Решение № 360 от 31.3.2025 г. на Административен съд - Видин по дело № 19/2025 г.

Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК, вр. чл. 49г, ал.10 от Закона за професионалното образование и обучение (ЗПОО). С определение за прекратяване на производството жалбата по административно дело № 84/2025г. по описа на Административен съд София-град (АССГ), същото е изпратено по подсъдност в Административен съд Видин. Образувано е по жалба на Сдружение „Брейн груп“ гр.Видин, ул.“Чепино“ № 2 с ЕИК 10556393, представлявано от П. Г. Ц.-П., срещу Заповед № ЛД-01-05-82/29.11.2024г. на Председателя на Национална агенция за професионално образование (НАПОО) и обучение, с която са прекратени правата по лицензия № 200712492 на Център за професионално обучение (ЦПО) към Сдружение „Брейн груп“ гр.Видин, чрез окончателното ѝ отнемане. Жалбоподателят твърди, че заповедта е издадена при допуснати съществени процесуални нарушения, противоречие с материалноправните разпоредби на закона и в несъответствие с целта му. Сочи следните процесуални нарушения: при изпратеното електронно писмо на 20.06.2024г. с указания до 25.06.2024г. да се изпратят допълнителни документи и информация, не е указан начин на предоставянето им; заповедта за предоставянето на допълнителните документи не е връчена; изисканите и предоставени документи не са разгледани и анализирани; констативният протокол, изготвен в резултат на извършената проверка, с който са дадени конкретни препоръки, не съдържа срокове за изпълнението им; съществена част от докладите и протоколите на експертна комисията „Хотелиерство, ресторантьорство и кетеринг, пътувания, туризъм и свободно време“, които са част от административната преписка, не са предоставени на жалбоподателя, за да се запознае и да вземе становище по тях. Твърди, че при липсата на легална дефиниция на понятието „съществено нарушение“ на условията на лицензията, в случая липсва такова, а като е приел обратното, административният орган е нарушил материалния закон. Същевременно, НАПОО не е изпълнил законовото си задължение да подпомага ЦПО с методически указания, което води до нарушение на материалния закон. Моли съда да постанови решение, с което да отмени обжалваната заповед. Претендира присъждане на направените разноски и прави възражение за прекомерност на претендираните разноски от ответника. Ответникът, чрез процесуален представител адвокат, в писмено становище оспорва жалбата. Анализира основанията за отнемане на лицензията и сочи, че същите не са „несъществени и отстраними“. Моли съда да постанови решение, с което да отхвърли жалбата. Претендира присъждане на заплатеното адвокатско възнаграждение. Административната преписка е приложена по адм.д. № 84/2025г. на АССГ. Съдът приема за установено следното от фактическа страна: ЦПО към Сдружение „Брейн груп“ гр.Видин с ЕИК 10556393, е придобил Лицензия № 200712492 (л.18), на основание чл.42, т.2 от ЗПОО и решение на НАПОО от 24.10.2007г., за извършване и удоставеряване на професионално обучение с придобиване на степен на професионална квалификация по професии и специалности, изброени изчерпателно в приложение към лицензията (л.20). Със Заповед № ЛД-05-136/13.06.2024г. (л.640 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) на председателя на НАПОО е разпореден периодичен последващ контрол на ЦПО с горепосочената лицензия, чрез комплексна проверка, като е посочен срок от 13.06.2024г. до 28.06.2024г. Заповедта е изпратена на Сдружение „Брейн груп“ гр.Видин на 13.06.2024г. в 17.28ч. на електронна поща (л.638). В писмото са изискани конкретни документи и е посочено, че проверката ще се осъществи на място в центъра по седалището на сдружението в периода от 18.06.2024г. до 19.06.2024г. В отговор от 16.06.2024г. (л.634 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), представителят на ЦПО К. А. е посочила невъзможността си да реагира веднага, поради отсъствие от страната, проследимо от приложена бордна карта, както е указала местонахождението на изисканите документи и е посочила конкретно лице за съдействие при проверката на място. Със Заповед № ЛД-05-136/19.06.2024г. (л.633 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) на председателя на НАПОО е изменена Заповед № ЛД-05-136/13.06.2024г. в частта за начина на извършване на проверката. Връчена е на електронна поща на 20.06.2024г. (л.627 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ). В електронно подписано писмо № ЛД-05-136/20.06.2024г. (л.630 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) до директора на ЦПО е посочено, че се извършва периодичен последващ контрол от 10.06.2022г. до 28.06.2024г. и в срок до 25.06.2025г. е изискано представянето в НАПОО на конкретни документи. В допълнително писмо от 20.06.2024г. (л.624 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) е поискано сканирани изображения на изисканите документи да бъдат изпратени на електронните пощи на служителите С. и В.. Отговорът е изпратен на 25.06.2024г. и съдържа линк към споделена папка със сканираните документи (л.623 и 622 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ). На 26.06.2024г. служителят на НАПОО В. е поискала същите документи да бъдат изпратени на нейната електронна поще (л.621). На 28.06.2024г. директорът на ЦПО К. А. е получила писмо (л.467 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), съдържащо Констативен протокол от извършен последващ контрол № ЛД-05-136/28.06.2024г. (л.468 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), заключението на който е, че ЦПО не спазва ЗПОО и условията на издадената лицензия, като се предлага временното ѝ отнемане за срок от три месеца. С писмото е дадена възможност в 7-дневен срок да бъде дадено становище или да се направи възражение относно констатациите, като в същия срок да бъдат изпълнени дадените препоръки и да се представи в НАПОО доклад с доказателствата за това. На същата дата 28.06.2024г., в писмо (л.463 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), до председателя на НАПОО, директорът на ЦПО К. А. посочва, че в телефонен разговор проверяващите са я уведомили, че не са разгледали документите, изпратени от нея в гореописания линк, поради това, че същият не се отваря и направо са издали КП за отнемане на лицензията. Посочва, че е предоставила достъп за отваряне на линка само на служителите В. и Спиридонава (л.463-гръб от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), поради това, че там се съдържат лични данни. Приложила е екранни снимки от електронната си поща, от които е видно, че повторно е изпратила писмото с приложените документи на датата 28.06.2024г. Приложена е и екранна снимка (л.464-гръб от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), от която е видно, че документите са прилагани в споделения линка от 21-ви до 25.06.2024г. А. е поискала КП да бъде изпратен в хартиен вариант, както и е поискала председателят на НАПОО да вземе отношение по казуса. Обменът на кореспонденцията между двете страни вече е преминал към Системата за сигурно електронно връчване. С жалба вх.№ РД-19-7/03.07.2024г. (л.462 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), директорът на ЦПО К. А. е уведомила председателя на НАПОО, че служителите В. и Спиридонава са нарушили Закона за защита на личните данни. От полученият отговор (л.461 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), става ясно, че НАПОО е администратор на лични данни и всички документи са взети под внимание при проверката. В писмо изх.№ 02/08.07.2024г. директорът на ЦПО е уведомила председателя на НАПОО, че в 7-дневен срок ще даде отговор на КП, но изрично е посочила, че той не съдържа срок за изпълнение на препоръките. С писмо изх. № 03/15.07.2024г. (л.450 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), на 16.07.2024г. е изпратено Становището по КП, в което са указани предприетите действия. В Докладна записка № ЛД-05-136/19.07.2024г. (л.449 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), С. и В. уведомяват председателя на НАПОО за постъпилото становище на 16.07.2024г. от ЦПО след изтеклия на 15.07.2024г. срок и предлагат временно отнемане на лицензията. На 26.07.2024г. е проведено заседание на експертна комисия по „Хотелиерство, ресторантьорство и кетеринг, пътувания, туризъм и свободно време“ (л.437 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), на което е гласувано да бъдат отнети правата по лицензията на жалбоподателя, което