Решение № 1161 от 26.6.2023 г. на Административен съд - Благоевград по дело № 94/2023 г.

Производството е по чл.145 и следващите от Административно процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на А. Н. П., с адрес: [населено място], ул.Иван Михайлов“ № 24, ет.1 – Председател на Инициативен комитет за провеждане на местен референдум на територията на община [област] и И. К. А., с адрес: [населено място], [улица], ап.5, Р. М. Ю., с адрес: [населено място], [улица], ет.2, ап.2, А. Г. Т., с адрес: [населено място], [улица], вх.Б - членове на Инициативен комитет за провеждане на местен референдум на територията на община [област] против Разпореждане № И-00-4/10.01.2023 год. на Председателя на Общински съвет - [област]. В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на оспореното разпореждане, по съображения за издаването му при съществени нарушения на административно-производствените правила и при несъответствие с материалния закон. Поддържат се и доводи за нищожност на оспореният акт, поради липса на компетентност на Председателя на общинския съвет. Иска се отмяната на оспореното разпореждане, алтернативно прогласяване на нищожността му. Направено е и искане по реда на чл. 257 от АПК, Председателя на Общински съвет – [област] да бъде задължен да изпълни задължението си да извърши предвидените в чл. 30, ал.1 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС) действия, във връзка с внесеното от Инициативния комитет предложение за местен референдум, като уведоми за подписката общинските съветници, определи водеща комисия за нейното обсъждане и насрочи заседание на общинския съвет в срок до един месец. Оспорването се поддържа в съдебно заседание и приложени писмени бележки от упълномощен адвокат. С жалбата е направено и искане на присъждане на разноски по делото. Ответника по жалбата – Председателя на Общински съвет – [област] в съдебно заседание, чрез упълномощен адвокат, оспорва жалбата. Съдът, като съобрази данните по делото и доводите на оспорващите, намира жалбата за процесуално допустима, като подадена в срок от надлежна страна. От приложените към административната преписка и допълнително събраните и приобщени по делото писмени доказателства, безспорно се установява, следното: С уведомление, заведено с вх.№В-00-519/21.09.2022 год. Инициативен комитет за произвеждане на местен референдум, е уведомил Председателя на Общински съвет – [област] и Кмета на община [област] за започването на подписка за произвеждане на местен референдум и за поставения за гласуване на референдума въпрос: „Одобрявате ли решението на Общински съвет – [област] за приемане на дългосрочен дълг за реализиране на инвестиционно намерение „Скапто Терме АкваПарк Бачиново“ (стр.42 и 43). Не е спорно по делото, че уведомлението е вписано в публичния регистър по чл. 27, ал.5 от ЗПУГДВМС. Видно от приложеното на стр.41 писмо изх.№ 94-00-2024/21.09.2022 год., постъпилото уведомление по чл. 28, ал.2, т.3 от ЗПУГДВМС е изпратено и на Кмета на общината. На 19.10.2022 год. до председателя на Общински съвет – [област] е направено предложение, ведно с мотиви съм него за произвеждане на местен референдум, заведено с вх.№ 94-00-2183 (стр.35-39). Приложени са 1233 броя страници, с положени 12075 подписи върху одобрената от Инициативния комитет бланка и 1 бр. флаш-памет, съдържаща подписката в структуриран електронен вид. Съставен е протокол от 19.10.2022 год. за предаване на документите на хартиен и електронен носител – стр.33 и 34. С писмо изх.№ 94-00-2183/21.10.2022 год. на Председателя на Общински съвет - [област], подписката е изпратена на Главна дирекция "Гражданска регистрация и административно обслужване" при Министерството на регионалното развитие и благоустройството за извършване на проверка (стр.31). С писмо изх.№ 043/24.10.2022 год., предоставеният електронен носител е върнат, тъй като списъкът в структуриран електронен вид не съответства на необходимия формат – стр.28 и 29. С писмо изх.№ 94-00-2183/24.10.2022 год., Председателя на общинския съвет е уведомил Инициативния комитет за констатираните нередности и е определил едномесечен срок за отстраняването им – стр.27. С молба, заведена с вх.