Решение № 558 от 24.4.2025 г. на Административен съд - Силистра по дело № 362/2024 г.

Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФПСУ). Разглежда се в хипотезата на чл. 226 АПК, тъй като с решение № 11518/29.10.2024 г. по адм. д. № 7779 / 2024 г., VII о. на ВАС е отменено решението по адм. д. № 93 / 2024 г. на АдмС – Силистра и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав. Производството е образувано по жалба на Община Силистра, ЕИК 000565537 със седалище и адрес на управление: гр. Силистра, ул. „Симеон Велики“ № 33, представлявана от кмета Александър Сабанов, против Решение № РД-02-14-291 от 18.03.2024 г. за определяне на финансова корекция, издадено от Ръководителя на националния орган на Програма „Интеррег V A“ Румъния – България 2014 – 2020 г., с което на осн. чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФПСУ, чл. 7 и т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФПСУ, във вр. с § 5, т. 4 и § 70 от ДР на ЗУСЕФПСУ, е определена финансова корекция в размер на 10 % от стойността на допустимите разходи, финансирани със средства от ЕСИФ, по договор за възлагане на обществена поръчка № 2023-С-005 от 20.04.2023 г. с изпълнителя „Солей 06“ ООД на стойност 1 790 320. 18 лева с ДДС, от които допустимите разходи без собствен принос възлизат на 1754495.88 лева с ДДС. Жалбоподателят навежда доводи за неспазване на установената форма при постановяване на оспореното решение, както и за неговата материална и процесуална незаконосъобразност. Твърди, че в оспорения акт не са посочени нито наличието на вреда, нито нейният размер, като липсват фактически констатации относно обстоятелството дали процесните нарушения са се отразили или пък биха се отразили върху средствата, от които е финансиран проекта. Сочи, че нарушенията не са ясно дефинирани, че при постановяване на акта са наведени нови фактически основания, по които не е имал възможност да изложи възражения, а мотивите съдържат неясноти и противоречия и са с твърде бланкетен характер. Счита, че в резултат на това е ограничено правото му на защита и съдът е в невъзможност да извърши проверка на законосъобразността на акта. Материалната незаконосъобразност на акта обосновава с наведени съображения за липса на нередност по смисъла на Регламент (ЕС) 1303 / 2013 г. поради липса на нарушение на ЗОП. Акцентира, че доколкото няма нарушение, липсва и нанесена вреда на общия бюджет на съюза. Твърди, че дадената правна квалификация на нередностите е непрецизно формулирана, доколкото не е посочен конкретния фактически състав по т. 11 от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, под който следва да се подведе всяко от нарушенията. По тези съображения моли за отмяна на решението и за присъждане на направените по делото разноски. Ответникът по делото - ръководителят на националния орган по Програма „INTERREG V-A Румъния-България 2014 -2020“, действащ чрез ст. юриск. З. И., е депозирал писмени бележки, съдържащи доводи за неоснователност на жалбата. Моли за отхвърляне на оспорването и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение; в условията на евентуалност прави възражение за прекомерност на заплатеното на процесуалния представител на жалбоподателя адвокатско възнаграждение. Съдът, като обсъди доводите на страните в производството и събраните по делото доказателства, приема за установено следното от фактическа страна: На 23.10.2019 г. между Националния орган на Програмата “Интеррег V-А Румъния – България 2014 – 2020” и Община Силистра е сключен Договор №РД-02-29-260 за национално съфинансиране за изпълнение на проект “Доставка и монтаж на оборудване по проект "NAVY T – WAY (Improving safety of navigability on Danube river in the Calarasi-Silistra cross - border region) - Подобряване безопасността на корабоплаването по река Дунав в трансграничния регион Кълъраш - Силистра”. Общият размер на бюджета на проекта е в размер на 5 946 041, 76 евро, от които 1 699 999, 42 евро от ЕФРР, 259 979, 92 евро национално съфинансиране и 40 019, 98 евро собствен принос. На 26.01.2023 г., кметът на Община Силистра обявява открита процедура за възлагане на обществена поръчка чрез публично състезание с предмет: “Строително монтажни работи на обект: Брегоукрепване, рампа и обслужваща сграда по проект: NAVY T - WAY – Improving safety of navigability on Danube river in the Calarasi – Silistra cross – border region – Подобряване безопасността на корабоплаването по река Дунав в трансграничния регион Кълъраш - Силистра”. В Раздел III “Правна, икономическа, финансова и техническа информация” от обявлението, възложителят е поставил следното изискване в т. 1.3. “Технически и професионални възможности”, под