Решение № 1011 от 1.6.2023 г. на Административен съд - Благоевград по дело № 930/2022 г.

Производството е по чл. 145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/ във вр. с чл. 23 от З. за Н. Ч. /ЗНЧ/. Образувано е след постановяването на Решение № 9292/20.10.2022 г., постановено по адм. дело № 12485/2021 г. по описа на ВАС, Трето отделение, с което е отменено Решение № 675/13.04.2021 г., постановено по адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. Производството е инициирано по жалба на Н. Ч. „. К. 2. с Бустат., със седалище и адрес на управление: Г. К., ул. „. Б. I“ № 39В, представлявано от П. И. Г. С., срещу Решение на К. по чл. 23 от ЗНЧ, извършваща разпределение на годишната субсидия за Н. Ч. на територията на Община К. /КИРГС за НЧ – К./, назначена със Заповед № РД-00-682/02.07.2020 г. на Кмета на Община К. обективирано в Протокол от 16.07.2020 г., с което е прието Предложението на работната група за разпределение на държавната субсидия за читалищата за 2020 г. В жалбата се поддържа, че атакуваният административен акт е незаконосъобразен, като издаден при неспазване на критериите, описани в ЗНЧ, указанията на Министерство на културата и съдебните решения на Административен съд – К., с които съдът е отменил разпределението на държавната субсидия за 2015 г., 2016 г. и 2017 г. Иска се съдът да отмени оспореното решение. Претендира се и присъждане на сторените по делото разноски. В съдебно заседание жалбата се поддържа от П. на читалището-жалбоподател. Ответникът, редовно призован, не изпраща представител в съдебно заседание. Не ангажира допълнителни доказателства извън приложените към административната преписка. Заинтересованите страни: НЧ „. 1. - Г. К., НЧ „. 1. - с. К., НЧ „. Л. 1. - с. Б., НЧ „. 1. - с. Г., НЧ „. - 1. - с. С., НЧ „. Д. М. - 1. - с. Ш., НЧ „. Т. 1. с. Д., НЧ „. Б. – 1. - с. Т., НЧ „. – 1. - с. С., НЧ „. - 1. - с. Р., НЧ „. К. - 1. - с. Ж., НЧ „. П. - 1. - с. Г., НЧ „. - 1. - с. Г., НЧ „. - 1. - с. Н. Ч., НЧ „. - 1. - с. К., НЧ „. Р. Славйков - 1. с. Л., НЧ „. - 1. - Г. К., НЧ „. П. - 1. - с. Б., НЧ „. 1. - с. Г., НЧ „. - 1. - с. Ж., НЧ „. - 1. - Г. К., НЧ „. Б. - 1. - с. Г., НЧ „. - 1. - с. К., НЧ „. - 1. - Г. К., НЧ „. Л. 1. - Г. К., НЧ „. - 2. - с. Ж., НЧ „. - 2. - Г. К., НЧ „. Б. - 1. - с. Л., НЧ „. - 2. - с. Н., НЧ „. В. З. - 2. - Г. К., НЧ „. Б. - 1. - с. П. Ч., НЧ „. - 1. - с. Г., НЧ „. П. - 2. - Г. К., НЧ „. Л. - 1. - с. С., НЧ „. В. - 1. - Г. К., НЧ „. - 1. - с. Я., НЧ „. 2. - Г. К., НЧ „. 1. - Г. К., НЧ „. - 1. - с. Г. Г. и НЧ „. и М. - 1. - с. Д. С. – редовно призовани, не изпращат представител и не ангажират становище по жалбата. По делото са събрани писмени доказателства. Административен съд – Благоевград, след като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на жалбоподателя, намира за установено следното от фактическа страна: Със Заповед № РД-00-682/02.07.2020 г. на Кмета на Община Кюдстендил /на л. 21 – 22 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/, на основание чл. 23, ал. 1 от ЗНЧ, е назначена комисия, която да извърши разпределение на предвидените от държавния и общинския бюджет средства за читалищна дейност за 2020 г. между читалищата в Община К.. В състава на К. са включени: началник отдел „Култура и духовно развитие“ при Община К. като представител на Община К. и по един представител на четиридесет и едно Ч. – оспорващото и заинтересованите страни, регистрирани на територията на Община К.. Със същата заповед е възложено на назначената комисия да проведе първото заседание на К. на 08.07.2020 г. в 10.00 часа. Видно от Регистъра на Н. Ч., воден от Министерство на културата, който е публичен и се поддържа в електронен вид, с безплатен достъп онлайн, на територията на Община К. са регистрирани 47 Ч., като освен посочените по-горе оспорващо Ч. и заинтересовани страни /41 на брой/, в списъка по заповедта не са включени следните Ч.: НЧ „Златна долина“ – с. Горно Уйно; НЧ „Възраждане – 1. – с. Богослов; НЧ „. Благоев“ – с. Долна Г.; НЧ „Благовест Порожанов – 1. – Г. К.; НЧ „Пробуждане - 2022“ – с. Шипочано и НЧ „Осоговски лъч – 2009“ – с. Г. Брестница. На 08.07.2020 г. е проведено заседание на назначената комисия, видно от Протокол от същата дата /на л. 25 – л. 35 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/, в рамките на което са приети решения