Решение № 1112 от 3.7.2025 г. на Административен съд - Кюстендил по дело № 156/2025 г.

Производството е по реда на чл.38, т.3, пр.1 от ЗУСЕФСУ. ОБЩИНА КЮСТЕНДИЛ, ЕИК ••••••••• с адрес: гр.Кюстендил, пл.“Велбъжд“ № 1 със законен представител кмета инж.О. А. обжалва решение за отказ за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ /БФП/ № 1002-85/ 25.03.2025 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция „Програма за образование“ и РУО на Програма „Образование“ 2021-2027. Релевира основанието за оспорване по чл.146, т.4 от АПК. Счита, че представените по преписката документи удостоверяват предприети мерки за доказване на надеждност по чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП поради което е постигната целта да се предотвратят нови нарушения и е гарантирана надеждността на общината, въпреки наличието на основанието за отстраняване по чл.54, ал.1, т.6 от ЗОП във вр. с чл.25, ал.2 от ЗУСЕФСУ. В тази връзка се представя Протокол за извършена проверка на ДИТ - Кюстендил. Моли се за отмяна на решението и връщане на преписката на органа за ново произнасяне. В съдебно заседание пълномощникът на жалбоподателя поддържа жалбата. Претендира деловодни разноски по списък. В писмена молба, писмен отговор, в съдебно заседание и писмени бележки пълномощникът на ответния изпълнителен директор на ИА „Програма за образование“ и РУО на Програма „Образование“ 2021-2027 оспорва жалбата като неоснователна. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Кюстендилският административен съд, след запознаване с жалбата, становищата на страните и събраните по делото доказателства, обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, намира за установена следната фактическата обстановка по спора: Със заповед № РД09-12/ 22.01.2024 г. на ответника като РУО на Програма „Образование“ 2021-2027 е утвърдена документацията за провеждане на процедура чрез подбор на проектни предложения № BG05SFPR001-1.004 „Утвърждаване на интеркултурното образование чрез култура, наука и спорт“ в рамките на Приоритет 1 „Приобщаващо образование и образователна интеграция“. Със заповед № РД09-82/ 27.05.2024 г., изменена със заповед № РД09-135/ 16.08.2024 г. РУО на програмата е определил комисия за оценка на проектните предложения, подадени в първия срок за кандидатстване по процедурата. Жалбоподателят е участвал по програмата с проектно предложение „Заедно в еднаквостта и различието – фактор за по-добро бъдеще“. Към проекта е подал декларация от 22.05.2024 г., Приложение I към Условията за кандидатстване /УК/, в която е декларирал отсъствие на обстоятелства за отстраняване по чл.25, ал.2 от ЗУСЕСФСУ и чл.7 от ПМС № 23/ 2023 г. С оценителен доклад, одобрен от РУО на 16.12.2024 г., след проверка на проекта на жалбоподателя за административно съответствие и допустимост и извършена техническа и финансова оценка, проектното предложение е предложено за финансиране с одобрената БФП от 438 160.80 лв. С писмо изх. № 1002-398/ 30.12.2024 г. на основание чл.36, ал.2 от ЗУСЕФСУ жалбоподателят е поканен да представи в 30-дневен срок доказателства, удостоверяващи изпълнението на изискванията за бенефициент, включително декларация Приложение I към УК при настъпили промени в декларираните обстоятелства при кандидатстването. С отговор рег.номер BG05SFPR001-1.004-0014-R001 от 29.01.2025 г. жалбоподателят е представил поисканите данни, като не е подал нова декларация, Приложение I към УК. В резултат на документалната проверка за допустимост на кандидата в Системата „Електронни удостоверения“ на ИА ГИТ към преписката е приобщено удостоверение изх. № ИЗХУ2597735/ 15.01.2025 г. по чл.58, ал.1, т.3 от ЗОП за наличие на влязло в сила НП срещу общината за нарушение на КТ. С писмо изх. № 1002-398/ 28.01.2025 г. РУО е уведомил жалбоподателя за резултатите от документалната проверка, като е дал право за представяне на доказателства за предприети мерки за гарантиране на надеждност по чл.56 от ЗОП. Поискано е и копие от издаденото НП. С отговор рег.