Решение № 2451 от 13.6.2024 г. на Административен съд - Хасково по дело № 128/2024 г.

Производството е по реда на чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл).

Образувано е по жалба на Ю. Б. В.-П., чрез пълномощника адв. Д. П., срещу Заповед № 251 от 22.01.2024 г. на Директора на Областна дирекция по безопасност на храните – Хасково, с която на жалбоподателката е било наложено дисциплинарно наказание „порицание“.

В жалбата се излага следното: Заповедта е незаконосъобразна, издадена в противоречие с материалния закон, несъответствие с целта на закона, както и в нарушение на процесуалните правила. Дисциплинарно-наказващият орган не е изяснил и отразил действителната фактическа обстановка, касаеща вмененото нарушение. Не била изследвана йерархичната подчиненост на главен инспектор В.-П. спрямо останалите служители в отдела, както и спрямо издателя на заповедта. Не било взето предвид даденото от лицето обяснение в смисъл, че длъжностната му характеристика определяла да изпълнява функциите и задълженията си в условия на йерархично подчинение на началник отдел и директор. Това практически означавало, че то нямало възможност само да взема решения за извършване на проверки, а те следвало да бъдат възложени, но такова възлагане не било налице. Въпреки това броят на извършените от служителя проверки на терен бил почти равен или надвишавал този на част от останалите служители в отдела, осъществяващи контрол върху употребата на препарати за растителна защита. В изброените в заповедта три точки липсвала каквато и да е конкретика по отношение на твърдените за извършени дисциплинарни нарушения. Нямало посочване на дати на извършването и установяването, не сочили и доказателства, като такива не били представени и при самото провеждане на дисциплинарното производство, за да можело лицето да вземе отношение по тях. От съдържанието на заповедта не можело да се направи категоричен извод за вида на всяко едно от нарушенията, за датата, на която било извършено, обстоятелствата по него, както и потвърждаващите го доказателства, което било в нарушение на чл. 96 от ЗДСл. Преди налагане на дисциплинарното наказание не били изяснени фактите и обстоятелствата по случая. Горното довело и до нарушение на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл., тъй заповедта не съдържала конкретно описание на извършените нарушения. Нямало яснота относно обективната и субективната страна. Освен това, административният орган не преценил и анализирал всички събрани в хода на дисциплинарната процедура доказателства във връзка с цялостната дейност на служителя в системата на ОДБХ – Хасково, както и последиците от деянието, с оглед налагане на съответно на тях по вид и размер наказание, респ. не спазил разпоредбата на чл. 91 от ЗДСл., а я приложил формално. Задоволил се само да посочи, че съобразил всички събрани в хода на проверката доказателства, но какво точно съобразил за да наложи наказанието не ставало ясно. При наличието на доказателства за липса на настъпили вредни последици в образуваното производство, дисциплинарният съвет следвало да взема съвсем различно решение. В обясненията си В.-П. многократно заявила, че не получила разпореждане за извършване на проверки. Ето защо нямало как да се твърди наличие на умисъл, при положение, че това не зависило от волята ѝ. Съвсем бланкетно дисциплинарно-разследващият орган направил анализ и не е изследвал формата на вина на служителя. Съществено било обстоятелството, че дори да се предположи, че било извършено нарушение, то от него нямало произтекли негативни последици за службата, нито нарушението било виновно извършено, а и поведението на служителя до този момент било безупречно. Това били обстоятелства, които, при правилната им преценка, не обуславяли налагане на конкретното наказание, дори и от обективна страна да е имало данни за неизпълнение на някакво задължение. С други думи, неправилно органът извършил преценка на всички обстоятелствата, поради което неправилен се явявал изводът му, че на В.-П. се следвало налагане на наказание. Напротив, данните от преписката сочели, че дори и формално да имало нарушение, за него следвало да бъде определено по-леко по тежест наказание. В подкрепа на твърдението за извършен формален анализ на обстоятелствата в оспорената заповед била и липсата на адекватна съпоставка между изпълнението на задълженията на служителя в годините назад и в настоящия момент. Предвид получаваните високи атестационни оценки през последните години, очевидно било, че държавната служба била изпълнявана съвестно и качествено до момента на настъпване на отрицателно субективното отношение от страна на ДНО. Макар и да бил налице опит, посочените обстоятелства не били обсъдени поотделно от органа в своята конкретика – не били изброени професионалните качества на наказаното лице. Липсата на обсъждане на всяко едно от тях конкретно и с факти, само по себе си съставлявало процесуално нарушение. В заповедта нямало мотиви относно тежестта на наказанието, в тази връзка и че целите на дисциплинарното наказание нямало да бъдат постигнати с налагане на по-леко по вид наказание „забележка“. Това обуславяло извод за нарушение на принципа на съразмерност по чл. 6, ал. 2 АПК. Заповедта била издадена и в несъответствие с целта на закона, тъй като наказанието било наложено без преди това безспорно да било установено и доказано дисциплинарно нарушение.