№ 94-00-2183-001/24.11.2022 год. е представена подписката в структуриран електронен вид, както и допълнителни седем броя бланки от подписката. Уточнено е, че списъците, номерирани като стр.568 и стр.580 касаят подписка, различна от проведената и същите следва да бъдат изключени. С писмо изх.№ 94-00-2183-001/28.11.2022 год. на Председателя на Общински съвет - [област], подписката е изпратена на Главна дирекция "Гражданска регистрация и административно обслужване" при Министерството на регионалното развитие и благоустройството (ГД „ГРАО“ при МРРБ) за извършване на проверка (стр.22). Проверката на подписката е приключила с протокол от 07.12.2022 год. на ГД „ГРАО“ при МРРБ (стр.20), според който са проверени 12075 записа, от които 8589 са коректни и 3486 - некоректни, разграничени в зависимост от установените неточности, непълноти или несъответствия. Посочено е, че общия брой на лицата с избирателни права, които имат постоянен адрес на територията на община [област] към 21.09.2022 год. е 93653. С оспореното Разпореждане № И-00-4/10.01.2023 год., Председателя на Общински съвет – [област] е прекратил процедурата по внасяне на предложение за провеждане на местен референдум на територията на община [област], с въпрос: „Одобрявате ли решението на Общински съвет – [област] за приемане на дългосрочен дълг за реализиране на инвестиционно намерение „Скапто Терме АкваПарк Бачиново“. По делото на електронен носител са представени данните за проверените 12075 записа в подписката, представена в структуриран електронен вид. Уточнено е, че данните за общия брой лица с избирателни права, които имат постоянен адрес на територията на община [област] към 21.09.2022 год. са установени въз основа на данните в електронния регистър на населението – НБД „Население“ – стр.80-83. Според приложената към писмо изх.№ 07-07-26/10.04.2023 год. на Националния статистически институт таблица населението на община [област], според данните от Преброяването на 07.09.2021 год. е 69078 души, в това число на възраст 18 и повече години – 57192 души. Уточнено е, че при преброяване на населението и жилищния фонд, се прилага дефиницията „обичайно местопребиваване“. При гореизложените факти и в рамките на съдебната проверка по чл.168, ал.1 от АПК се налагат следните изводи: Оспореното Разпореждане № И-00-4/10.01.2023 год. на Председателя на Общински съвет – [област], което е прекратена процедурата по внасяне на предложение за провеждане на местен референдум на територията на община [област], с въпрос: „Одобрявате ли решението на Общински съвет – [област] за приемане на дългосрочен дълг за реализиране на инвестиционно намерение „Скапто Терме АкваПарк Бачиново“ е нищожно по следните съображения: Съгласно чл.42, ал.2 от Конституцията на Република България, организацията и редът за провеждане на избори и референдуми се уреждат със закон. Редът, начина, правилата и организацията на референдумите - национални и местни са законово регламентирани в Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление, като по силата на изричната препращаща норма на §2 ПЗР за всички неуредени въпроси относно произвеждането на национален и местен референдум се прилагат съответните разпоредби на Изборния кодекс. Законът за прякото участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление урежда условията, организацията и реда за пряко участие на гражданите на Република България при осъществяване на държавната и местна власт - чл. 1, ал. 1 от ЗПУГДВМС. Законът посочва няколко форми на пряко участие - референдум, гражданска инициатива, европейска гражданска инициатива по смисъла на чл. 2, т. 1 от Регламент ЕС № 211/2011 и общо събрание на населението. Право да гласуват на местен референдум и на общо събрание на населението имат гражданите на Република България с избирателни права, които имат постоянен или настоящ адрес, когато той е различен от постоянния, на територията на съответните община, район, кметство, населено място, квартал през последните 6 месеца