номер BG05SFPR001-1.004-0014-R002 от 31.01.2025 г. жалбоподателят е представил НП № 10-2300069/ 22.01.2024 г., издадено от директора на „Инспекция по труда“ – Кюстендил и доказателства за предприети мерки за надеждност. С посоченото НП за нарушение на чл.62, ал.1 във вр. с чл.1, ал.2 от КТ на основание чл.416, ал.5 във вр. с чл.414, ал.3 от КТ на Община Кюстендил е наложена имуществена санкция в размер на 1 500 лв. за това, че на 09.11.2023 г. В. С. Г. е изпълнявала трудовите си задължения като общ работник в Зоокът „Хисарлъка“, гр.Кюстендил, стопанисван от общината, с определено работно място, уговорено трудово възнаграждение и работно време без сключен трудов договор в писмена форма. Като доказателства за надеждност са представени писмо изх. № 24105847/ 30.12.2024 г. от ИА ГИТ; заповед № РД-00-88/ 15.01.2024 г. на кмета на общината, с която са утвърдени Вътрешни правила за сигурността на човешките ресурси в общинска администрация Кюстендил; заповед № РД-00-230/ 02.02.2024 г. на кмета за актуализиране на правилата, процедурите, стратегиите и програмите на СФУК по Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор и е представена заповед № РД-00-515/ 18.03.2024 г. на кмета за утвърждаване на Вътрешни правила за управление на човешките ресурси в общинската администрация. В писмото на ИА ГИТ е удостоверено влязлото в сила НП, платената по него на 30.01.2024 г. санкция в намален размер и липсата на случаи, в които общината да не е съдействала на контролните органи от Инспекцията по труда. В писмото е посочено, че липсват данни общината да не е изпълнила дадени й задължителни предписания на контролните органи на инспекцията и че след влизане в сила на НП няма други нарушения на трудовото законодателство, включително по чл.62, ал.1 от КТ. С оглед представените от общината писмени документи в писмото на ИА ГИТ е прието, че общината е предприела необходимите мерки за предотвратяване на нови нарушения, които гарантират нейната надеждност. С оспореното решение № 1002-85/ 25.03.2025 г. на основание чл.9, ал.5 и чл.38, т.3 от ЗУСЕФСУ, т.4.3. „Отказ за предоставяне на БФП“ от Наръчника за управление на Програма „Образование“, утвърден със заповед № РД09-22/ 31.01.2025 г. на РУО и т.11 „Допустими кандидати“ от УК по процедурата ответникът е отказал предоставянето на БФП по подаденото от общината проектно предложение. Органът е приел, че общината не отговаря на изискванията за бенефициент, тъй като попада в хипотезите на чл.25, ал.2 от ЗУСЕФСУ и чл.7, ал.1 от ПМС № 23/ 13.02.2023 г. във вр. с чл.54, ал.1, т.6 от ЗОП. Според органа, представените от общината писмени документи не могат да гарантират надеждността, тъй като нарушената норма на чл.62, ал.1 от КТ не е измежду предвидените в чл.56, ал.1, т.4 от ЗОП хипотези и законодателят не е предвидил възможност за доказване на надеждност за установеното нарушение, което представлява задължително основание за отстраняване на участника от участие в обществената поръчка и е пречка за предоставяне на БФП за срок от три години от датата на влизане в сила на НП в съответствие с чл.57, ал.3, т.2, б.“б“ от ЗОП. Според органа, писмото на ИА ГИТ представлява правно становище, което е извън правомощията на агенцията, поради което не го е кредитирал. Органът е приел, че заповед № РД-00-88/ 15.01.2024 г. на кмета и утвърдените с нея Вътрешни правила за сигурността на човешките ресурси в общинската администрация за без връзка с влязлото в сила НП, като заповедта е издадена преди НП, което означава, че не е издадена в процедура по чл.56 от ЗОП. По отношение на заповед № РД-00-230/ 02.02.2024 г. органът е формирал становище за неосносимост към издаденото НП и липса на връзка с процедурата по чл.56 от ЗОП. По отношение на заповед № РД-00-515/ 18.03.2024 г. органът е приел, че утвърдените с нея Вътрешни правила за управление на човешките ресурси в общинската администрация имат за адресати само служителите в общината, а не лицата по граждански или други правоотношения, поради което са без