Решение № 146 от 7.2.2025 г. на Административен съд - Видин по дело № 545/2024 г.

Производството е по чл.145 и сл. от АПК, във вр. с чл.124 от ЗДСл. Образувано е по жалба на В. И. З. от гр.Видин, против Заповед №РД-11/46 от 25.11.2024г. на Областния управител на Област Видин, с която на основание чл.106, ал.1, т.2 и чл.108, ал.1 от Закона за държавния служител е прекратено служебното ѝ правоотношение на длъжността „старши експерт“ в Дирекция “Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ в Областна администрация Видин, считано от 25.11.2024г. Твърди се от жалбоподателката, че заповедта е незаконосъобразна като постановена в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и при неспазване принципа на съразмерност. Сочи се, че не става ясно от заповедта дали е налице реално съкращаване на длъжността. Сочи се, че правомощието си да извършва структурни промени в областната администрация Областният управител е упражнил в нарушение на основни принципи в административното право залегнали в чл.6, ал.1 и ал.2 от АПК. Иска се от съда да отмени обжалваната заповед и да бъде възстановена на заеманата от нея длъжност. Претендират се и разноските за производството. Ответникът по жалбата, чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата като неоснователна. Подържа, че заповедта е законосъобразна. Иска се от съда да отхвърли жалбата. Претендира се и ю.к. възнаграждение. Съдът, като взе предвид обжалвания административен акт, събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното от фактическа страна: Жалбоподателката е назначена за държавен служител на длъжността „младши експерт“ в отдел Държавна собственост, устройство на територията, координация и административен контрол“ в Дирекция „Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ в Областна администрация Видин със Заповед №РД-11/22 от 05.07.2022г. Със Заповед № РД-11/08 от 19.03.2024г. същата е преназначена от длъжността „младши експерт на длъжността „старши експерт“ в дирекцията /Дирекция АКРРДС“/, считано от 20.03.2024г. С обжалваната заповед ответникът по делото-Областният управител на Област Видин, е прекратил служебното правоотношение на жалбоподателката на длъжността „старши експерт“ в Дирекция “Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост“ в Областна администрация Видин, считано от 25.11.2024г. с посочени правни основания чл.106, ал.1, т.2 и чл.108 от Закона за държавния служител. Позовал се е на Заповед № РД 09-162 от 18.11.2024г. на Областния управител и утвърдено ново длъжностно разписание в сила от 25.11.2024г., от която дата и е прекратил служебното правоотношение на служителя. Видно от посочената в заповедта за прекратяване на служебното правоотношение заповед-Заповед № РД 09-163/18.11.2024г.на Областния управител на Област Видин, със същата е трансформирана, считано от 25.11.2024г., 1 щатна длъжност „старши експерт“ в Дирекция “АКРРДС“ с области на дейност: регионално развитие и управление на проекти; стратегически документи; планиране, програмиране и отчетност; международно сътрудничество, държавна собственост и устройство на територията, като същата е закрита и на нейно място е открита 1 щатна длъжност „главен експерт“ в дирекцията с област на дейност: осъществяване на текуща правна помощ във връзка с функциите на специализираната администрация. Видно от административната преписка, Областният управител на Област Видин е издал Заповед № РД-09-151/01.11.2024г., съобразно която се възлагат допълнителни задачи на дирекция „АКРРДС“, като са описани следните задачи: По т.1 от заповедта: във връзка с функциите по чл.17, т.11 и т.20 от Устройствения правилник на областните администрации/УПОА/: 1.1. да изготвя, събира и комплектова изцяло административно-наказателните преписки, включително изготвянето на мотивирани резолюции по реда на чл.54 от ЗАНН, както и наказателни постановления; 1.2. да извършва всички необходими правни и фактически действия по придобиването, разпореждането и управлението на държавното имущество на територията на областта в рамките на предоставените на областния управител правомощия; По т.2 от заповедта: във връзка с функциите по чл.17, т.17 и т. 19 от УПОА: да изготвя становища по административни преписки, изискващи специализирани знания във връзка с прилагането на нормативните и поднормативните актове касаещи строителство; да събира и комплектова административните преписки по реда на Закона за устройство на територията, свързани с правомощията и задълженията на областният управител, включително изготвянето на становища по административни преписки предмет на Областният експертен