентността на лицето, поискало поемането на задълженията; проверка за съответствие на задължението с бюджета на болницата; необходимо ли е спазване на реда за възлагане, определен в Закона за обществените поръчки (ЗОП) и други относими нормативни актове. Отговорност за осъществяването му, съгласно раздел V „Задължения на финансовия контрольор/главен счетоводител/" е на главния счетоводител на лечебното заведение, на когото са възложени и задълженията на финансов контрольор. Обхватът на предварителния контрол за законосъобразност включва проверки относно представените документи преди поемането на задължения, включително и преди сключването на договор и преди извършване на разход, като формираното мнение за законосъобразност или незаконосъобразност се документира в съставен контролен лист (приложение № 1), въз основа на който се изготвя или се отказва изготвяне на предложение за поемане на финансово задължение (приложение № 2). На ••• г. д. на АДФИ възложил на свидетеля Е. Н. Х. – на длъжност държавен финансов инспектор, да извърши финансова инспекция в Д.П.Б. – К., съобразена с годишния финансов план за 2022 г. При извършените проверки от финансовата инспекция е установено, че между ДПБ К., представлявана от д-р Х. В. - директор, като възложител и Б.О. гр. •••, като изпълнител, е сключен договор, регистриран с № ••• г., с който е договорено Б.О. да извърши СМР в Първо женско отделение – трети етаж от сграда 07 от ситуацията на ДПБ - К. в обем и съдържание, съгласно одобрена оферта и КСС – Приложение № 1, неразделна част от договора. Стойността на ремонта е 14250, 80 лв. без ДДС или 17100, 96 лв. с ДДС. В акта за установяване на нарушение предмет на настоящето дело № ••• г., съставен от държавния финансов инспектор Е. Х. срещу д-р Х. В. В. е посочено, че не е приложил въведените в ДПБ К. контролни дейности, включващи политики и процедури за осъществяване на предварителен контрол, като е подписал договор за ремонт № РД-4- 598а/10.06.2019 г. с Б.О. гр. ••• за извършване на СМР по Първо женско отделение – трети етаж от сграда 07 от ситуацията на ДПБ - К. в обем и съдържание, съгласно одобрена оферта и КСС – Приложение № 1, неразделна част от договора, който са поети разходи в размер на 14250, 80 лв. без ДДС или 17100, 96 лв. с ДДС, без да е бил осъществен предварителен контрол за законосъобразност от главния счетоводител - финансов контрольор на лечебното заведение, удостоверен чрез попълване на контролен лист. В срока за възражение срещу съставения акт, д-р Х. В. е депозирал такова до директора на АДФИ, в което е изложил съображенията си, които поддържа и с жалбите. Въз основа на съставения акт е издадено оспореното наказателно постановление от ••• г., с което д. на АДФИ е споделил фактическите и правните изводи на актосъставителя за нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 5 от ЗФУКПС, и е наложил на д-р Х. В. глоба в размер на 200 лева, на основание чл. 32, ал. 1, т. 1, вр. чл. 35, ал. 1 ЗДФИ. В мотивите на наказателното постановление е обсъдено направеното възражение от жалбоподателя, както и всички смекчаващи отговорността му обстоятелства – това, че нарушението е извършено за първи път, поради което глобата следва да е в минималния законов размер от 200 лева. По доказателствата: Жалбоподателят не оспорва фактите, описани в съставения АУАН и в наказателното постановление, като същите се установяват еднопосочно и от всички писмени доказателства, обясненията на жалбоподателя, показанията на свидетелите – актосъставителя Е. Х. и на главния счетоводител на болницата М.Х.. Съдът кредитира показанията на свидетеля Е. Х., от които се установява, че е участвал при извършване на процесната проверка на ДПБ К. и установяване на нарушението, описано в АУАН и НП. Той потвърждава всички факти, въз основа на които е повдигнато настоящото административно-наказателно обвинение, пояснявайки, че в болницата има разработени вътрешни правила на основание изискванията на ЗФУКПС. Изрично поясни, че актът е съставен на 07.12.2022г. в сградата на Агенцията в гр. ••• в присъствието на посочените в акта свидетели. На д-р В. е разяснено извършеното нарушение, нарушената разпоредба, реда и начина на представяне на възражение по акта и пред кой орган следва да бъде представен и му е връчен екземпляр от акта заедно със събраните доказателства срещу подписана от него разписка. Същевременно от показанията на свидетелката М.