връзка с издаденото НП. По отношение на платежното нареждане за заплатена санкция по НП органът е приел, че доброволното плащане не представлява мярка за надеждност по чл.56 от ЗОП. Поради изложеното органът е формирал извод, че предприетите от общината мерки не доказват надеждност и чрез тях не би се предотвратило ново нарушение на КТ, съгласно изискването на чл.56, ал.1, т.3 от КТ. Оспореното решение е връчено на адресата на 25.03.2025 г., а жалбата е подадена на 08.04.2025 г. По делото е приобщен Протокол за извършена проверка № ПР2513684/ 01.04.2025 г. на Дирекция „Инспекция по труда“ /ДИТ/ – Кюстендил, видно от който при проверка на работните места в обект „Зоопарк Хисарлъка“, в звено „Механизъм лична помощ“ в гр.Кюстендил и проверка на документацията в общината не са установени нарушения на чл.62, ал.1 от КТ. Дадените са предписания към работодателя за актуализиране на Правилника за вътрешния трудов ред, осигуряване на екземпляр от правилника в звено „Механизъм лична помощ“, определяне на видовете обучения и инструктажи, провеждане на процедура за осигуряване на работните места и видовете работа, за които се осигурява работно облекло, неговият срок за износване и условията за ползване. В съдебното производство е прието удостоверение изх. №ИЗХУ2508393/ 27.06.2025 г. от ИА ГИТ, удостоверяващо влязлото в сила НП срещу общината. УК по програмата с декларацията Приложение I са приложени на л.196-223 от делото. Указанията на УО за попълване на електронния формуляр за кандидатстване са приложени на л.232-244 от делото. Критериите и методологията за оценка на проектните предложения по процедура чрез подбор на проекти по програмата са приложени на л.245-257 от делото. Раздел 4 от Наръчника за управление на програмата е приложен на л.298-314 от делото. Горната фактическа обстановка се установява и доказва от посочените по-горе писмени доказателства. С оглед установената фактическа обстановка, съдът намира жалбата за допустима. Подадена е от надлежен правен субект с право на обжалване по чл.147, ал.1 от АПК, пред компетентния за разглеждането й съд в преклузивния срок по чл.149, ал.1 от АПК. В резултат на служебната проверка по чл.168, ал.1 от АПК съдът установява, че оспореното решение е незаконосъобразен административен акт. Съображенията за това са следните: Решението е издадено от компетентен орган. По см. на чл.9, ал.5 от ЗУСЕФСУ, управляващите органи /УО/ отговарят за цялостното програмиране, управление и изпълнение на програмата, както и за предотвратяването, откриването и коригирането на нередности, включително за извършването на финансови корекции. Ръководител на УО /РУО/ е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира УО, или определено от него лице. Правомощията на РУО могат да се упражняват и от овластено от него лице. Решението е издадено на основание чл.38, т.3, пр.1 от ЗУСЕФСУ. Посочената норма определя РУО като орган с правомощие да издаде решение, с което отказва предоставянето на БФП на кандидат, който не отговаря на изискванията за бенефициент. Съгласно чл.4, ал.2 от Устройствения правилник на Изпълнителна агенция „Програма за образование“ /обн., ДВ бр.86/ 27.10.2027 г., изм. и доп./, Агенцията изпълнява функциите на УО на Програма „Образование" за програмен период 2021-2027 и всички произтичащи от това задължения и отговорности съгласно националното законодателство и правото на ЕС, а съгласно чл.6 от правилника изпълнителният директор на агенцията е РУО на програмата. По силата на приложения по делото трудов договор № РД 12-141/ 20.02.2025 г. издателят на решението е назначен за изпълнителен директор на ИА „Програма за образование“, считано от 21.02.2025 г. Следователно, оспореното решение е издадено от материално, териториално и персонално компетентен орган. Решението е издадено в предвидената форма. Спазено е изискването за мотивирана писмена форма на акта по чл.38 от ЗУСЕФСУ. Решението е подписано с валиден КЕП и отговаря на общите изисквания за писмена форма по чл.59, ал.2 от