съвет по устройство на територията; да подготвя административните преписки по предоставянето на административните услуги по реда на ЗУТ; По т.3 от заповедта: във връзка с правомощията на областния управител по чл.70 от ЗДС, касаещи издаването на актовете за държавна собственост на имоти, свързани с класифицирана информация, представляваща държавна тайна, или със сигурността и отбраната на страната и изготвянето и поддържане на отделен регистър: да съставя актовете за държавна собственост на имоти, свързани с класифицирана информация, представляваща държавна тайна, или със сигурността и отбраната на страната, поддържа отделен регистър.; По т.4 от заповедта: във връзка с вменените по реда на чл.22. ал.2 от Закона за противодействие на тероризма, правомощия и законови задължения на Областен управител: да разработва и актуализира областен план за противодействие на тероризма и го предоставя за утвърждавана на Областен управител след съгласуване с директорите на съответната териториална дирекция на ДАНС и съответната областна дирекция на МВР. Възложено е със заповедта на директор дирекция „АКРРДС“, да изготви предложение за обезпечаване на посочените като допълнителни задачи. В връзка със заповедта на Областния управител от директор Дирекция „ АКРРДС“ е направено предложение по отношение на т.1.1 и т.1.2 от заповедта за разкриване на две нови длъжности с изискване за юридическо образование, като е предложено 1 щ.бр. „старши експерт“ да бъде трансформирана в 1 щ.бр. „главен експерт“ с област на действие „Осъществяване на текуща правна помощ във връзка с функциите на специализираната администрация“, а 1 щ.бр. „главен експерт“ да бъде трансформирана в 1 щ.бр. „старши експерт“ също с област на действие „Осъществяване на текуща правна помощ във връзка с функциите на специализираната администрация“. По отношение на т.2 от заповедта е направено предложение за разкриване на една нова длъжност с изискване за образование в сферата на строителството и архитектурата, като е предложено 1 щ.бр. „старши експерт“ да бъде трансформирана в 1 щ.бр. „главен експерт“ с област на действие „Архитектура, строителство и геодезия“, като същевременно по отношение на т.3, т.4, т.5 от заповедта е направено предложение за разкриване на една нова длъжност с изискване за образование в сферата на сигурността и отбраната, като е предложено пък 1 щ.бр. „главен експерт“ да бъде трансформирана в 1 щ.бр. „старши експерт“ с област на действие „Противодействие на тероризма, критична инфраструктура, класифицирана информация в сферата на държавната собственост“. Промените са мотивирани с възложените допълнителни задачи, чието изпълнение следва да бъде обезпечено. Предложени са проекти на нови длъжностни характеристики. При посочените по-горе предложения за промени, предвиждащи съкращаването на две бройки старши експерт и същевременно откриване на две нови такива, както и съкращаване на две бройки главен експерт и съответно откриване на две нови такива, конкретно длъжността на жалбоподателя е обвързана с трансформиране на заеманата от него длъжност на „старши експерт“ в „главен експерт“ с област на действие „Осъществяване на текуща правна помощ във връзка с функциите на специализираната администрация“. Съобразно утвърдено длъжностно разписание, в сила от 01.04.2024г., в специализираната администрация на дирекция „АКРРДС“ са предвидени 10 щ.бр. за длъжността „главен експерт“ и 4 щ. бр. за длъжността „старши експерт“. Съобразно поименни щатни разписания от 01.04.2024г., 08.05.2024г., 09.05.2024г., 09.07.2024г., 03.09.2024г., 22.10.2024г. 1 бр. за длъжността „главен експерт“ е незаета. Считано от 01.11.2024г. на същата е преназначен главният секретар на областната администрация С. С., видно от поименното щатно разписание, в сила от 01.11.2024г., като длъжността на главния секретар е останала вакантна, а считано от 01.01.2025г. същата отново е назначена за главен секретар на областната администрация. Видно от утвърдено длъжностно разписание и поименно щатно разписание, в сила от 25.11.2024г., след извършените промени щатните бройки за длъжностите са отново 10 за длъжността „главен експерт“ и отново 4 за длъжността „старши експерт“, като в резултат на извършената трансформация не са заети 2 щ. бройки за длъжността „главен експерт“ и 2 щ.