т. 2 “Участниците следва да разполагат с персонал и/или с ръководен състав с определена професионална компетентност за изпълнението на поръчката: Технически ръководител: с професионална квалификация: висше образование с квалификация "строителен инженер" или "архитект", или със средно образование с четиригодишен курс на обучение и придобита професионална квалификация в област "Архитектура и строителство" или еквивалентна за образование/професионална квалификация за дипломи придобити извън Република България.” Критерият за възлагане на поръчката е оптимално съотношение качество/цена при следните показатели – „Срок за изпълнение на строително-монтажните работи“ (П1) с относителна тежест при комплексната оценка 50% и максимум 50 точки и „Предлагана цена“ (П2) с относителна тежест при комплексната оценка 50% и максимум 50 точки съгласно методика за оценка на офертите. Цялата информацията и документи по обществената поръчка е публично достъпна на адрес: https: //app.eop.bg/today/266711. На 20.04.2023 г. между Община Силистра и “СОЛЕЙ 06” ООД е сключен Договор №2023-С-005, с предмет: “Брегоукрепване, рампа и обслужваща сграда по проект: "NAVY T – WAY (Improving safety of navigability on Danube river in the Calarasi-Silistra cross - border region) - Подобряване безопасността на корабоплаването по река Дунав в трансграничния регион Кълъраш - Силистра”, на стойност 1 491 933, 48 лева без ДДС, съответно 1 790 320, 18 лева с ДДС. На 04.12.2023 г. РНО уведомява Община Силистра за установена нередност по обществената поръчка и предстоящо определяне на финансова корекция за нея, като дава възможност за подаване на мотивирано възражение в двуседмичен срок, от която възможност Общината се е възползвала. На 18.03.2024 г. с Решение № РД-02-14-291, издадено на основание чл. 73, ал. 1 - 3 ЗУСЕФСУ, РНО определя на Община Силистра финансова корекция в размер на 10% от стойността на допустимите разходи по Договор № 2020-С-005 от 20.04.2023 г. с “СОЛЕЙ 06” ООД. Решението е обосновано с констатации за извършени нарушения по две точки, за които съгласно чл. 7 от Наредбата за посочване на нередности е определил една корекция в размер на 10%: I. Наличие на нарушение по чл. 2, ал. 1, т. 1-3 и ал. 2 ЗОП във вр. с чл. 59, ал. 2 ЗОП и чл. 163а, ал. 4 от ЗУТ, изразяващо се във формулирани незаконосъобразни критерии за подбор с въвеждането на заложени изисквания относно професионалната квалификация на „Техническия ръководител“, които са неясни и противоречат на чл. 163а, ал. 4 от ЗУТ. Нарушението е класифицирано като такова по т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности; II. Наличие на нарушение на чл. 70, ал. 2, т. 3, ал. 4, т. 3, ал. 5 и ал. 7, т. 1 от ЗОП във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 2 и ал. 2 от ЗОП, изразяващо се в приета незаконосъобразна методика за оценка на офертите, в която като единствен показател за оценка по критерия за качество е приет срока за изпълнение на строително-монтажните работи на обекта. Нарушението е класифицирано като такова по т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Представена е Заповед №РД-02-14-684 от 28.06.2023 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на Националния орган по Програмата "Интеррег V-А Румъния – България 2014 – 2020". Оспорването на посоченото решение е станало повод за инициирането на настоящото производство, в което предвид разпоредбата на чл.168, ал.1 от АПК съдът следва да прецени законосъобразността на обжалвания административен акт на всички основания по чл.146 от АПК - валидността му, спазването на процесуалноправните и материалноправните разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, преследвана от закона. Съгласно § 5 т. 4 ДР на ЗУСЕСИФ, законът се прилага и за програмите за европейско териториално сътрудничество при извършване на финансови корекции, доколкото друго не е предвидено в правото на Европейския съюз и сключените междудържавни договори. По силата на § 1, т. 2 ДР от Наредбата за посочване на нередности, същата е приложима по програмата за сътрудничество „ИНТЕРРЕГ V-А Румъния– България“. Със закон, обн., ДВ, бр. 16/ 26.02.2016 г., е ратифициран Меморандума за изпълнение – договорености между държавите членки, участващи в програмата за сътрудничество „ИНТЕРРЕГ V-А Румъния – България“ (обн, ДВ, бр. 33 от 26.04.2016 г.), съгласно който (§ 2, т. 2.1, част „Национален орган“, т. 3) национален орган, съответстващ на управляващия орган, с координираща роля на територията на България, е Министерството на регионалното развитие и благоустройството. В кръга от правомощия на националния орган попада предотвратяването, откриването и отстраняването на нередности, допуснати в Република България, което е в съответствие с принципното положение, че всяка страна членка носи отговорност за разследването на нередности, допуснати от бенефициерите, разположени на нейна територия (§ 2, т. 2.1, част „Национален орган“, т. 3, б. „к“ и § 2, т. 2.3, б. „А“, т. 1, изр. 1 от гореспоменатия меморандум). С т. 1.