АПК. Съдържа имената и длъжността на издателя, неговия адресат, има фактически и правни основания за издаване и ясно формирано волеизявление на органа. Налице е корелация между фактически обстоятелства и разпоредителна част. Решението е издадено при спазване на административната процедура. Приложими са правилата на чл.36, ал.1, т.1 и ал.2 от ЗУСЕФСУ. РУО на програмата е одобрил оценителния доклад, изготвен от комисията за оценка на проектните предложения в откритата процедура чрез подбор на проектни предложения. Оценителният доклад включва списък на предложените за финансиране проектни предложения и размера на БФП, която следва да бъде предоставена за всяко предложение. Проектното предложение на общината е предложено за финансиране. След одобряване на оценителния доклад РУО е поканил жалбоподателя да представи в срока по чл.36, ал.2 от ЗУСЕФСУ доказателства, че отговаря на изискванията за бенефициент, включително на условията, посочени в документите по чл.26, ал.1 от ЗУСЕФСУ. Едно от тези изисквания е включено в нормата на чл.25, ал.2, пр.1 от ЗУСЕФСУ, съгласно която в процедура чрез подбор на проектни предложения не може да участват и БПФ не се предоставя на лица, за които са налице обстоятелства за отстраняване от участие в процедура за възлагане на обществена поръчка съгласно ЗОП. Идентични са изискванията по т.11 „Допустими кандидати“ от УК по процедурата и т.4.3 от Наръчника за управление на програмата. Поканата по чл.36, ал.2 от ЗУСЕФСУ е обективирана в изпратеното до общината писмо изх.№ 1002-398/ 30.12.2024 г. на РОУ на програмата. Общината е депозирала отговор на поканата с приложени документи, които са приети от органа и обсъдени в оспореното решение. В изпълнение на общите правила по чл.35 и чл.36 от АПК решението е издадено след изясняване на фактите и обстоятелствата по случая, събиране на относимите доказателства и осигуряване възможност на засегнатото лице за участие и защита. Допълнително приетите по делото писмени доказателства не установяват различна от приетата от органа фактическа обстановка. Решението обаче противоречи на материалния закон. Отказът на РУО за предоставяне на БПФ по проектното предложение на общината е мотивиран с хипотезата на чл.38, т.3, пр.1 от ЗУСЕФСУ във вр. с изискванията на чл.25, ал.2 от ЗУСЕФСУ във вр. с чл.54, ал.1, т.6 от ЗОП. Конкретните факти в решението се субсумират до твърдението на органа, че по отношение на общината е налице основанието по чл.54, ал.1, т.6 от ЗОП за задължително отстраняване в процедура по възлагане на обществена поръчка, свързано с наличие на влязло в сила НП за нарушение на чл.62, ал.1 от КТ. Органът е приел, че нормата на чл.62, ал.1 от КТ не е измежду предвидените мерки за доказване на надеждност по чл.56, ал.1, т.4 от ЗОП, а представените от общината документи не доказват възможността по чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП. Съдът намира, че становището на РУО е неоснователно. Вярно е, че по см. на чл.54, ал.1, т.6 от ЗОП във вр. с препращането от чл.25, ал.2 от ЗУСЕФСУ издаденото срещу жалбоподателя НП № 10-2300069/ 22.01.2024 г. от ИА ГИТ, в сила от 30.01.2024 г. /вж. 79б, ал.2 във вр. с ал.4 от ЗАНН/ представлява основание за задължителното отстраняване от участие в процедура по възлагане на обществена поръчка, което означава, че може да бъде основание за отказ да се предостави БФП по програмата. Касае се за нарушение на чл.62, ал.1 от КТ. Заедно с това обаче, част от процедурата по възлагане на обществена поръчка са и мерките за доказване на надеждност по чл.56 от ЗОП. Тяхното приложение в процедурата по подбор на проектните предложения по ЗУСЕФСУ е резултат от обхвата на препращането по чл.25, ал.2 от ЗУСЕФСУ, което обстоятелство органът не оспорва. При това положение, общината като участник в програмата, за когото е налице едно от основанията по чл.54, ал.1 от ЗОП, има право да представи доказателства, че е предприела мерки, които гарантират нейната надеждност, въпреки наличието на основанието за