преди насрочването на референдума. Местен референдум се провежда по предложение на 1/5 от общинските съветници, кмета на общината или района или инициативен комитет с подписите на не по-малко от една двадесета от гражданите с избирателни права, които имат постоянен адрес на територията на съответната община, район или кметство към момента на вписване на предложението в регистъра. Общинският съвет приема решение за произвеждане на местен референдум, когато това е поискано от инициативен комитет с подписка, съдържаща подписите на не по-малко от една десета от гражданите с избирателни права в съответната община, район или кметство, и не противоречи на ограничението по чл. 26, ал. 2 от ЗПУГДВМС. Ако в срок до един месец след обявяване на решение на общинския съвет инициативен комитет с подписка, съдържаща подписите на не по-малко от една десета от гражданите с избирателни права на съответната община, поиска да се произведе референдум за одобряване на решението, кметът на общината определя датата на референдума, който трябва да се произведе в срок до два месеца от постъпване на искането. След изготвяне на подписката, тя се внася в Общински съвет. Съгласно чл. 29, ал. 2 от ЗПГДВМС - Председателят на общинския съвет изпраща подписката в структуриран електронен вид на териториалното звено на Главна дирекция "Гражданска регистрация и административно обслужване" към Министерството на регионалното развитие и благоустройството, което извършва незабавно служебна проверка. Когато се установи наличието на необходимия брой подписи, изискуеми по чл. 27, ал. 1, т. 3 или ал. 2, проверката се преустановява и се изготвя протокол, който се изпраща на председателя на общинския съвет. Съгласно чл. 8, ал. 1 от Закона - Национален и местен референдум се провеждат по актуализирани списъци за изборите за народни представители, съответно за общински съветници. В ал. 2 от същия текст е посочен, че за съставянето, промяната и обявяването на избирателните списъци се прилагат съответните изисквания на Изборния кодекс. Разпоредбата на чл. 30, ал.1 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление задължава председателя на общинския съвет в тридневен срок от постъпването на подписката да уведоми за нея общинските съветници, да определи водеща комисия за нейното обсъждане и да насрочи заседание на общинския съвет в срок до един месец от постъпването й. От систематичното тълкуване на разпоредбите на ЗПУГДВМС следва извода, че внасянето на подписката на практика представлява предложение до Общинския съвет за провеждането на местен референдум. Законодателят императивно е дефинирал и определил правомощията на Общинския съвет, като компетентния да се произнесе по искането за произвеждане на местен референдум (аргумент от чл.32, ал.1 от ЗПУГДВМС). При наличието на Протокол от местното поделение на ГД „ГРАО“ при МРРБ, удостоверяващо броя на валидните и невалидните записи от общо около 12075 подписа на жители на община [област], подписали предложението за местен референдум, в компетентност единствено на Общински съвет – [област], но не и на председателя на общинския съвет, е да прецени дали установените от ГД „ГРАО“ при МРРБ 8589 коректни записа в подписката съставляват 1/20, 1/10 или по-малко от гражданите с избирателни права за участие в местни избори, съответно дали предложението за повеждане на референдум е основателно или същото следва да бъде отклонено с мотивирано решение на Общинския съвет, след обсъждането му и след предложението за такова решение от водещата комисия. Единствената хипотеза, в която председателят на общинския съвет може да прекрати процедурата по внасяне на предложение за местен референдум, е тази по чл.28, ал.8 от ЗПУГДВМС - ако в срок до три месеца от уведомяване на общинския съвет подписката не бъде внесена в него, какъвто безспорно не е конкретният случай. Единствено общинският съвет е компетентен да прецени дали подписката съдържа изискуемия по закон брой подписи, за да се приеме решение за произвеждане на местен референдум или не. Компетентността на органа винаги се определя в съответствие