бр. за длъжността „старши експерт“-трансформираните бройки. Видно от извършените трансформации на практика е извършено изменение на длъжностните характеристики, като са променени областите на дейност и изискванията за заемане на длъжностите откъм професионално направление на образованието. При така установената фактическа обстановка Съдът намира от правна страна следното: Жалбата е допустима. Обжалва се заповед на Областния управител на Област Видин за прекратяване на служебно правоотношение на държавен служител. Жалбата е подадена от адресата на обжалваната заповед в законоустановения срок за обжалване. По същество жалбата е основателна. Заповедта е издадена от компетентен орган: от органа по назначаване на държавния служител-областния управител. Същата е издадена и в предписаната от закона форма. Съобразно чл.108, ал. 1 ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Оспорената заповед съдържа разписаното законово съдържание. Същата обаче е постановена в нарушение на материалния закон, административно-производствените правила и целта на закона. При изменение на щатното разписание административният орган действа в рамките на оперативната си самостоятелност, която му дава правомощие да премахва отделни длъжности, да създава нови или да направи промени в числеността на щатните бройки, за да подобри изпълнението на отделни функции на ведомството. Според легалното определение на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията - длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. За да се приеме, че една длъжност е реално съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, трябва да бъде установено, че тази длъжност вече не фигурира като наименование /нормативно определена позиция/ в щатното разписание на съответната администрация и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика за длъжността, и/или тяхното изменение да е толкова значително, че да дава основание да се приеме наличие на качествено нова длъжност, респ. при запазена длъжност, че е намален броят на служителите, които изпълняват тази длъжност. В случая направеното съкращаване отговаря само формално на тези условия, поради което се явява извършено в нарушение на чл.6 от АПК. Тъй като органът действа при условията на оперативна самостоятелност, съдът не извършва контрол върху правилността на преценката на органа по назначаване, а дали същият е разполагал с такава и дали е спазил изискването за законосъобразност на административния акт. В този смисъл е изрично разпоредбата на чл.169 от АПК, която изисква проверка на акта на всички основания по чл.146 от АПК. Видно от посоченото изискване на АПК и от специалната разпоредба на чл.14 от Наредбата, право на органа е да организира оптимално работата на администрацията си, но извършваните структурни промени следва да почиват на закона, което е гаранция, че правомощията няма да бъдат упражнени превратно. В случая промяната в щатното разписание, довело и до съкращаване на заеманата от жалбоподателката длъжност, е основана изцяло на Заповед № РД-09-151/01.11.2024г.-на възложените със същата допълнителни задачи на дирекция „АКРРДС“. Структурата и дейността на областните администрации са определени с Устройствения правилник на областните администрации /УПОА/. Съобразно чл.8 от УПОА според характера на дейността, която извършват, административните звена в областната администрация са обособени в обща и специализирана администрация, организирана в дирекции, чиято численост се определя съобразно приложенията. Съобразно чл.9 от УПОА общата администрация, организирана в дирекция "Административно-правно обслужване, финанси и управление на собствеността" осигурява дейността на областния управител, на специализираната администрация и дейности по административното обслужване на гражданите и юридическите лица. Съобразно чл.10 от УПОА специализираната администрация, организирана в дирекция "Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост" осигурява осъществяването на правомощията на областния управител. Изрично са разписани функциите и задачите на общата и специализирана администрация съответно в разпоредбите на чл.15 и чл.17 от УПОА. Съобразно чл.18 от УПОА дирекция "Административен контрол, регионално развитие и държавна собственост" може да изпълнява и други функции и задачи, произтичащи от нормативен акт или от заповед на областния управител. Видно от заповедта, послужила като основание за промяна на щатното разписание, обаче, със същата не се възлагат допълнителни функции и задачи, освен разписаните такива в чл.15 и чл.17 от УПОА, а конкретни задължения именно във връзка с функциите и задачите по чл.17, вкл. такива са и задълженията на длъжността, с която е обвързано съкращаването на длъжността на жалбоподателя-дейности в областта на строителството-чл.17, т.17 от УПОА. При това положение извършените трансформации на длъжности в специализираната администрация се