Х. се установява, че работи в ДПБ К. на длъжността главен счетоводител от 2015г. и в длъжностната характеристика й е вменено да бъде и финансов контрольор. Същата заяви, че контролните листове са с контролен характер, правят се предварително, преди да се сключи договора и са във връзка с вътрешните правила. Предварително се проверява и се установява, дали има налични средства да се осъществи този ремонт. Нейно задължение е да съставя контролни листи, но в случая не го е направила, както не е съставила такива и по други договори за строителни дейности. Не може да каже поради каква причина не е съставила контролни листи. При така установените факти съдът намира следното от ПРАВНА СТРАНА: Жалбата е допустима и следва да бъде разгледана по същество. Съдът приема, че в хода на административно-наказателното производство не са допуснати съществени процесуални нарушения, довели до ограничаване правото на защита на жалбоподателя в административната фаза. Актосъставителят и наказващият орган са действали в рамките на тяхната компетентност, както в рамките на времевите ограничения, поставени от чл. 34 ЗАНН. Съдът отчете, че процесното нарушение е извършено на 15.08.2019 г., а е установено едва на 26.10.2022 г. (след повече от три години), но прие, че не е нарушен давностния срок за административното му преследване, съобразявайки специалния по-дълъг срок за това – 5 години, установен с чл. 34, ал. 2 ЗАНН, който изключва обичайните по-кратки давностни срокове по ал. 1. Жалбоподателят е обвинен и наказан за нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 3 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор (ЗФУКПС). Нормата е ясна и вменява задължение на ръководителя на организация по чл. 2 (в които се включват и организациите от публичния сектор, каквато е ДПБ К. като второстепенен разпоредител с бюджет по бюджета на МЗ) да въведе политики и процедури за политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност. В случая политиката на предварителен контрол е била въведена, но не е изпълнена, тъй като не е бил съставен контролен лист за посочения договор. Отговорността на финасовия контрольор е отделна от тази на ръководителя, който е бил длъжен да изиска съставяне на контролен лист, в който да се заяви становището на съответното длъжностно лице относно законосъобразността на всеки един от договорите. Самото нарушение е на просто извършване и не изисква настъпването на вредоносен резултат. Съдът намира за неоснователен изложения в жалбата довод, че се касае за маловажен случай. Съгласно легалната дефиниция в пар. 1, т. 4 от ДР на ЗАНН (Нова – ДВ, бр. 109 от 2020 г., в сила от 23.12.2021 г.) "Маловажен случай" е този, при който извършеното нарушение от физическо лице или неизпълнение на задължение от едноличен търговец или юридическо лице към държавата или община, с оглед на липсата или незначителността на вредните последици или с оглед на други смекчаващи обстоятелства, представлява по-ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на нарушение или на неизпълнение на задължение от съответния вид. В настоящия случай, наказващият орган правилно е стигнал до извода, че няма основание за приложение на чл. 28 ЗАНН, доколкото установеното нарушение не се отличава с по-ниска степен на обществена опасност на деянието и дееца в сравнение с обикновените случаи на нарушения от този вид. Нарушението е формално, на просто извършване, поради което не се изисква настъпването на вредоносен резултат. Освен това не се касае за инцидентно нарушение. От констативен протокол № ••• г. /л. 50/ е видно, че същото нарушение - не са съставени контролни листове преди поемане на задължения по общо 14 договора от 2018 и 2019 г. - за пране на облекло и за строително-ремонтни работи. Случаят не е маловажен, тъй като нарушението засяга особено важни обществени отношения, касаещи финансовата дисциплина при разходване на публични средства. Правилно е приложена и санкционната норма на чл. 32, ал. 1, т. 1 от Закона за държавната финансова инспекция (ЗДФИ), която предвижда, че при упражняването на инспекционна дейност по този закон виновните длъжностни лица, ако деянието не съставлява престъпление, се наказват за нарушение на нормативен акт, уреждащ бюджетната, финансово-стопанската или отчетната дейност, ако не е предвидено наказание в съответния нормативен акт - с глоба от 200 до 2000 лв. В случая на нарушения в ЗФУКПС не е предвидена специална административно- наказателна отговорност, затова е приложим ЗДФИ. Неоснователна е защитната теза, поддържана в жалбата и от процесуалния представител адв. Ц., че ЗФУКПС не попада в приложното поле на ЗДФИ. ЗФУКПС попада в приложното поле на чл. 32, ал. 1, т. 1 ЗДФИ, доколкото в чл. 1 от същия е формулирано изрично, че в обхвата на закона е осъществяването на финансово управление и контрол в организации от публичния сектор, а съгласно чл. 6, ал. 1 – ръководителите на тези организации са длъжни да ги управляват законосъобразно. При определяне на глобата в размер малко над минималния размер са спазени изискванията на чл. 27, ал. 3 от ЗАНН. По тези съображения съдът прие, че оспореното наказателно постановление е законосъобразно и следва да бъде потвърдено. С оглед изхода на делото, в полза на въззиваемата страна следва да се присъди възнаграждение за оказаната правна защита и процесуално представителство. Размерът на възнаграждението се определя по правилата на чл. 63д, ал. 4, вр. чл. 37 ЗПП и чл. 27е от Наредбата за заплащане на правната помощ (от 80 до 150 лв.). Справедливият размер в случая е 100 лева. Затова и на основание чл. 63, ал. 2, т. 5 от ЗАНН, съдът