е намерило отражение в доклада на председателя на комисията (л.436 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) до председателя на НАПОО. Със Заповед № ЛД-01-05-136/29.07.2024г. (л.435 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) на председателя на НАПОО правата по лицензия № 200712492 са прекратени чрез временното ѝ отнемане за срок от три месеца. Както в протокола на експертната комисия, така и в заповедта за временно отнемане на лицензия изрично е посочено, че становището на ЦПО по КП с изпълнените препоръки е постъпило един ден след срока за представяне, като същото изобщо не е обсъждано по съществото си. Лицензията е върната от ЦПО, видно от Приемо-предавателен протокол от 14.08.2024г. (л.417 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ). Преди изтичане на тримесечния срок за временно отнемане на лицензията, с писмо изх.№ 11/11.10.2024г. (л.38 и л.39 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), директорът на ЦПО е изпратила до председателя на НАПОО, отново чрез Системата за сигурно електронно връчване, Доклад за изпълнени препоръки по КП от 28.06.2023г. (л.34 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ). С писмо изх.№ 12/11.10.2024г. (л.40 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) А. е указала, че поради техническа грешка не е можела да прикачи доклада. На това основание е протекла кореспонденция със служителите на НАПОО, както и тези по поддръжката на Системата за сигурно електронно връчване (л.66-гръб –л.101 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), в резултат на което докладът за изпълнените препоръки е получен с вх. № ЛД-05-136/16.10.2024г. (л.62 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ). С доклад № ЛД-05-136/18.11.2024г. (л.58 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), експертите С. и В. уведомяват председателя на НАПОО за предприетите действия от ЦПО относно дадените препоръки в КП, като в заключение сочат: „В регистъра на проведените курсове за 2024г. са изтрити два от въведените курсове, като единият от тях е именно курсът, който е включен в последващия контрол на центъра.“ На това основание са приели, че ЦПО не е изпълнил препоръките по КП, в който е констатирано, че при провеждане на професионални обучения центърът не спазва Закона за професионалното образование и обучение и условията на издадената лицензия. Предложили са да бъдат прекратени правата по издадената лицензия, чрез окончателното й отнемане, на основание чл.49г, ал.6 от ЗПОО. На 25.11.2024г. е проведено заседание на експертна комисия по „Хотелиерство, ресторантьорство и кетеринг, пътувания, туризъм и свободно време“ (л.54 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), на което е приет доклада с предложение за отнемане на лицензията и е гласувано да бъдат окончателно отнети правата по лицензията на жалбоподателя, което е отразено в доклада на председателя на комисията (л.52 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) до председателя на НАПОО. Със Заповед № ЛД-01-05-82/29.11.2024г. (л.50 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) на председателя НАПОО са прекратени правата по лицензия № 200712492 на Център за професионално обучение (ЦПО) към Сдружение „Брейн груп“ гр.Видин, чрез окончателното ѝ отнемане, на основание чл.49г, ал.6 от ЗПОО. Мотивите за това са, че извършената проверка в ИС (информационната система) на НАПОО е установено, че: „в регистъра на проведените курсове за 2024г. са изтрити два от въведените курсове, като единият от тях е именно курсът, който е включен в последващия контрол на центъра. Център за професионално обучение към „БРЕЙН ГРУП", гр.Видин, лицензия № 200712492 не е изпълнил направените в констативен протокол № ЛД-05-136/28.06.2024г. препоръки. В същия протокол е констатирано, че при провеждане на професионални обучения центърът не спазва Закона за професионалното образование и обучение и условията на издадената лицензия.