По изложените съображения се претендира отмяна на заповедта и присъждане на разноски по делото по чл. 38 от Закона за адвокатурата.

В съдебно заседание пълномощникът на жалбоподателката изтъква, че от Длъжностна характеристика за Началник отдел „Растителна защита“, както и от вътрешните процедури на административния орган, ставало ясно, че главният експерт не може самостоятелно да взема решения по отношение на извършвани от него проверки. Работният процес се организирал от началник отдела, на който главният експерт бил пряко подчинен. Освен това, не се установявало дисциплинарно нарушение по чл. 89, ал. 2, т.5 от ЗДСл., във вр. с чл. 10 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, доколкото не било видно да имало забавяне на изпълнение на служебните задължения на жалбоподателката и неспазване на установеното работно време.

В писмени бележки се твърди, че в длъжностната характеристика на жалбоподателката, раздел VIII, било вписано, че служителят взема самостоятелни решения за изпълнение на преките си задължения след съгласуване с началник отдел „РЗ“. Освен това, в заповедта не се сочило какви точно по вид проверки следвало да извършва служителят на основание Стандартна оперативна процедура за контрол върху употребата на продукти за растителна защита от земеделски стопани и какви точно не извършила.

Във връзка с т. 2 от оспорената заповед се твърди, че съгласно СОПКУПРЗЗС не е налице задължение на служителя за извършване посещение на земеделския стопанин, за да издаде становище, свързано с реализирането на проекти по подмерки 6.1, 6.3, 4.1. и други от ПРСР 2014-2020.

По отношение на т.3 на заповедта – липсвало посочване на датите на извършване на нарушенията, както и конкретика, кой, кога, къде и как е установил какво четял наказаният служител.

В нарушение на чл. 96, ал. 1 ЗДСл. липсвало нареждане за образуване на дисциплинарно дело. Резолюцията „Дисциплинарен съвет“ върху докладната записка не водила до различен извод, тъй като същата не съдържала предложение за образуване на дисциплинарно производство, респ. допуснато било нарушение на принципа за безпристрастност по чл. 10 от АПК.

Налице било съществено нарушение на процесуалните правила, тъй като с подписаното от дисциплинарния съвет Становище, при условие на алтернативност било предложено на ДНО да наложи дисциплинарно наказание „Забележка“ или „Порицание“. От страна на ДНО не било издадено решение или друг документ, с който да е приел едно от двете предложения мотивирано. Положена била доста нечетлива резолюция, с която явно се възлагало на един от юристите от съвета да изготви нещо и да наложи наказание „Порицание“, което представлявало нарушение на принципа за безпристрастност при разглеждане на преписката.

Липсвали и мотиви за налагане на наказанието по чл. 90, ал. 1, т. 2 ЗДСл.

Също така, за вменени три дисциплинарни нарушения органът определил едно наказание, което обстоятелство също водило на нарушение на процесуалния и материалния закон.

Ответникът – Директор на Областна дирекция по безопасност на храните - Хасково, в писмени становища (л.208, л.223) навежда доводи за неоснователност на жалбата. Счита, че заповедта отговаря на изискванията за законосъобразност.

Съдът, като съобрази становищата на страните и преценявайки събраните по делото доказателства, намира от фактическа страна следното:

На 08.01.2024г. от Началника на отдел „Растителна защита“ (РЗ) при ОДБХ – Хасково до Директора на ОДБХ – Хасково е бил адресиран Доклад с вх.№ II-159/08.01.2024г. (л.170) относно дейността на главен инспектор Ю. В.-П., като е посочено, че същата: 1. Не извършва наблюдение и диагностика на икономически важни вредители по стратегически земеделски култури на територията на ОДБХ – Хасково; 2. Във връзка с проверки и наблюдения, повече от две години не осъществявала проверки на терен на земеделски производители, съвместно с други институции. Становища и други програми, свързани с дейността на отдела, се случвали само чрез документални проверки на място от офиса; 3. Не водила разяснителна кампания сред професионалните потребители на ПРЗ относно необходимостта от придобиването на сертификат по чл. 83 от Закона за защита на растенията (ЗЗР), констатирано в одит; 4. Не извършвала последващ контрол за обекти на употребата на ПРЗ и земеделски производители при констатирани несъответствия и дадени предписания с упоменати срокове за изпълнения на даденото предписание; 5. Получавани били устни основателни забележки от колеги и граждани, че същата четяла книги през работно време; 6. Самоувереността ѝ довела до липсата на контрол при съхраняване на конфискувани ПРЗ; 7. Лисвала ѝ екипна дейност в работния процес и в контактите с колегите.

Върху доклада е поставена резолюция „….за Дисциплинарен съвет“.