с материалния закон, като това е пряко следствие от конституционната норма на чл.4, ал.1. С акта с който органът е създаден е учредена и определена неговата компетентност и нормите, които уреждат тази компетентност не могат да бъдат тълкувани разширително. Те учредяват власт и единствено стриктното им тълкуване отговаря на чл.4, ал.1 от Конституцията на Република България. Поради това те не могат да бъдат прилагани по аналогия, тъй като власт по аналогия не се създава, тя изрично се учредява. Местният референдум се произвежда в община, район или кметство за пряко решаване на въпроси от местно значение, които законът е предоставил в компетентност на органите на местно самоуправление или органите на района или кметството, като това е една от формите на пряко участие на гражданите на Република България при осъществяване на местната власт. Както вече беше отбелязано, подписката е етап, предхождащ решението за обявяване на референдум. На този етап нито специалния закон, нито приложимия на основание §2 от ПЗР на ЗПУГДВМС Изборен кодекс е предоставил на председателя на общинския съвет компетентност за прекратяване на процедурата. Това правомощие законодателят е възложил на Общинския съвет. Законът не съдържа текст, който изрично да оправомощава председателя на общинския съвет или друг орган, участващ в уредената процедура, да извърши преценката по ал.4 на чл. 29 от ЗПУГДВМС. В ЗПУГДВМС е предвидена само една хипотеза, в която председателят на общинския съвет е компетентен да прекрати процедурата по внасяне на предложение за референдум, тази по чл. 28, ал.8 от ЗПУГДВМС - когато подписката не е внесена в тримесечен срок от уведомяването на общинския съвет за започването й. Акт, постановен от некомпетентен орган, е нищожен. Предвид изложените съображения, жалбата се явява основателна, а обжалваното разпореждане следва да бъде обявено за нищожно. Жалбата е основателна и в частта й, с която при условията на чл.256 от АПК се иска да бъде задължен ответника да извърши следващите се от ЗПУГДВМС действия. Съгласно чл.29, ал.3 от ЗПУГДВМС - В случаи на установени нередности в подписката председателят на общинския съвет уведомява инициативния комитет и определя едномесечен срок за тяхното отстраняване. В разглеждания случай, проверката на подписката, извършена от ГД „ГРАО“ при МРРБ е приключила с протокол от 07.12.2022 год., според който са проверени 12075 записа, от които 8589 са коректни и 3486 - некоректни, разграничени в зависимост от установените неточности, непълноти или несъответствия. За така установените нередности (3486 некоректни записа), председателят на общинския съвет е следвало да уведоми инициативния комитет, като определи едномесечен срок за отстраняването им. Това нормативно задължение не е изпълнено от ответника. Искането следва да бъде уважено, като председателя на Общински съвет - [област] бъде задължен за изпълни действията, вменени му с разпоредбата на чл. 29, ал.3 от ЗПУГДВМС. Ирелевантни за настоящият спор са въпросите за броя на гражданите с избирателни права в община [област] към 21.09.2022 год., дали коректните записи в подписката са 8589 и/или некоректните са 3486, според разграничението в зависимост от установените от ГД „ГРАО“ при МРРБ неточности, непълноти или несъответствия и представляват ли те 1/10, 1/20 или по-малко от гражданите с избирателни права. Това са въпроси, които следва да бъдат предмет на обсъждане и становища на водещата комисия по ал.1 на чл. 30, съответно на постоянните комисии и кмета по ал.2 на чл. 30 от ЗПУГДВМС и предмет на решение на Общинския съвет. Евентуални възражения и събиране на доказателства следва да бъдат извършени в производство по оспорване на решение на Общинския съвет, с което се произнася по предложението за произвеждане на референдум. При този изход на делото и според правилата на чл.143 от АПК сторените от оспорващите разноски в размер на 40.00 лева – заплатена държавна такса, ще следва да се възложат на община [област]. По делото не са представени доказателства за заплащане на адвокатско възнаграждение. Поради изложеното, съдът: