Решение № 360 от 26.10.2023 г. на Административен съд - Враца по дело № 406/2023 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК /Административно-процесуалния кодекс/ във вр. с чл. 37 ал. 1 от ЗНА /Закон за нормативните актове/ и във вр. със ЗОБ /Закон за обществените библиотеки/. Образувано е по ПРОТЕСТ, предявен от ОКРЪЖНА ПРОКУРАТУРА /ОП/ - ВРАЦА, чрез Николай Лалов - прокурор в ОП-Враца, с искане да бъде обявена нищожността на ПРАВИЛНИК за дейността на Р. б. „Х.Б.“ - •••, утвърден от Министъра на културата и съгласуван с Кмета на Община Враца и ПРАВИЛА за обслужване на потребителите, утвърдени от Д. на Р. б. „Х. Б.“ - •••, поради това, че същите представляват подзаконови нормативни актове и не са публикувани в ДВ /Държавен вестник/ съгласно изискванията на чл. 37 от ЗНА. В протеста се излагат кратки съображения, че Правилника и Правилата са подзаконови нормативни актове и същите са нищожни, защото не са обнародвани в ДВ. Пред съда протеста се поддържа от вносителя на протеста. Иска се уважаване на протеста. Ответникът Министъра на културата-гр.София, К.Ц.К., в писмени становища, чрез процесуален представител – •• М.К.-И., изразява становище за недопустимост на протеста. Излагат се съображения, че Правилника не е издаден от министъра на културата, а само утвърден и същия няма качеството на нормативен акт, а е вътрешно-служебен акт, който не подлежи на съдебен контрол и не подлежи на обнародване в ДВ. Иска се прекратяване на производството спрямо министъра на културата. Претендират се разноски за юрисконсултско възнаграждение. Втория ответник Д. на Р. б. „Х.Б.“ •••, С. П., чрез пълномощник – • И. И. •••, пред съда и в писмено становище изразява становище за недопустимост на протеста и оставянето му без уважение. Излагат се съображения, че Правилника и Правилата не са нормативни актове, а ненормативни вътрешно-служебни актове и не подлежат на обнародване. Не се претендират разноски. Заинтересованата страна - Кмет на Община Враца не е изразил становище по протеста на прокурора в ОП-Враца Настоящият съдебен състав, като взе предвид наведените в протеста, пред съда и в писмените становища доводи и съображения, и след извършване на служебна проверка съгласно чл.218 ал.2 от АПК, приема следното: Протестът е подаден от активно легитимирана страна – прокурор, който по аргумент от чл. 127 от Конституцията на Република България и чл. 16 АПК има правомощие да следи за законността, и срещу административен акт, който подлежи на съдебен контрол, поради което е ДОПУСТИМ. Разгледан по същество протеста е НЕОСНОВАТЕЛЕН. По отношение процесния ПРАВИЛНИК за дейността на Р. б. „Х. Б.“ •••, съдът приема следното: Процесният Правилник на Р. б. „Х. Б.“ ••• е издаден на основание чл. 9 вр. чл. 4, ал. 2, т. 1 от Закона за закрила и развитие на културата (ЗЗРК) и чл. 30 от Закон за обществените библиотеки (ЗОБ), съгласуван е с кмета на Община Враца, като няма посочена дата, кога е станало това, а само подпис на кмета /К. Ш./ и е утвърден от министъра на културата /В.Р./ на 15.09.2010г. Същия няма посочена дата на издаване и посочен издател, но в § 4 от Заключителните разпоредби на същия е посочено, че влиза в сила от датата на утвърждаването му министъра на културата. Няма спор между страните, че правилникът не е обнародван в "Държавен вестник". Съдът намира, че в случая не е налице твърдяното нарушение на чл.37, ал. 1 ЗНА. Протестираният правилник няма характеристиката на подзаконов нормативен акт и не представлява нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 ЗНА и чл. 1а ЗНА. Р. б. съгласно чл. 25 ЗОБ са регионални културни институти по смисъла на чл. 9 ЗЗРК. Съгласно чл. 30 ЗОБ министърът на културата утвърждава правилник за дейността на регионалната библиотека след съгласуване с кмета на общината, на чиято територия се намира седалището на съответната библиотека. Този правилник не съдържа общи правила за поведение, които да се прилагат към неопределен кръг субекти, и не отговаря на кумулативно изискуемите критерии за подзаконов административен акт по чл. 75 АПК и чл. 1а ЗНА. За тези правилници, както и за правилниците на общинските и на читалищните библиотеки, не е предвиден специален ред за обнародване. Този правилник е ненормативен вътрешно-служебен акт, попадащ в хипотезата на чл. 2, ал. 2, т. 3, пр. 1 АПК, защото урежда дейността, управлението, структурата и финансирането на библиотеката съобразно изискването на чл. 1 ЗОБ. Като вътрешно-служебен акт правилникът не засяга права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица, не съдържа общи правила за поведение, които да рефлектират върху лица извън кръга на работещите в библиотеката. Следователно неоснователно е твърдението в протеста, че се касае за подзаконов нормативен акт, за който е задължителна процедурата по чл. 37, ал. 1 ЗНА. Тъй като протестираният правилник не е нормативен акт, нито общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК, а е вътрешно-служебен, издаден в изпълнение на управленска дейност, за него не важи задължителната процедура за обнародване на нормативните актове чрез "Държавен вестник". Доколкото няма законово регламентирана процедура за издаване на вътрешно-служебните актове, съдът намира, че при приемане на оспорения правилник не са допуснати съществени процедурни нарушения. Правилникът е издаден на законово основание, съгласуван е с кмета на общината и е утвърден от министъра на културата съгласно изискването на чл. 30 ЗОБ. В случая не са налице и останалите основания за нищожност, възприети от практиката и правната теория по аргумент на чл. 146 АПК, но когато нарушенията са особено съществени. Не е налице такова съществено засягане на установената от закона форма до степен, че да се приравни на липса на акт. Не е налице съществено нарушение на материалния закон, което да бъде приравнено изцяло на липса на законово основание за издаване на акта. Не е налице също превратно упражняване на власт в степен, че преследваната цел да не може да се постигне с никакъв акт. Протестираният правилник е съгласуван с Кмета на общината и е утвърден от министъра на културата, съгласно закона, както се посочи по-горе, но фактически и логически изведено е издаден от Д. Р. б. „Х.