б и т. 3 от заповед № РД – 02-14-684 от 28.06.2023 г. министърът на регионалното развитие и благоустройството, на основание чл. 9 ЗФУКПС, е овластил ответника да ръководи и организира дейността на националния орган по програмата за сътрудничество „ИНТЕРРЕГ V-А Румъния – България 2014 – 2020“, както и да издава всички административни актове по ЗУСЕСФПСУ. Следователно обжалваният в настоящото производство административен акт е издаден от компетентен орган. Оспореното решение е издадено в предписаната от закона писмена форма – чл. 59, ал. 2 от АПК. В него са посочени фактическите и правни основания за издаването му. В обжалвания адм. акт има в достатъчна степен информация за фактическите данни, обосноваващи позицията на органа за съществуването на нередности и изложение на относимата правна уредба и поради тази причина формата на решението позволява ефективна съдебна проверка на неговата материална законосъобразност. В тази връзка твърденията в обратна насока, изложени в жалбата, не могат да бъдат споделени Няма допуснати съществени нарушения на разписаната административна процедура, които да рефлектират върху законосъобразността на постановеното решение. Спазено е предписанието на чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФ ПСУ. Преди издаването на решението управляващият орган е осигурил възможност бенефициента да представи в разумен срок писмени възражения по основателността и размера на финансовата корекция, което процесуално право е било упражнено от жалбоподателя. Основният спор в процеса е концентриран около материалната законосъобразност на акта и по-конкретно дали развитите в оспореното решение съображения относно наличие на нарушения реално обуславят такива. Относно нарушението свързано с незаконосъобразния критерий за подбор - изпълнителят да разполага с персонал и/или с ръководен състав с определена професионална компетентност за изпълнението на поръчката, а именно: „Технически ръководител: с професионална квалификация: висше образование с квалификация "строителен инженер" или "архитект", или със средно образование с четиригодишен курс на обучение и придобита професионална квалификация в област "Архитектура и строителство" или еквивалентна за образование/професионална квалификация за дипломи придобити извън Република България” настоящата инстанция не споделя изложените от органа съображения. Според органа, заложеното изискване, в частта „средно образование с четиригодишен курс на обучение и придобита професионална квалификация в област "Архитектура и строителство“, вместо да бъде посочено нормативното изискване на чл. 163а, ал. 4 от ЗУТ, че технически ръководител може да бъде освен посочените от възложителя "строителен инженер" или "архитект" и такива с квалификация по професия „строителен техник“, е ограничаващо, стесняващо нормативно определения кръг лица, които могат да изпълняват функциите технически ръководите и неясно. Според органа, в приложимата нормативна уредба никъде не е определено, че за придобиване на квалификация по професията „строителен техник“ е необходимо задължително средно образование с четиригодишен курс на обучение и придобита професионална квалификация в областта „Архитектура и строителство“. При позоваване на чл. 2 от Наредба № 7 от 11.03.2020 г. за придобиване на квалификация по професията „строителен техник“ е прието, че държавният образователен стандарт (ДОС) определя изискванията за придобиване на трета степен на професионална квалификация за специалностите 5820101 „Строителство и архитектура“, 5820103 „Водно строителство“ и 5820104 „Транспортно строителство“. Коментирано е, че съгласно ДОС и рамковите програми по чл. 10, ал. 3, т. 2, 3 и 6 от Закона за професионалното образование и обучение са разработват типови учебни планове, в които такъв период от четири години не е посочен. Според настоящия състав, така въведеното изискване относно техническия ръководител, макар и противоречащо на чл. 163а, ал. 4 от ЗУТ, не е ограничително, а напротив – дава възможност за участие на по-широк кръг изпълнители, дори такива, които не притежават нужните специалисти по чл. 163а, ал. 4 от ЗУТ. Разпоредбата на чл. 163а, ал. 2 ЗУТ постановява, че технически правоспособни са лицата, получили дипломи от акредитирано висше училище с квалификация "строителен инженер", "инженер" или "архитект", както и лицата със