по предложения от представителя на Община К., дневен ред. В протокола е отразено, че на заседанието са присъствали 35 редовни членове от 42 действителни. В това заседание К. е избрала председател и протоколист, приела е вътрешни правила, които са сведени до знанието на присъстващите членове на К., както и е сведена информация от Министерство на културата на РБ за общата субсидирана численост на читалищата на територията на общината, данните за нейното завишаване за 2020 г., включително и информация относно изпълнение на изискванията, заложени в указанията на Министерство на културата на РБ. В протокола изрично е отразено, че протоколистът на К. е избран с 34 гласа „за“, 1 „против“ и 0 „въздържали се“, а председателят на К. е избран с мнозинство, без да бъде посочено, конкретно с колко гласа „за“ от присъстващите представители е формирано въпросното мнозинство. Протоколът е подписан, освен от П. и протоколиста и от 33 представители на читалищата, в това число и представителя на община К., участвали в приемането на решенията на К., което изрично е посочено в същия. Към протокола са приложени Вътрешните правила за работа на К. /на л. 36 – л. 38 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/. На своето първо заседание, К. е избрала също така работна група в състав, като в самото решение не е посочена дейността, евентуално поставени задачи или конкретни правомощия на същата. Като доказателство по делото е прието Предложение на работната група от 13.07.2020 г., избрана от К. /на л. 39 – л. 40 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/, в което е посочено, че на територията на Община К. има регистрирани 45 Ч. в 34 населени места и е описана в резюме дейността на читалищата. Работната група е отправила предложение общинската субсидия да се разпредели съгласно изготвено „Приложение № 2“, неразделна част от предложението. /на л. 52 – л. 53 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/. В същото предложение работната група е предложила разпределението на държавната субсидия да се запази, както предходните години и 2019 г., посочвайки разпределението в „Приложение № 1“ /на л. 51 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/. На 16.07.2020 г. в 10.00 часа в залата на Килийното училище в Г. К. е проведено второ заседание на К.. В изготвения протокол от заседанието /л. 41 – л. 53 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/ е отразено, че от 42 действителни членове са присъствали 32 редовни, съгласно списък „Приложение № 2“ /на л. 49 – 50 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/. По предложения от П. и гласуван от К. дневен ред, същата е приела Анализ на годишната програма за развитие на читалищната дейност за 2019 г. /на л. 54 – 58 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/, включително с две отделни решения е приела Предложението на работната група за разпределение на държавната и общинската субсидия за читалищата за 2020 г. Решението, с което е прието Предложението на работната група за разпределение на държавната субсидия за читалищата за 2020 г., е прието с 30 гласа „за“, 0 „против“ и 1 „въздържал се“. Протоколът е подписан освен от П. и протоколиста и от 30 представители на читалищата, в това число и представителя на община К., участвали в заседанието на К., което изрично е посочено в протокола. Към същия е приложен и списък на членовете на К., присъствали на заседанието на 16.07.2020 г. – „Приложение № 2“ /на л. 49 – л. 50 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/. Към протокола, като неразделна част от него също така са приложени, съответно: „Приложение № 1“ за разпределение за държавната субсидия за 2020 г. по Ч. и „Приложение № 2“ за разпределение на допълнителната общинска субсидия, дофинансиране на делегирани от държавата дейности по чл. 26, ал. 2 от ЗНЧ, организирани от местни Ч. в размер на 20 000. 00 лева за 2020 г. Като доказателства по делото са представени и годишни отчети за дейността на Народни Ч. за 2019 г. /на л. 154 – л. 458 от адм. дело № 938/2020 г. по описа на Административен съд – Благоевград/. Жалбата срещу решението за разпределение на държавната субсидия за 2020 г. за Н. Ч. на територията на Община К., прието на проведено на 16.07.2020 г. заседание на К. по чл. 23 от ЗНЧ е подадена Ч. административния орган на 23.07.2020 г. Въз основа на така приетата за установена фактическа обстановка, съдът достига до следните правни изводи: Жалбата срещу решението за разпределение на държавната субсидия за 2020 г. за Н. Ч. на територията на Община К., прието на проведено на 16.07.2020 г. заседание на К. по чл. 23 от З. за Н. Ч., назначена със Заповед № РД-00-682/02.07.2020 г. на Кмета на Община К., обективирано в Протокол от 16.07.2020 г., е процесуално допустима, като подадена в срок от активно легитимирано лице и срещу акт, подлежащ на съдебно оспорване и контрол за законосъобразност. Това решение по своята правна същност представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК. То е прието от административен орган по смисъла на § 1, т. 1, предл. второ от ДР на АПК, овластен с административни правомощия по силата на чл. 23 от ЗНЧ и Заповед № РД-00-682/02.07.2020 г. на Кмета на Община К., и има за последица създаване на права и задължения за неговите адресати. Разпоредените с решението последици засягат оспорващото Ч., вкл. имуществените му права. Решението не е от категорията актове, изключени изрично със закон от съдебен контрол за законосъобразност, следователно за него намират приложение нормите на АПК, вкл. и разпоредбите относно оспорването по съдебен ред на индивидуалните административни актове. Разгледана по същество, съдът счита, че жалбата е основателна, по следните съображения: В съответствие с разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК, съдът следва да се произнесе по законосъобразността на обжалвания административен акт, независимо от оплакванията на жалбоподателя, като проверява дали е издаден от компетентен орган и в съответната форма, спазени ли са процесуално-правните и материално-правните разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която преследва З., по аргумент от чл. 146, т. 1 – т. 5 от АПК. В случая както бе посочено по-горе, няма спор, че оспореното решение е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 ал. 1 от АПК, доколкото съдържа волеизявление на административен орган, с което се засягат права и законни интереси на жалбоподателя. Съгласно чл. 23, ал. 1 от ЗНЧ, предвидените по държавния и общинския бюджет средства за читалищна дейност, се разпределят между читалищата от комисия с участието на представител на съответната община, на всяко Ч. от общината и се предоставят на читалищата за самостоятелно управление. В контекста на последното, според съда в случая е налице отменителното основание на чл. 146, т. 1 от АПК – липса на компетентност. Видно от процесните протоколи от заседанията на К., проведени съответно на 08.07.2020 г. и 16.07.2020 г., включително и заповедта за конституирането на К., в същата са включени с право на глас 41 /четиридесет и едно/ народни Ч. и един представител на Община К. – началникът на отдел „Култура и духовно развитие“ при Община К.. В колизия с конституирания състав на К., съответстващ на участвалите в заседанията представители на членовете, видно от изготвеното предложение от избраната работна група за разпределение на държавната и общинска субсидия на читалищата на Община К., в същото е отразено, че в Община К. има регистрирани 45 народни Ч. в 34 населени места, определяйки същите като работещи съобразно заложените в ЗНЧ изисквания за българско Ч., т.е. отговарящи на изискването на чл. 10 от ЗНЧ, като предпоставка за получаване на субсидия от държавния и общински бюджет. Последното поставя релевантният въпрос, колко от действителния брой на читалищата, осъществяващи дейност на територията на община К. и отговарящи на изискванията на ЗНЧ, са участвали в процесната комисия за разпределение на предвидените по държавния и общински бюджет средства, чийто състав по аргумент на чл. 23 от ЗНЧ, следва да включва представител на всяко Ч. от общината. Изцяло в унисон с нормата на чл. 23 от ЗНЧ е и чл. 2, ал. 1 от Вътрешните правила за работа на К., извършваща разпределение на годишната субсидия за Н. Ч. на територията на Община К., съгласно която разпоредба К. се състои от един представител на Община К. и един представител на всяко Ч. в общината. Тук следва да се посочи, че в конкретния случай от документите по преписката изобщо не е ясно колко Ч. развиват дейност на територията на общината, колко и кои от тях са вписани в регистъра по чл. 10 от ЗНЧ и т.н., тъй като нито в заповедта на кмета на общината за назначаване на К., нито в протоколите са посочени тези обстоятелства. По този начин е налице неяснота за това дали тази комисия е заседавала при необходимия законноустановен състав и кворум и дали е налице валидно волеизявление за приемането на механизма за разпределяне на държавната субсидия за Н. Ч. на база субсидирана численост. Както бе отбелязано по-горе, видно от Регистъра на Н. Ч., воден от Министерство на културата, който е публичен и се поддържа в електронен вид, с безплатен достъп онлайн, на територията на Община К. са регистрирани 47 Ч., като освен посочените по-горе заинтересовани страни /41 на брой/, в списъка по заповедта за конституиране на процесната комисия, не са включени следните Ч.: НЧ „Златна долина“ – с. Горно Уйно; НЧ „Възраждане – 1. – с. Богослов; НЧ „. Благоев“ – с. Долна Г.; НЧ „Благовест Порожанов – 1. – Г. К.; НЧ „Пробуждане - 2022“ – с. Шипочано и НЧ „Осоговски лъч – 2009“ – с. Г. Брестница. Тук съдът намира за необходимо да посочи, че дори някои от посочените по-горе шест Ч. да са регистрирани след заседанието на К., това не дерогира извода, че в състава на К. не са били включени представители на всички Ч. на територията на общината, доколкото още в предложението на работната група е посочено, че на територията на Община К. има регистрирани 45 Ч. в 34 населени места, т.е. при всички случаи в заседанията на К. не са участвали представители на всички Ч. на територията на Община К.. На следващо място, следва да се посочи и обстоятелството, че е налице неяснота и по отношение на присъствалите представители на читалищата, участвали при вземане на решенията на К. по време на заседанието проведено на 16.07.2020 г. Видно от съдържанието на протокола от 16.07.2020 г., същият е подписан и одобрен от 30 представители на Ч. в К., за които изрично е отразено, че са „участвали в решенията на К.“. За разлика от така посоченото, отново в протокола изрично е отразено, че от 42 действителни членове са присъствали 32 редовни членове, съгласно приложен списък на присъстващите членове на К., съставляващ неразделна част от протокола /Приложение № 2/ Във въпросното приложение /л. 49 – 50 от делото/ са отразени като присъствали на заседанието на 16.07.2020 г. и съответно подписали 33 членове. Извън това, в оспореното решение не са изложени никакви фактически и правни основания за приемането му, поради което според съда решението е изцяло немотивирано и е налице липса на ясно разбираема воля. След запознаване на членовете на К. с Предложението на работната група за разпределение на държавната и общинска субсидия за читалищата за 2020 г., без изказвания и без проведена дискусия, К. е приела въпросното Предложение – Приложение № 1. Същото съдържа наименования на читалищата, местонахождението /община, кметство/ и субсидираната численост. От него не става ясно какви средства се разпределят, каква субсидия, по какъв начин, по какви критерии и показатели. Следва да се отбележи, че такива данни липсват и в процесния протокол при приемане на решението. Последното сочи на извода, че не е налице ясна воля на К., включително не е налице ясен и изпълним диспозитив на решението. Действително, според Тълкувателно решение № 16/1975 г. на ОСГК на ВС, което в своята част III запазва приложението си и при действието на АПК, издаването на административния акт и излагането на съображенията, по които административният орган е стигнал до едно или друго разрешение, е допустимо и да не съвпадат по време. Възможно е мотивите да предхождат издаването на акта и да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на административния акт, но процесният случай не е такъв. В тази връзка, съдът дори и да приеме като мотив за приемане на „Приложение № 1“, предложението на работната група, начинът, по който е формулирано същото, отново е неясен и противоречив. Работната група е приела, че „През 2019 г. няма сътресения и прекъсвания на читалищната дейност..“ и затова е предложила „разпределението на държавната субсидия да се запази, както предходните години и 2019 г. ….“, при положение, че в случая се приема разпределение на бюджета за 2020 г. В допълнение към последното, следва да се посочи, че в административната преписка не са налице други писмени доказателства, които да са достатъчни да обосноват издаването на оспореното решение, от една страна, а от друга, същото не обективира ясно изразена воля и по никакъв начин не може да се приеме за надлежно мотивирано. Позовавайки се на гореизложените съждения, в конкретния случай, според настоящия състав, оспореното решение е нищожно, тъй като при приемането му са допуснати нарушения на изискванията за компетентност и форма и не е налице ясно изразена воля. Тези пороци, според съда са радикални, основни и тежки и дисквалифицират решението като административен акт. В действащото българско законодателство няма легално определение на понятието „нищожен административен акт“, но законодателят е приел критериите, на които следва да отговаря един административен акт, за да е законосъобразен. Степента на нарушаване на тези критерии води до нищожност или унищожаемост на административния акт. За да е законосъобразен административният акт, е необходимо да е издаден от компетентен орган, при спазване на установената форма и административно-производствените правила, да не противоречи на материално-правни разпоредби и да съответства на целта на З.. Нищожността като вид недействителност на индивидуалния административен акт е налице, когато актът е издаден при основни, радикални нарушения на изискванията на З., поради което не поражда предвидените в З. правни последици, а създава само привидност, като представлява „правно нищо“ и съдът е длъжен да я обяви. При нищожният административен акт е налице радикално нарушение на законността. То е изключително силно и засяга основите на действащата нормативна уредба. При унищожаемите административни актове също е налице засягане на правния ред, но с по-малък интензитет. Разграничителният критерий, ако такъв може да се изведе и унифицира по емпиричен път, е степента на накърняване на установения правен ред. За да е налице нищожност на оспорения административен акт, следва същият да е издаден при липса на материална компетентност, т. е. от ненадлежен орган или да страда от толкова тежък и нетърпим от З. порок, че да не може да породи правни последици, т. е. да съставлява „правно нищо“. Разграничението на порочните административни актове в правната теория е разделението им на нищожни и унищожаеми в зависимост от степента на порока, от който е засегнат акта. Широко застъпено в съдебната практика е становището, че нищожни са тези административни актове, които поради радикални, основни и тежки пороци се дисквалифицират като административни актове и въобще като юридически актове и се третират от правото като несъществуващи, поради което изобщо не могат да породят, изменят или погасят права. Съдебната практика приема, че нищожни административни актове са тези, при които са допуснати нарушения на изискванията за компетентност и форма. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 173, ал. 2 от АПК, в която, разбира се, не са изчерпателно изброени хипотезите на нищожност на административния акт. Настоящият състав счита, че при констатиране несъответствие от този вид, то води до пълна липса на правнорелевантна воля за издаване на административен акт – приема се по отношение на всички лица и органи, че още с постановяването му същият не е произвел правни последици. В конкретния случай, според настоящия състав, оспореното решение е нищожно, тъй като при приемането му са допуснати нарушения на изискванията за компетентност и форма и не е налице ясно изразена воля. Тези пороци, според съда са радикални, основни и тежки и дисквалифицират решението като административен акт. Затова жалбата следва да бъде уважена и да бъде обявена нищожността на оспорения акт. С оглед изхода на делото и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, в полза на жалбоподателя следва да бъдат присъдени сторените по делото разноски в размер на 10.00 лева, представляващи заплатена държавна такса за образуване на делото. Доколкото разпределението на годишната субсидия е въпрос от изключителна компетентност на съответния административен орган, по който съдът не може да се произнесе, на основание чл. 173, ал. 2 от АПК, преписката следва да се изпрати на органа за решаване на въпроса по същество, като същият вземе решение съобразно мотивите на настоящото решение. Мотивиран от горното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. първо от АПК и чл. 173, ал. 2 от АПК, Административен съд – Благоевград