Б.“ •••, който я ръководи и представлява. По аргумент на чл. 9 ЗЗРК и чл. 30 ЗОБ в правомощията на директора е издаването на вътрешно-ведомствени актове, какъвто, както се каза вече, представлява правилникът, т.е. правилникът е издаден от компетентен орган. Следва протеста в тази част се отхвърли, като неоснователен. По отношение процесните ПРАВИЛА за обслужване на потребителите на Р. б. „Х. Б.“ •••, съдът приема следното: Процесните Правила за обслужване на потребителите на Р. б. „Х. Б.“ ••• са издадени на основание § 2 от Заключителните разпоредби на Правилника на Р.б. „Х. Б.“ ••• във вр. чл.4 т.2-6 от правилника и във вр. с Раздел 6 и 7 от Наредба № 3 от 18.11.2014г. за съхраняването, ползването и разпореждането с документите от библиотечния фонд. Правилата са приети с решение на Общото събрание на служителите на библиотеката – Протокол № ••/ 13.12.2017г. и са влезли в сила от датата на утвърждаването им. Същите са утвърдени от Директора на библиотеката в същия ден - на 13.12.2017г. Няма спор между страните, че правилата също не са обнародвани в "Държавен вестник". Съдът намира, че и в този случай не е налице твърдяното нарушение на чл.37, ал. 1 ЗНА. Протестираните правила няма характеристиката на подзаконов нормативен акт и не представлява нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 ЗНА и чл. 1а ЗНА. Както се посочи и по-горе, Р. б. съгласно чл. 25 ЗОБ са регионални културни институти по смисъла на чл. 9 ЗЗРК. Правилата, както и правилника не съдържа общи правила за поведение, които да се прилагат към неопределен кръг субекти, и не отговаря на кумулативно изискуемите критерии за подзаконов административен акт по чл.75 АПК и чл. 1а ЗНА. За тези правила не е предвиден специален ред за обнародване. Тези правила също са ненормативни вътрешно-служебни актове, издадени по делегация от правилника, попадащи в хипотезата на чл. 2, ал. 2, т. 3, пр. 1 АПК, защото уреждат организацията на работата по обслужването на потребителите на библиотеката. Като вътрешно-служебен акт правилата не засягат права, свободи или законни интереси на граждани и юридически лица, не съдържат общи правила за поведение, които да рефлектират върху лица извън кръга на работещите и потребителите на библиотеката. Следователно неоснователно е твърдението в протеста, че се касае за подзаконов нормативен акт, за който е задължителна процедурата по чл. 37, ал. 1 ЗНА. Тъй като протестираните правила не са нормативен акт, нито общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК, а са вътрешно-служебен, издаден в изпълнение на управленска и организационна дейност, за него не важи задължителната процедура за обнародване на нормативния акт чрез "Държавен вестник". Доколкото няма законово регламентирана процедура за издаване на вътрешно-служебните актове, съдът намира, че при приемане на оспорените правила не са допуснати съществени процедурни нарушения. Правилата са издадени на законово основание, приети с решение на Общото събрание на служителите на библиотеката и утвърдени от Директора на библиотеката. Протестираните правила са издадени на законово основание, приети с решение на Общото събрание на служителите на библиотеката и утвърдени от Директора на библиотеката, както се посочи по-горе, но фактически и логически изведено са издадени от Д. Р. б. „Х. Б.“ •••, който я ръководи и представлява. По аргумент на чл. 9 ЗЗРК и чл. 30 ЗОБ в правомощията на директора е издаването на вътрешно-ведомствени актове, какъвто, както се каза вече, представляват правилата, т.е. правилата са издадени от компетентен орган. Следва протеста и в тази част се отхвърли, като неоснователен. По изтъкнатите съображения настоящият съдебен състав приема, че оспорените от прокурора ПРАВИЛНИК за дейността на Р. б. „Х. Б.“ ••• и ПРАВИЛА за обслужване на потребителите на Р. б. „Х. Б.“ •••, са издадени от компетентен орган, в предписаната от закона форма, при постановяването им не са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила и същите са в съответствие с приложимите материално-правни норми и с целта на закона. В настоящия случай основателни се явяват се явява становищата на ответниците – Министъра на културата – гр. София и Д. на Р. б. „Х. Б.“ •••, изразени чрез процесуалните им представители, че Правилника и Правилата не са нормативни актове, а ненормативни вътрешно-служебни актове и не подлежат на обнародване в „Държавен вестник“. Протеста на прокурор следва да се отхвърли изцяло, като неоснователен. С оглед този изход на делото основателно се явява искането на ответника Министъра на културата за присъждане на разноски. Съгласно чл. 143 ал. 3 от АПК вр. чл. 37 от ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ, следва да се осъди Окръжна Прокуратура – гр. Враца да заплати на Министерство на културата – гр. София сумата от 100 лв. /сто лева/ разноски за юрисконсултско възнаграждение. Водим от гореизложеното и на основание чл. 172 ал. 2 вр. ал. 1 от АПК Административен съд – Враца