Със Заповед № 122/08.01.2024г. (л.172) Директорът на ОДБХ – Хасково назначил Дисциплинарен съвет в състав от председател, зам.председател, двама членове и двама резервни членове, които: 1. При постъпване на данни за извършени от работници/служители на ОДБХ - Хасково нарушения на трудовата или служебната дисциплина да: организират изслушването на работника/служителя, като присъстват по време и място на изслушването; съставят протокол от изслушването; изготвят проект на искане на писмени обяснения; след изслушването на служителя да изложат в становище данните по извършената проверка по случая за трудово/дисциплинарно нарушение, като се обосноват относно Критериите за определяне на дисциплинарно наказание, посочени в чл.189, ал.1 от Кодекса на труда или чл. 91, ал. 1 от Закона за държавния служител по събраните данни; 2. Становището да бъде представено за одобрение в срок до 20 календарни дни от постъпване на данни за трудово/дисциплинарно нарушение; 3. При становище за трудово/дисциплинарно нарушение, което обуславя налагане на дисциплинарно наказание по чл.188, т.2 и 3 от Кодекса на труда или по чл.90, ал.1, т.3, 4 и 5 от Закона за държавния служител, цялата преписка по образуваното дисциплинарно дело да се препрати, ведно с одобрено Становище, до Изпълнителния директор на БАБХ.

На 09.01.2024г. до жалбоподателката Ю. В.-П. е било адресирано писмо №I-69/09.01.2024г. (л.169), в което се посочва, че следва да се яви на 15.01.2024г. в 11.00 часа в деловодството на ОДБХ – Хасково за изслушване от Дисциплинарния съвет по повод събиране на данни във връзка с Докладната записка вх.№ II-159/08.01.2024г.

Видно от Протокола от изслушване на служителя В.-П. (л.165), на 15.01.2024г. същата е завила, че: 1. Задължението за наблюдения и диагностика на икономически важните вредители по стратегически земеделски култури на територията на ОДБХ – Хасково (т.1 от Доклад вх.№ II-159/08.01.2024г) е на всеки един инспектор. Тя спазвала йерархията, за тези проверки се изисквало да има екип от инспектори, такъв нямало, сама не можела да тръгне да ги извършва. Липсвала заповед за определяне на комисия и устно разпореждане, никой не ѝ вменил такива задължения. Имало списък, утвърден от изпълнителния директор на БАБХ, с икономически важните вредители за областта, но нямало посочване с каква честота да се извършват проверките. Нямало заповед или разпореждане на началник-отдела за проверки, колегите не ѝ давали обяснение къде отиват на проверки. Устно ѝ било определено да отговаря за документите и поради тази причина стояла в администрацията. По усмотрение на колегите тя оставала там, тъй като се справяла добре с документооборота. 2. Относно извършване на проверки на терен на земеделски производители (т.2) посочила, че всички констативни протоколи, издадени по тези проверки от нея и колегите ѝ, били от извършени документални проверки от офиса. 3. За посоченото в т.3 от Доклад с вх.№ II-159/08.01.2024г. заявила, че от справката, която щяла да приложи към писмените си обяснения, ясно се виждало кой колко сертификати издал, съответно и дали тя разяснявала или не. Отделно от това с М. Ч., тогава началник на отдел РЗ, миналата година ходили в Областна дирекция на ДФ „Земеделие“ (Хасково) за съвети в земеделието, раздавали материали, предоставили и телефони и имена за връзка, говорили с ръководителите и помолили да се разпространят към всички общински служби материали, телефони за връзка, за да можело земеделските стопани, които имали нужда и не им било ясно, да се обаждат. Повече от това не знаела какво можело да направи. Тя обяснявала най-много на земеделските стопани за тези сертификати. 4. По отношение на т.4 от Доклада заявила, че нямали утвърдена бланка за предписания. Тя си водила личен регистър на заверените дневници, като в него записвала за всеки един земеделски стопанин от къде бил, какво отглеждал, дали имал предписание или не. Отделно, само за предписанията имала тефтер. При дадено нареждане във връзка с проверка за становище или сигнал, си правила повторна проверка, която описвала в последващ протокол. Когато се изпълнело предписание пишели нов констативен протокол. В самата бланка нямало възможност да се впише дали било изпълнено или не „нареждането“. 5. Относно четенето на книги на работното място (т.5) посочила, че чете литература, свързана с работата ѝ – справочници, зеленчукопроизводство, лозарство, овощарство, неща, които я интересували и били свързани с работата. Случвало се да чете и друг вид литература, но не си позволявала да прави това, пренебрегвайки работата си. Когато имало работа, когато звъннел звънеца, ставала и излизала да работи с дошлите земеделски стопани. 6. За посоченото в т.6 от Доклада обяснила, че миналата година, когато замествала М. Ч., приела препаратите от ГКПП „Капитан Андреево“ в присъствието на свидетелите Г. К., С. Н. и Д. Т.. Заключили ги с катинар и облепила с лепенки сградата, която се намирала в двора на ОБДХ, където били оставени за съхранение. Там имало видео-наблюдение, но препаратите изчезнали. В последствие били заковани и прозорците, но въпреки това пак изчезнали препарати. Предложила да се сложи СОТ или нещо друго, с което направила каквото трябвало и каквото можала. Отделно от това, не било нейна работа да пази каквото и да било, нямало как да стои лично и да охранява. 7. Що се отнася до записаното в т.7 от Д. В.-П. казала, че проблеми и пререкания с колеги в отдела нямала, дори и с началника. Не било тайна, че имали проблем в личните отношения, но когато ставало дума за работа нямало случай да не се включи. В протокола са обективирани и отговори на други зададени на жалбоподателката въпроси.