средно образование с четиригодишен курс на обучение и придобита професионална квалификация в областите "Архитектура и строителство" и "Техника". В случая, въведеното изискване на практика преповтаря цитираната разпоредба, изключвайки единствено последната категория лица - тези със средно образование с четиригодишен курс на обучение и придобита професионална квалификация в областта „Техника“. Приемането на разпоредбата на чл. 163а, ал. 2 от ЗУТ е направено с ДВ бр. 108 от 2006 г., т. е. към момент, в който съгласно старата редакция на чл. 11 от Закона за професионалното образование и обучение (ЗПОО) е предвиждал именно четиригодишен курс на обучение за програми В (за професионално образование с придобиване на втора или трета степен на професионална квалификация), както е посочено и в непроменената оттогава разпоредба на ал. 2 на чл. 163а на ЗУТ. Премахването на четиригодишния период на обучение е извършено с измененията на ЗПОО, обнародвани в ДВ бр. 59/2016 г., в сила от 01.08.2016 г., като съгласно на § 68, ал. 2 от ПЗР на ЗИДЗПОО, заварените обучаващи се завършват обучението си и придобиват професионално образование по училищни учебни планове и учебни програми, утвърдени при условията и по реда на отменения Закон за народната просвета и при условията и по реда, определени в разпоредбите на ЗПОО, действащ до 01.08.2016 г., т. е. след четиригодишен курс на обучение за програми В. Липсата на актуализация на законовата разпоредба на чл. 163а, ал. 2 от ЗУТ, на която реално се е позовал възложителя, не би следвало да се тълкува в негов ущърб, тъй като няма вина за несъвършената законодателна уредба, още повече при наличие на норма, която приравнява придобитото професионално образование по отменените правила с това, придобито по новите правила, въведени след 01.08.2016 г. В тази връзка, въведеното от възложителя изискване на практика допуска изпълнители, които притежават по-широк кръг специалисти, които могат да бъдат технически ръководители, спрямо посочените в чл. 163а, ал. 4 ЗУТ - строителен инженер, архитект или строителен техник, тъй като средно образование с четиригодишен курс на обучение (съответен към момента на 5 години – за ученици със завършено основно образование и две години – за ученици със завършен първи гимназиален етап по допълнителен държавен план прием) и придобита професионална квалификация в областите "Архитектура и строителство", включва освен професията 582010 „Строителен техник“, със специалностите 5820101 „Строителство и архитектура“, 5820103 „Водно строителство“ и 5820104 „Транспортно строителство“, още 10 професии със съответните специалности, съгласно списъка по чл. 6, ал. 1 от ЗПОО, утвърден от министъра на образованието. В този смисъл, макар и противоречащо на чл. 163а, ал. 4 от ЗУТ, въведеното изискване не може да се приеме за ограничително, тъй като разширява, а не стеснява кръга на потенциалните участници, поради което не е налице нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 1-3 и ал. 2 ЗОП във вр. с чл. 59, ал. 2 ЗОП, респ.такова по т. 11, б. „а“ от Приложение № 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности. Що се касае до второто посочено нарушение, настоящата инстанция счита, че то също не е налице. Съгласно методика за оценка на офертите, приета от възложителя, критерият за възлагане на поръчката е оптимално съотношение качество/цена при следните показатели – „Срок за изпълнение на строително-монтажните работи“ (П1) с относителна тежест при комплексната оценка 50% и максимум 50 точки и „Предлагана цена“ (П2) с относителна тежест при комплексната оценка 50% и максимум 50 точки. Според РНО чл. 70, ал. 5 от ЗОП изисква показателите, включени в критерия за възлагане „оптимално съотношение качество/цена“ да са свързани с предмета на поръчката, а в случая показателят П1 не отговаря на това изискване, тъй като, не се оценяват конкретни параметри на предмета на поръчката по отношение на качество и технически предимства, а единствено срока, който не е относим към предмета на поръчката и в този смисъл сам по себе си не би могъл да бъде критерий по смисъла на чл. 70, ал. 2, т. 3 от ЗОП. Изтъкнато е също, че този показател служи като средство за присъждане на определен брой точки, без да способства за поставяне на обективна оценка за качествено изпълнение, поради което е налице нарушение на чл. 70, ал. 7, т. 1 във вр. с чл. 70, ал. 4 от ЗОП. Посочено е и това, че чрез поставените показатели за оценка е дадена неограничена свобода на избор и същевременно не е гарантирана реалната конкуренция, което е в нарушение на чл. 70, ал. 5 от ЗОП. Направен е извод, че незаконосъобразната методика ще окаже разубеждаващ ефект по отношение