явяват направени без да е налице посоченото основание за тяхното извършване, а именно: при липса на възложени допълнителни функции и задачи, което е самостоятелно основание за отмяна на обжалваната заповед. Освен горното, видно от извършените трансформации, по отношение на три от „новооткритите“ длъжности, вкл. и относно трансформираната длъжност на жалбоподателката, са възложени функции и задължения, присъщи за общата администрация: Областта на действие „Осъществяване на текуща правна помощ във връзка с функциите на специализираната администрация“, възложените задължения и изискване за образование-специалност право, съответстват изцяло на функциите и задълженията, предвидени за общата администрация по чл.15, т. 4 от УПОА, съобразно която Дирекция "Административно-правно обслужване, финанси и управление на собствеността" оказва правна помощ за законосъобразното осъществяване на правомощията на областния управител. Съобразно чл. 15, т.17 и т.18 от УПОА на общата администрация са възложени и функциите и задълженията по подпомагане на областния управител при изпълнението на задълженията му във връзка с планирането и подготовката на областта за отбрана и организирането на отбранително-мобилизационната подготовка, както и организиране на дейността на областния съвет по сигурност, подпомагане на взаимодействието му със Съвета по сигурността и осъществяване на взаимодействие с Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към Министерския съвет, т. е в областта на отбраната и тероризма.Горното е в противоречие с нормативно разпределените функции на администрацията и утвърдената численост на общата и специализираната администрация за Областна администрация Видин съобразно Приложение № 5 към чл. 8, ал. 2 от УПОА. Не на последно място съобразно чл. 14 от Закона за администрацията за заемане на определена длъжност в администрацията са необходими задължителна минимална степен на завършено образование и професионален опит или ранг. Основните изисквания за заемане на длъжност в администрацията се определят със закон. С устройствения правилник на съответната администрация могат да се определят и допълнителни изисквания, като такива въведени изисквания в случая няма. Относно образованието в Класификатора на длъжностите се съдържа само изискване относно минималната степен, но не и направление и специалност. В случая административният орган е променил изискванията за заемане на трансформираните длъжности с длъжностните характеристики на новосъздадените длъжности, като е въвел изискване за образование в конкретна професионална област, но тези изисквания не са предвидени с нормативен акт /Решение № 4681 от 3.05.2023 г. на ВАС по адм. д. № 11058/2022 г., V о., Решение № 7745 от 19.08.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3664/2022 г., V о./ Същите не са предвидени и в утвърдена по надлежния ред длъжностна характеристика. Налице е нарушение на чл.2, ал.5 от ЗДСл и чл.7, ал.4 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители, тъй като проектът на длъжностна характеристика на длъжността, в която е трансформирана длъжността, заемана от жалбоподателката, не е утвърден от оправомощеното по закон за това лице-гл.секретар на областната администрация, респ. от лице, на което е възложено изпълнението на тези функции с оглед преназначаването на главния секретар на вакантната експертна длъжност към този момент. Изрично посочените разпоредби предвиждат, че областният управител като оран по назначаване утвърждава длъжностните характеристики на главния секретар и на длъжностите, които са му непосредствено подчинени, каквато длъжността главен експерт не е. В случая, доколкото са съкратени и открити същите длъжности като нормативно обособени позиции, но с изменени задължения и изисквания по длъжностни характеристики, напрактика се касае за изменение на длъжностната характеристика за заеманата от жалбоподателката длъжност. Съгласно чл. 8, ал. 1 от Наредбата за длъжностните характеристики на държавните служители изменение на длъжностната характеристика може да се извърши само при наличие на лимитативно посочените предпоставки: 1. настъпили промени в характера и организацията на работата; 2. изменение във функциите на звеното, регламентирани с устройствения правилник на администрацията; 3. въвеждане на нови стандарти, модели и/или технологии за осъществяване на определена административни дейности или работни процеси; 4. предписания от контролни органи. Съгласно чл.8, ал.2 от Наредбата в едномесечен срок от настъпилите промени по ал. 1 се разработва и утвърждава проект на изменената длъжностна