Документът е подписан от председателя и членовете на комисията, както и от изслушаното лице, вкл. и от присъствалия на изслушването Директор на ОДБХ – Хасково.

На датата на изслушването пред Дисциплинарния съвет в ОДБХ – Хасково е било входирано писмено обяснение вх.№II-385/15.01.2024г. от В.-П. (л.102), с приложени към него: Регистър на заверените Дневници за проведени растителнозащитни мероприятия и торене през 2023г. (л.105); Справка за извършените проверки за програмата за контрол на вредителите през зимния период през 2023г. (л.106-117); Справка за извършените проверки от инспекторите от отдел РЗ, осъществяващи контрол на пазара и върху употребата на ПРЗ за 2021, 2022 и 2023г. (л.118-164).

На 19.01.2024г. Дисциплинарният съвет е подал в ОДБХ – Хасково писмено Становище вх.№ II-526/19.01.2024г. (л.22), в което изложил факти и обстоятелства относно извършената проверка по случая, като са направени и следните изводи:

Относно т.1 от Доклад вх.№ II-159/08.01.2024г. се посочва, че по длъжностна характеристика извършването на наблюдения и диагностика на икономически важните вредители по стратегически земеделски култури на територията на ОДБХ – Хасково, било вменено на служителя като основна цел на длъжността и пряко задължение, с честота – ежедневно и оценено с важност „5“. Пряко задължение на служителя било във всеки работен ден да извършва наблюдения и диагностика. В длъжностната характеристика било посочено, че служителят вземал самостоятелни решения за изпълнение на преките си задължения в рамките на предоставените му правомощия и след съгласуване с началника на отдел РЗ. В конкретния случай, доколкото именно прекият ръководител твърдял това неизпълнение на пряко задължение, то следвало, че неизпълнението на задължението във връзка с установената вътрешна организация между колегите в отдела не било съгласувано с началник отдел РЗ и същото било сторено без негово разпореждане. По т.2 от Доклад вх.№ II-159/08.01.2024г. – повече от две години Ю. В.-П. не осъществявала проверки на терен на земеделски производители съвместно с други институции. Становища и други програми, свързани с дейността на отдела, се случвали само чрез документални проверки на място от офиса. От дадените обяснения и извършената проверка нямало данни служителят да удостоверил извършена документална проверка, като извършена на терен. От данните от Справка-извлечение за периода 2021 - 2024г. за контрол на употребата, констативни протоколи за становища, се установявало, че всички служители от отдела се произнасяли за издаване на становище, без да били извършвани теренни проверки. Съгласно Стандартна оперативна процедура за контрол върху употребата на продукти за растителна защита от земеделски стопани, за издаване на становище било задължително след извършване на документалната проверка да бъде извършена физическа проверка, с цел констатиране на пълното съответствие с изискванията за растителнозащитните мероприятия, извършвани от земеделския стопанин, в това число проверка на склада за съхранение на ПРЗ и проверка на терен. По т.3 от Доклад вх.№ II-159/08.01.2024г. – не се установили категорични доказателства, но не се и отхвърляли като данни за извършено нарушение на преките задължения от страна на служителя, тъй като необходимостта от разясняване на професионалните потребители за придобиване на правоспособност за извършване на растителнозащитни мероприятия, представлявала предварителен контрол върху употребата на ПРЗ. По т.4 от Доклад вх.№ II-159/08.01.2024г. – от „Справка-извлечение за периода 2021 - 2023г. за Контрол на употребата“ било видно, че служителят издал 20 предписания, от които за 2023г. – 2 бр. и по двете проверки, съгласно констативен протокол №6343 от 19.04.2023г. и №6416/04.05.2023г., като била вписана констатация „Липса на сертификат по чл.83 от ЗЗР“. Не се установили данни за проверка на изпълнението на предписанията, липсвало отразяване на проверката в програмата и съответно издаване на констативен протокол с отразени в него данни по проверката. По т.5 от Доклад вх.№ II-159/08.01.2024г. – не са описани нарушения, като е посочено само изложеното от служителя при обясненията му пред Дисциплинарния съвет. По т.6 от Доклад вх.№ II-159/08.01.2024г. – събраните данни и изслушването на служителя не водили до извод за данни за настъпили последици за ОДБХ – Хасково, за които служителят да е допринесъл със своето поведение. Нямало и данни за неизпълнение на служебни задължения или за превишаване на такива. По т.7 от Доклад вх.№ II-159/08.01.2024г. – от събраната информация не се установявали данни за нарушение на глава Пета от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация.