отстраняване. Мерките се свързват с доказване на някое от обстоятелствата по чл.56, ал.1, т.1-4 от ЗОП. В случая по делото, хипотезите на чл.56, ал.1, т.1, т.2 и т.4 от ЗОП са неприложими, тъй като не се касае за непогасени задължения по чл.54, ал.1, т.1 от ЗОП, нито за заплащане на обезщетение за вреди по чл.54, ал.1, т.2 от ЗОП /нарушението по чл.62, ал.1 от КТ е формално, а не резултатно/, като нарушението по НП не представлява вземане по чл.56, ал.1, т.4 от ЗОП. Приложима по делото обаче е хипотезата на чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП, противно на твърдението на органа. Съобразявайки постоянната практика на ВАС, съдът приема, че с част от представените документи към писмото от 31.01.2025 г. жалбоподателят доказва, че е предприел мерките за надеждност по чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП. Писмо изх. № 24105847/ 30.12.2024 г. на директора на ДИТ – Кюстендил е издадено след влизане в сила на НП № 10-2300069/ 22.01.2024 г. на органа. Писмото представлява доказателство за надеждност по чл.45, ал.2, т.2 от ППЗОП, с което се потвърждават описаните в чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП обстоятелства. Съгласно писмото, липсват задължения на общината към ИА ГИТ по влезли в сила НП или съдебни решения, липсват случаи, в които да не е оказано съдействие на контролните органи и липсва неизпълнение на дадени задължителни предписания. Липсват констатирани от контролните органи на ДИТ – Кюстендил други нарушения на трудовото законодателство след издаване на посоченото НП. Безспорно е, че ДИТ- Кюстендил е компетентния орган по чл.45, ал.2, т.2 от ЗОП, който следва да установи обстоятелствата по чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП /в тази насока вж. решение № 7298/ 12.06.2024г. по адм.д. № 4285/ 2024г. и решение № 7280/ 19.07.2022 г. по адм.д. № 5756/ 2022 г., двете на IV о. на ВАС/. Видно от приложеното в преписката платежно нареждане, на 30.01.2024 г. общината е заплатила наложената с НП имуществена санкция в намален размер, съгласно чл.79б, ал.1 от ЗАНН. В практиката ВАС приема, че доброволното заплащане на наложената санкция /касаеща нарушение само по отношение на един работник/ е безспорно обстоятелство, чрез което се отразява в правния мир постигнатият регулационен ефект на санкцията и коригиращото отношение на лицето за допуснатото от него неправомерно поведение, поради което това обстоятелство се включва в приложното поле на чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП /вж. решение № 4606/ 12.04.2024 г. по адм.д. № 2085/ 2024 г., IV о./. С утвърдените от кмета на общината със заповед № РД-00-515/ 18.03.2024 г. Вътрешни правила за управление на човешките ресурси в общинската администрация е въведена регламентация за изготвяне и сключване на граждански договори, уредено е различието им от трудовите договори и е въведена забрана за сключване на граждански договори с лица, които са в трудови или служебни правоотношения с общината. С Вътрешните правила е установен правен ред, процедури и етапи за сключване на граждански договори, които са самостоятелни и различни от процедурите по възникване на трудови или служебни правоотношения. Относима за случая е практиката на ВАС, обективирана в решение № 845/ 05.02.2025 г. по адм.д. № 295/2025 г., IV о., съгласно която нормата на чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП предоставя възможност на участника да докаже, че е изяснил изчерпателно фактите и обстоятелствата, като активно е съдействал на компетентните органи, и е изпълнил конкретни предписания, технически, организационни и кадрови мерки, чрез които да се предотвратят нови престъпления или нарушения, като тази възможност не е обвързана с наличието или липсата на задължителни предписания, дадени от компетентните органи. С оглед на изложеното, посредством одобрените Вътрешни правила за управление на човешките ресурси в общинската администрация, издадени след влизане в сила на НП, жалбоподателят е предприел организационни