характеристика. Предвид изложените в предложението съображения за разкриване на нова длъжност с изискване за юридическо образование с цел ефективно изпълнение на задълженията по осъществяване на възложените дейности-окомплектоване на административно-наказателни преписки и изготвяне на мотивирани резолюции, както и дейностите, свързани с правомощията на областния управител по придобиване, управление и разпореждане с държавно имущество, не се установяват настъпили промени, изменения във функциите, нови стандарти или предписания на контролни органи. Още повече, че длъжностната характеристика на заеманата от жалбоподателката длъжност изрично съдържа област на дейност „държавна собственост“ и преки задължения във връзка с действията по придобиване, управление и разпореждане с държавно имущество. Не е видна нова фактическа обстановка и с оглед представената по години от ответника отчетна информация, видно от която няма промяна в същата от 2021г. Предвид гореизложените съображения обжалваната заповед е незаконосъобразна като постановена в нарушение на материалния закон, административно-производствените правила и целта на закона. Правомощията си областният управител е упражнил превратно. В случая изложените по-горе обстоятелства обосновават извод за липса на реално съкращаване на щата и за упражняване на правомощието на областния управител в нарушение на основни правни принципи и целите на закона. Съобразно чл.4 от АПК административните актове се издават за целите, на основанията и по реда, установени от закона, а съобразно чл.6, ал.1 от АПК административните органи упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. Оспорената заповед не отговаря на посочените принципи. Целта на съкращаването в щата е оптимизиране на работата на администрацията с цел повишаване на ефективността й. Съкращаването в щата предполага оптимизиране на работата като дейността се организира по начин, по който функциите и задачите да се изпълняват в пълен обем, но с по-малък брой служители, а това не е направено в случая. Действително органът по назначаване разполага с оперативната самостоятелност за постигане на посочената цел, но правомощията следва да бъдат упражнени добросъвестно, разумно и справедливо, без да се засягат права и законни интереси в по-голяма степен от необходимото за целта. За упражняване на правомощията в нарушение на чл.6 от АПК сочи фактът, че в длъжностното разписание е била налице незаета щатна длъжност „главен експерт“, в каквато е трансформирана длъжността на жалбоподателката, която обаче непосредствено преди съкращаването е заета от главния секретар на областната администрация, а непосредствено след извършената трансформация отново освободена. Наведените доводи от жалбоподателката в тази насока следва да бъдат възприети. Неоснователни са доводите на жалбоподателката за незаконосъобразност на съкращаването поради липса на извършен конкурентен подбор, тъй като съобразно чл.30, ал.1 от Наредбата за условията и реда за оценяване изпълнението на служителите в държавната администрация за повишаване в длъжност чрез конкурентен подбор може да бъдат предлагани служители, които отговарят на условията за заемане на по-високата длъжност, което в случая не е било налице. Предвид изложените обаче по-горе съображения жалбата е основателна. Заповедта е незаконосъобразна като издадена в нарушение на административно- производствените правила, материалния закон и целта на закона-основание за нейната отмяна по чл.146, т.3, т.4 и т.5 от АПК, поради което и като такава следва да бъде отменена. От жалбоподателя е направено и искане за възстановяване на заеманата длъжност, което обаче е извън правомощията на съда. Съобразно разпоредбата на чл. 122, ал.1 от ЗДСл. представлява последица при отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение с влязъл в сила административен, респ. съдебен акт, което самият служител има право да упражни по реда на чл.122 от ЗДСл. В този смисъл е законодателното изменение и на разпоредбата на чл.121, ал.1 от ЗДСл с отмяната на т.2 (отм. - ДВ, бр. 95 от 2003 г.). Липсва законова възможност за съда с оглед законодателните изменения да се произнесе по така направеното искане, поради което искането в тази част е недопустимо и производството по делото относно него следва да бъде прекратено на основание чл. 159, т.1 и т.4 от АПК. На основание чл.143, ал.1 от АПК на жалбоподателката с оглед изхода на делото следва да бъдат присъдени поисканите и направени за делото дължими разноски, а именно 950 лв, представляващи изплатено адвокатско възнаграждение за защита по делото. Водим от горното, Съдът