След направения анализ на установеното по всички точки от Доклад вх.№ II-159/08.01.2024г., Дисциплинарният съвет е приел, че Ю. В.-П.:

1. Не извършвала наблюдение и диагностика на икономически важните вредители по стратегически земеделски култури, определено като основна цел за длъжността и пряко задължение, с честота – ежедневно, и оценено с важност „5“, поради вътрешна организация с колеги;

2. За 2023г. по изготвяне на 42 на брой становища, преди издаването на които следвало да се приложи Стандартна оперативна процедура за контрол върху употребата на продукти за растителна защита от земеделски стопани, не бил извършвани физически проверки и проверки на терен;

3. Четенето на литература през работно време явно оставило лошо впечатление по отношение на поведението на служителя пред колеги и граждани, че уплътнява работното си време със занимания, различни от тези, допринасящи за работните процеси в отдела.

Предвид всичко изложено, Дисциплинарният съвет стигнал до правния извод, че служителят е извършил дисциплинарни нарушения по чл.89, ал.2, т.1 и т.5 от ЗДСл., във връзка с чл.10 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, като тежестта на нарушенията следвало да се определи от средна до ниска степен, доколкото нямало данни за настъпили последствия за граждани и за ОДБХ – Хасково. Дисциплинарните нарушения обуславяли налагане на дисциплинарно наказание по чл. 90, ал.1, т.1 или т. 2 от ЗДСл., което в случая било в правомощията на директора на ОДБХ – Хасково и негова била преценката дали да се наложи наказание „Забележка“ или наказание „Порицание“.

Становището е одобрено от Директора на ОДБХ – Хасково на 22.01.2024г., като преди това – на 18.01.2024г., върху него е поставена резолюция за изготвяне на заповед за налагане на дисциплинарно наказание „Порицание“.

На 22.01.2024г. е издадена оспорената Заповед № 251, с която на основание чл.90, ал.1, т.2 от ЗДСл, чл.6, ал.2 във връзка с чл.3 от ЗДСл и чл.5, ал.1, т.2 от Устройствения правилник на БАБХ, на Ю. Б. В.-П. – главен инспектор в отдел РЗ при ОДБХ – Хасково, е наложено дисциплинарно наказание „Порицание“.

В обстоятелствената част на заповедта се посочва, че:

1. През 2023г. служителят не извършвал наблюдение и диагностика на икономически важните вредители по стратегически земеделски култури, определено и като основна цел за длъжността и пряко задължение, с честота – ежедневно, и оценено с важност „5“, поради вътрешна организация с колеги и като не докладвал същото като нередност, извършил дисциплинарно нарушение по чл.89, ал.2, т.1 ЗДСл, при форма на вина непредпазливост.

2. През 2023г. при изготвяне на 42 броя становища, преди издаването на които следвало да се приложи Стандартна оперативна процедура за контрол върху употребата на продукти за растителна защита от земеделски стопани, не били извършвани физически проверки и проверки на терен, с което извършил дисциплинарно нарушение по чл.89, ал.2, т.1 ЗДСл, при форма на вина умисъл. От данните от „Справка-извлечение за периода 2021 - 2024г. за Контрол на употребата/Констативни протоколи за становища“ било установено, че служителят изготвил за 2023г. становищата само на база документална проверка. Съгласно Стандартна оперативна процедура за контрол върху употребата на продукти за растителна защита от земеделски стопани, за издаване на становище било задължително след извършване на документалната проверка да бъде извършена физическа проверка с цел констатиране на пълното съответствие с изискванията за растителнозащитните мероприятия, извършвани от земеделския стопанин, в това число проверка на склада за съхранение на ПРЗ и проверка на терен.

3. През работно време, като чел литература извън тази за обогатяване, опресняване и затвърждаване на професионалните знания, свързана със заеманата длъжност, служителят използвал работното си време за дейности, различни от такива за изпълнение на възложени задачи, с което извършил дисциплинарно нарушение по чл.89, ал.2, т.5 от ЗДСл, във връзка с чл.10 от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, при форма на вина умисъл.

В заповедта е посочено още, че при спазване на процедурата по чл.93, ал.1 от ЗДСл и с оглед на събраните в хода на производството доказателства (конкретно са посочени), преди налагане на наказанието са взети предвид: тежестта на нарушението и обстоятелствата, при които било извършено; атестационната оценка за 2023г. („изключително изпълнение“); липсата на наложени дисциплинарни наказания; цялостното служебно поведение на служителя.

Заповедта е била връчена на жалбоподателката на 23.01.2024г., а жалбата срещу нея е подадена на 06.02.2024г.