и кадрови мерки, чрез които да се предотвратят нови нарушения по чл.62, ал.1 от КТ, които представляват мерки по см. на чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП. Поради това следва да се приеме, че е постигната целта да се предотвратят нови нарушения. Потвърждение за това е Протокола за извършена проверка № ПР2513684/ 01.04.2025 г. на ДИТ – Кюстендил, с който не са установени нарушения на трудовото законодателство в проверените обекти на общината, включително „Зоопарк Хисарлъка“, в който обект е констатирано нарушението по НП № 10-2300069/ 22.01.2024 г. Приложеното от пълномощника на ответника удостоверение по чл.58, ал.1, т.3 от ЗОП с изх. № ИЗХУ2508393/ 27.06.2025 г. не удостоверя различни от приетите фактически данни. Съвкупният анализ на посочените писмени доказателства, представени от жалбоподателя в административната процедура и в хода на съдебното производство формират извод за наличие на хипотезата на чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП, която е законово регламентирана възможност за доказване на надеждност. Жалбоподателят е изяснил изчерпателно фактите и обстоятелствата, като активно е съдействал на компетентните органи и е изпълнил конкретни организационни и кадрови мерки, чрез които да се предотвратят нови нарушения. Липсата на издадени други НП за нарушения на трудовото законодателство доказва надеждността на предприетите мерки, поради което е постигната целта по чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП /в тази връзка вж. решение № 5169/ 19.05.2025г. по адм.д. № 2711/ 2025 г. и решение № 1499/ 17.02.2022 г. по адм.д. № 12032/ 2021 г., двете на IV о. на ВАС/. Неотносими към преценката за предприети мерки за надеждност са заповед № РД-00-88/ 15.01.2024 г. и заповед № РД-00-230/ 02.02.2024 г. на кмета на общината. Първата заповед е издадена преди издаване на НП № 10-2300069/ 22.01.2024 г., а отделно от това утвърдените с нея Вътрешни правила за сигурността на човешките ресурси в общинската администрация не са пряко свързани с коригиращи мерки по отношение нарушения на трудовото законодателство, тъй като посредством правилата се прилага Наредбата за минималните изисквания за мрежова и информационна сигурност. Втората заповед е неприложима, тъй като е издадена по повод актуализацията на системите за финансово управление и контрол в публичния сектор, което означава, че обхватът й не включва организационни и кадрови мерки за предотвратяване на други нарушения на трудовото законодателство. Останалите, обсъдени по-горе, относими доказателства обаче са достатъчни за формиране на извод за осъществена хипотеза по чл.56, ал.1, т.3 от ЗОП. Следователно, по делото са установени мерки за доказване на надеждност на основанието по чл.54, ал.1, т.6 от ЗОП, поради което не е осъществена хипотезата по чл.25, ал.2 от ЗУСЕСФСУ. Това означава, че не е дължим отказ за предоставяне на БПФ по проектното предложение на жалбоподателя по реда на чл.38, т.3 от ЗУСЕФСУ, противно на приетото от органа. На основание чл.172, ал.2, пр.2 от АПК е дължима отмяна на оспореното решение. Тъй като органът действа при условията на оперативна самостоятелност, по реда на чл.173, ал.2 от АПК преписката ще се изпрати на ответника за постановяване на нов административен акт при спазване на задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението. Дължимо е ново произнасяне на РУО по проектното предложение, съобразявайки становището на съда. На основание чл.143, ал.1 във вр. с §1, т.6 от ДР на АПК и чл.2, ал.2 от УП на ИА „Програма за образоване“, Изпълнителната агенция дължи на жалбоподателя деловодни разноски в размер на 2 900 лв., включващи 1 700 лв. ДТ и 1 200 лв. адвокатско възнаграждение. Заплатеното адвокатско възнаграждение съответства на фактическата и правна сложност на делото, на обема на събраните доказателства и осъществената правна защита, поради което не подлежи на намаляване. Поради изхода от спора ответникът няма право на деловодни разноски. Мотивиран от горното, съдът