на потенциалните кандидати, което ще доведе и до нарушаване на принципа на свободна конкуренция, закрепен в чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗОП. Срокът на изпълнение изрично е предвиден като показател за оценка на качеството, когато е избран критерий за възлагане "оптимално съотношение качество/цена" - чл. 70, ал. 4, т. 3 ЗОП. Разпоредбата на чл. 70, ал. 4 ЗОП предвижда три групи показатели, посочени в условията на алтернативност, т. е. законодателят не изисква императивно тяхната кумулация при избран критерий за възлагане "оптимално съотношение качество/цена". Анализът на текста на чл. 70, ал. 4 ЗОП сочи, че законодателят приема, че понятието за качество има различни аспекти, които в зависимост от конкретните нужди на възложителя могат да бъдат в една или друга степен важни при избора на изпълнител. Когато възложителят е поставил ясни и конкретни технически параметри, с които трябва да бъде съобразено изпълнението, очевидно съответствието с тях не може да послужи като измерител на качеството и да разграничи различните оферти в процедурата. Ясно е, че в този случай възложителят не позволява различие в офертите откъм съдържащите се в спецификацията характеристики, а установява константно качество, което го удовлетворява (в този смисъл: Решение № 10528 от 7.10.2024 г. на ВАС по адм. д. № 5934/2024 г., VII о., Решение № 614/19.01.2023 г. постановено по адм. дело № 6983/2022 г, VII о. на Върховния административен съд и др.). Съпоставянето между офертите в такива случаи изисква използването на друг показател, различен от използването на техническите параметри, които са само една от възможностите, предвидени в чл. 70, ал. 4 ЗОП. Подходящ начин за сравнение се явяват останалите показатели, сред които е и срокът за завършване на изпълнението. Използването на най-подходящата сред нормативно изброените възможности е въпрос на преценка на възложителя във връзка с конкретиката на предмета на поръчката и останалите изисквания в документацията, а преценката дали показателят "срок на изпълнение" е достатъчен като единствен показател за оценка на качеството следва да се извършва от органа, натоварен с упражняването на контрол за законосъобразност на извършените разходи, във всеки отделен случай в съответствие с предмета на поръчката и техническата спецификация. В конкретния случай РНО не е извършил анализ на спорния показател във връзка с предмета и техническата спецификация на поръчката, а бланкетно е приел, че срокът на изпълнение по принцип няма пряко отношение към предмета и качеството на изпълнение на поръчката, респ. не представлява обективен измерител и не гарантира реалната конкуренция, поради което е налице нарушение на чл. 2, ал. 1, т. 2 от ЗОП и чл. 2, ал. 2 от ЗОП и на чл. 70, ал. 2, т. 3, ал. 4, т. 3, ал. 5 и ал. 7, т. 1 от ЗОП. С оглед гореизложеното обаче, че залагането на срока за изпълнение като единствен показател, заедно с цената, е допустимо, и при липса на анализ, опровергаващ този извод, настоящият състав счита, че Община Силистра не е излязла извън допустимите законови рамки на предоставената ѝ оперативна самостоятелност. Утвърденият алгоритъм за оценка съдържа допустим съгласно българското законодателство критерий за възлагане, който позволява обективно сравнение между участниците в процедурата, т. к. сроковете за изпълнение, както и цените, са цифрово-измерими величини, които не предполагат двояко тълкуване. В този смисъл не може да се счете, че е налице и второто посочено нарушение в оспорения акт. По изложените съображения оспореният административен акт се явява незаконосъобразен и следва да се отмени. С оглед изхода на делото и на основание чл. 143, ал. 1 АПК Министерството на регионалното развитие и благоустройството – юридическото лице, в което се намира административният орган, следва да бъде осъдено да заплати на Община Силистра разноски в общ размер на 12 432 лева, от които 1632. 00 леда за първоначалното разглеждане на жалбата пред АдмС-Силистра и 10 800 лева адвокатско възнаграждение за разглеждане на делото пред касационната инстанция, за което са представени доказателства, че е платено по банковата сметка на упълномощения процесуален представител. Неоснователно е възражението на ответника по жалбата за прекомерност на платеното адвокатско възнаграждение, тъй като същото е определено под минималния препоръчителен размер. Съгласно чл. 8, ал. 1 във вр. с чл. 7, ал. 2, т. 4 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа при интерес от 175 449.59 лв., какъвто е в случая, възнаграждението възлиза на 2650 лева + 8% за горницата над 25000 лева, т. е. в размер 12035.97 лева. Водим от горното, Административен съд-Силистра