По делото са представени: утвърдена със Заповед № РД 11-2346/13.10.2023г. на Изпълнителния директор на БАБХ Стандартна оперативна процедура – Процедура за контрол върху употребата на продукти за растителна защита от земеделски стопани (л.37 и сл.); Длъжностни характеристики за длъжността „Главен експерт“ в отдел „Растителна защита“ при ОДБХ – Хасково (л.32 и л.27), с които жалбоподателката се е запознала на 25.11.2021г и 07.11.2023г.; Формуляри за оценка на изпълнението на длъжността от висшите държавни служители, служители, заемащи ръководни длъжности и експертни длъжности аналитични и/или контролни функции, за годишни атестации за периода 2019-2023г. на служителя Ю. Б. В.-П. (л.188-207); Процедура за издаване на становища на земеделски производители/земеделски стопани, кандидатстващи по мерките за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони, 2013-2020г. (л.210-2013); утвърдена със Заповед № РД 11-451/01.03.2019г. на Изпълнителния директор на БАБХ „Стандартна оперативна процедура за издаване на становища на земеделски производители, кандидатстващи по мерките за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони, 2013-2020г. и на земеделски производители, физически, юридически лица и еднолични търговци“ (л.225-255); утвърдена със Заповед № РД 11-1702/16.11.2015г. на Изпълнителния директор на БАБХ „Процедура за издаване на становища на земеделски производители/земеделски стопани, кандидатстващи по мерките за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони, 2007-2013г. и Програмата за развитие на селските райони, 2014-2020г. (л.257-260); утвърдена със Заповед № РД 11-1179/07.07.2015г. на Изпълнителния директор на БАБХ „Процедура за издаване на становища на земеделски производители/земеделски стопани, кандидатстващи по мерките за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони, 2014-2020г. (л.264-268); Длъжностна характеристика за длъжността на „Началник отдел“ в отдел „РЗ“ при ОДБХ – Хасково (л.270-274) Съдът, като прецени събраните по делото доказателства, намира от правна страна следното:

Жалбата до съда е подадена на 06.02.2024г., а обжалваният административен акт е бил връчен на страната на 23.01.2024г. Следователно е спазен законовоустановеният 14-дневен срок за обжалване на акта. Видно от самата заповед неин адресат е жалбоподателката Ю. Б. В.-П., поради което същата е засегната от акта страна и има правен интерес да иска неговата отмяна. С оглед на изложеното жалбата е редовна.

По същество същата е основателна поради следното:

В чл.146 АПК са посочени изчерпателно всички основания за оспорване на административните актове, като дори и жалбоподателят да не се е позовал на някои от тях, съдът дължи служебно произнасяне по всички.

Установи се от събраните по делото доказателства, че заповедта е издадена от компетентен орган.

Тя изхожда от Директор на ОДБХ – Хасково, на който, съобразно чл.6, ал.3 ЗДСл, със Заповед № РД 11-59 от 16.03.2011г. на Изпълнителния директор на БАБХ (л.173), са били делегирани правомощия да налага дисциплинарни наказания по реда на чл.90, ал.1, т.1 и т.2 от ЗДСл и чл.188 от Кодекса на труда.

Заповедта е издадена в писмена форма, но не отговаря на изискванията на специалния закона (ЗДСл) за съдържание.

Задължителните реквизити на индивидуалния административен акт са изчерпателно уредени в чл.59 АПК. Това са: 1. наименование на органа, който го издава; 2. наименование на акта; 3. адресат на акта; 4. фактически и правни основания за издаване на акта; 5. разпоредителна част, с която се определят правата или задълженията, начинът и срокът за изпълнението; 6. разпореждане относно разноските; 7. пред кой орган и в какъв срок актът може да се обжалва; 8. дата на издаване и подпис на лицето, издало акта, с означаване на длъжността му.

В настоящия случай в административния акт е посочено от кого се издава, и същият носи своето правилно наименование, посочен е и адресатът му. Заповедта съдържа фактически и правни основания, налице е и разпоредителна част, посочено е пред кой орган и в какъв срок подлежи на обжалване, носи дата и подпис на издателя. По отношение нарушеното, описано по т.3 от заповедта, обаче, липсва както записан период на извършването му, така и посочена конкретна дата. Ето защо в тази част процесният акт се явява издаден при неспазване на изискването по чл.97, т.4 ЗДСл, съгласно която разпоредба дисциплинарното наказание се налага с мотивирана писмена заповед на дисциплинарно наказващия орган, в която се посочват: описание на извършеното от служителя нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават и служебните задължения, които са били виновно нарушени.

Посочването на точна дата (период) на извършване на нарушението има съществено значение в дисциплинарното производство, тъй като тя е определяща за началото на сроковете по чл.94, ал.1 ЗДСл, съответно за извършване на проверка за спазването им. Последното в случая, по отношение на т.3 от заповедта, е невъзможно, респ. възпрепятствана е възможността съдът да упражни цялостен контрол за процесуална законосъобразност на акта в коментираната част. Липсата на посочване на дата на нарушението е достатъчно само по себе си основание за отмяна на акта на основание чл.146, т.2 АПК.

На следващо място, съдът намира, че в хода на административното производство са били допуснати съществени процесуални нарушения.

Според чл.94, ал.1 ЗДСл, дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му.

В случая в т.1 и т.2 от заповедта, ответникът е посочил, че нарушенията са били извършени през 2023г., но същите не са конкретизирани с точни дати, т.е. формулираните дисциплинарни нарушения, изразени чрез бездействия, не са уточнени и датирани в смисъл, че не може да се установи кога точно служителят е следвало да предприеме определени действия. Поради това, съдът приема, че административнонаказващият орган е възприел, че извършването им (бездействието) е траело от началото на 2023г. до края на годината. При това положение, с оглед нормата на чл.94, ал.1 ЗДСл и датата на издаване на оспорения акт, се стига до извод, че отговорността на жалбоподателката незаконосъобразно е била ангажирана за времето от 01.01.2023г. до 21.01.2023г. С други думи, отговорността за описаните в т.1 и т.2 от заповедта нарушения е могла да бъде ангажирана само за периода от 22.01.2023г. до 22.01.2024г., което очевидно не е сторено в случая.

На следващо място, в оспорената заповед са описани няколко деяния, за две от които се твърди, че жалбоподателката не е осъществила различни свои служебни задължения, а с третото – извършвала е действия в нарушение на служебната дисциплина. По аргумент от нормата на чл.90, ал.2 от ЗДСл, обаче, за всяко едно нарушение се налага конкретно наказание и то след като се отчетат всички индивидуални особености на осъщественото нарушение и на личността на нарушителя. С диспозитива на обжалвания акт директно е наложено едно наказание, без да е ясно за кое точно от описаните нарушения се отнася то. По този начин е нарушено правото на защита на наказаното лице и се препятства възможността да бъде осъществен адекватен съдебен контрол относно законосъобразността на вида и размера на наказанията, респ. да се контролира преценката на органа по чл.91, ал.1 от ЗДСл.

Освен това, в процесната заповед не са налице мотиви, обосноваващи налагане на наказанието „Порицание“. Не е ясно по какви причини спрямо наказаното лице е приложено именно този вид наказание. Мотиви не се съдържат и в документите по административната преписка за издаване на акта. В писменото становище на Дисциплинарния съвет се посочва, че наказанието – „Забележка“ или „Порицание“, трябва да се определи по преценка на дисциплинарно наказващия орган. Ако се приеме за правилно становището на Съвета в тази му част, това не освобождава решаващият административен орган от задължението да мотивира вида наказание, което е избрал да наложи в съответния случай. При липса на обосновка на вида на наказанието в документите, предшестващи крайния акт, извършването на такава в последния се явява задължително. В този смисъл, след като определи наказанието по вид, административнонаказващият орган е длъжен по реда на чл.91, ал.1 ЗДСл да го обоснове с конкретни доводи. Това в случая не е сторено. Конкретно, липсва обсъждане на тежестта на нарушенията и на настъпили от тях последици за държавната служба или за гражданите (чл.91, ал.1, т.1), както и не е обсъдено поведение на държавния служител, което да налага същият да бъде наказан с порицание, а не със забележка.

Констатираните от съда нарушения на производствените правила по налагане на дисциплинарното наказание са от категорията на съществените и съставляват основание за отмяна на оспорения акт по смисъла на чл.146, т.3 АПК.

За пълнота на настоящото изложение е необходимо да се посочи, че е неоснователно твърдението за нарушение на чл.96, ал.1 ЗДСл от страна на ответника, тъй като липсвало нареждане за образуване на дисциплинарно дело. Такова нареждане визираната норма предвижда само при налагане на дисциплинарно наказание по чл.90, ал.1, т.4 и т.5, каквито безспорно не са предмет на оспорената заповед.

По отношение съответствието на заповедта с материалния закон, съдът намира следното:

Съгласно посоченото в процесния административен акт жалбоподателката е извършила дисциплинарни нарушения по чл.89, ал.2, т.1 и т.5 ЗДСл – неизпълнение на служебните задължения и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, като по отношение на последния се сочи за нарушен чл.10.

Относно нарушението по чл.89, ал.1, т.1 ЗДСл – т.1 от заповедта, следва да се посочи, че съгласно чл.21, ал.2 ЗДСл, задълженията на държавния служител се определят в неговата длъжностна характеристика. В относимите за 2023г. Длъжностни характеристики за длъжността „Главен експерт“ в отдел „Растителна защита“ при ОДБХ – Хасково (л.32 и л.27), с които жалбоподателката се е запознала на 25.11.2021г и 07.11.2023г. изрично е посочено, че преките задължения за длъжността са (раздел V, т.2) извършване на наблюдение и диагностика на икономически важни вредители по стратегически земеделски култури на територията на ОДБХ.

Предвид горното, въз основа на представените по делото доказателства и наличните данни, съдът приема за неоснователни доводите на защитата на жалбоподателката в насока, че не ѝ било възложено от прекия ръководител да извършва наблюдение и диагностика. След като това задължение е записано като пряко в относимата за изпълняваната от оспорваща длъжност Длъжностна характеристика, то несъмнено тя е следвало да го изпълнява. В противен случай, чрез бездействието си, извършва дисциплинарно нарушение по чл. чл.89, ал.2, т.1 ЗДСл, както правилно е посочил ответникът в атакуваната пред съда заповед.

От друга страна, за да се счита за извършено коментираното нарушение, следва същото да е безспорно доказано. Такова доказване по делото не е налице. Ето защо, въпреки че жалбоподателката не е отрекла пред Дисциплинарния съвет, че не участва в проверки с колегите си, а остава в администрацията, неоснователно се сочи в Становището на този Съвет, че доколкото именно прекият ръководител твърдял това неизпълнение, следвало, че неизпълнението на задължението е несъмнено. Не се изясни в тази връзка съществено за отговорността обстоятелство, а именно дали за наблюдението и диагностиката на коментираните вредители е достатъчно служителят да извършва дейности в администрацията на ОДБХ или във всички случаи е необходимо да извършва и проверки на място. Ако последното е следвало да бъде правено, то няма данни по делото жалбоподателката да е била част от екип, който да извършва тази дейност и който да е бил определен със заповед на Изпълнителния директор на БАБХ или упълномощено от него лице, както предвижда раздел V, т.2 от „Стандартна оперативна процедура – Процедура за контрол върху употребата на продукти за растителна защита от земеделски стопани“ (л.37 и сл.), утвърдена със Заповед № РД 11-2346/13.10.2023г. на Изпълнителния директор на БАБХ.

На следващо място, нарушението по т.2 от заповедта се явява неправилно вменено на жалбоподателката. Това е така, защото в относимата за 2023г. и до настоящия момент „Стандартна оперативна процедура за издаване на становища на земеделски производители, кандидатстващи по мерките за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програмата за развитие на селските райони, 2013-2020г. и на земеделски производители, физически, юридически лица и еднолични търговци“ (л.225-255), утвърдена със Заповед № РД 11-451/01.03.2019г. на Изпълнителния директор на БАБХ, ясно е посочено (раздел VIII, т.3, л.230), че „Директорът на ОДБХ със заповед определя инспектори/експерти за разглеждане на документите и извършване на физическа проверка.“. Такава заповед, в която да фигурира и жалбоподателката, не е представена по делото, поради което необосновано в т.2 от оспорената заповед се сочи, че при изготвяне на 42 броя становища не били извършвани физически проверки и проверки на терен. С други думи, визираното нарушение дори и да е било извършено (каквито данни са налице), то не е доказано пред съда.

В т.3 от заповедта е посочено, че като е чела литература през работно време, извън тази за обогатяване, опресняване и затвърждаване на професионалните знания, свързана със заеманата длъжност, служителката използвала работното си време за дейности, различни от такива за изпълнение на възложени задачи. Така изложеното фактическо положение не се отрича пред Дисциплинарния съвет от страна на държавния служител. Напротив, изрично пред този орган В.-П. заявила, че е чела литература, свързана с работата ѝ – справочници, зеленчукопроизводство, лозарство, овощарство, но се случвало да чете и друг вид литература (т.е. несвързана с работата). При това положение, правилно ответникът се позовал на чл.89, ал.2, т.5 ЗДСл, тъй като действително е налице неспазване на правилата от Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация, конкретно на чл.10 от него – служителите в държавната администрация са длъжни да спазват установеното работно време за изпълнение на възложените им задължения. Несъмнено, след като през работно време жалбоподателката е чела литература, различна от необходимата ѝ за изпълнение на задълженията ѝ, е нарушила посочения текст от Кодекса, като не е спазвала установеното работно време за изпълнение на възложените ѝ задължения. Това задължения е предвидено и в чл.23 ЗДСл.

Въпреки последното, с оглед изложеното по отношение т.1 и т.2 от заповедта, последната подлежи на отмяна и на основание чл.146, т.4 АПК.

С оглед горните изводи, заповедта се явява издадена и в несъответствие с целта на закона – основание по чл.146, т.5 АПК, доколкото не се постига заложеното в чл.1 от ЗДСл с оглед незаконосъобразните действия на ответника в хода на дисциплинарното производство.

По изложените съображения съдът намира, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, но в нарушение на изискванията за съдържание, при нарушаване на процесуалните правила и материалния закон (с вменяване на нарушения, които не са доказани), и в несъответствие с целта на закона – отменителни основания по чл.146, т.2-5 АПК.

Ето защо, Заповед № 251 от 22.01.2024 г. на Директора на Областна дирекция по безопасност на храните – Хасково следва да се отмени.

При този изход на делото искането за присъждане на адвокатско възнаграждение по чл.38 от Закона за адвокатурата се явява основателно. Такова се претендира в минимален размер от 1000 лева и то е съобразно с чл.8, ал.3 от Наредба № 1 от 09.07.2004г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Същото е дължимо от ответника на адвокат Д. С. П.. Воден от горното, съдът