“. Заповедта е получена на 09.12.2024г., видно от ИД № PS1113105XNER (л.48 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ) и жалбата срещу нея е подадена на 19.12.2024г. (л.5 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ). Към административната преписка (л.642-645 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ), е приложена част от ненаименован документ с логото на НАПОО, съдържащ препоръки към ЦПО. Последната страница на документа е подпечатана със син печат и подписана в оригинал от зам.председателя на НАПОО. Тъй като представеният документ не в цялост, не може да се проследи към кого е насочен той и поради каква причина е приложен в този вид с административната преписка. Двете страни не се представляват в съдебно заседание и не ангажират гласни доказателства. Допълнително представените от жалбоподателя писмени доказателства съвпадат с приложените в административната преписка. При така установената фактическа обстановка, съдът приема от правна страна следното: След извършване на цялостна проверка на законосъобразността на обжалваната заповед и на основание чл.168, ал.1 от АПК, Съдът приема, че жалбата е допустима, като подадена в срок, против подлежащ на оспорване административен акт, с който се засягат права и интереси на жалбоподателя като адресат на акта. Разгледана по същество обаче, жалбата се явява основателна. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, който по силата на чл.49г, ал.8 от ЗПОО притежава правомощието да отнема издадената при условията на същия закон лицензия, поради което Съдът намира, че актът не страда от пороци водещи до неговата нищожност. Проверката е извършена от длъжностни лица на НАПОО, определени със Заповед на нейния председател, съобразно изискванията на чл.49в, ал.2 от ЗПОО (л.640 от адм.д. № 84/2025г. на АССГ). Заповедите за възлагане на последващ контрол съдържат реквизитите по чл.33, ал.1, т.1-т.4 от Правилника за дейността на НАПОО. За осъществения контрол е съставен КП, с който са дадени препоръки, за чието изпълнение не е посочен срок, което е задължително съгласно чл.33, ал.5 от Правилника за дейността на НАПОО. Документите за осъществения контрол са разгледани от експертна комисия, но това е извършено в нарушение на чл.34 от Правилника за дейността на НАПОО, поради липсата на срок за изпълнение на препоръките. В действителност комисията не е извършила контролна дейност, а само е констатирала, че становището на ЦПО е постъпило един ден след срока за това и съответно не го е разгледала и не го е обсъдила по същество. Липсата на срок за изпълнение на дадени препоръки в КП означава, че на жалбоподателя не е дадена възможност да отстрани констатираните с протокола нарушения. С тези си действия, органите на ответника са извършили две съществени процесуални нарушения в административното производство: един път като не са дали срок за изпълнение на дадените препоръки и втори път като неоснователно са свикали експертна комисия, която да разгледа становище, което е постъпило, но не е разгледано, поради подаването му един ден след срока за подаване. Тези съществени нарушения са опорочили процедурата по извършване на проверката на дейността на жалбоподателя. Оспорената заповед не съдържа ясни мотиви. Тя препраща към доклад на експертите и КП, което е допустимо по аргумент ТР № 16/31.03.1975 година на ВС, ОСГК. Но в случая самият доклад на експертите и КП не съдържат ясни аргументи или конкретни нарушения. В КП е посочено, че ЦПО нарушава разпоредбите на ЗПОО, но не е конкретизирано кои точно разпоредби. Подобни бланкетни твърдения би следвало да намират опора в доказателствата, но дори и след многократно разглеждане на доказателствата, този извод не може да бъде споделен от съда. Нещо повече, даже прави впечатление, че експертите основават своите изводи единствено на факта, че становището от 16.07.2024г. срещу констатациите на получения на 08.07.2024г. констативен протокол е подадено на следващия ден след изтичане на седемдневния срок (който е срок за даване на становище по КП, а не за изпълнение на препоръки). Изричното посочване в доклада и протокола на експертната комисия, че становището на жалбоподателя по отношение на КП е подадено след срока и е налично, но изобщо не е обсъдено на това основание, говори повече за формалност на проверката, отколкото за реално извършване на контрол за спазване условията на лицензията. Това, че заповедта за временно отнемане на лицензията не е обжалвана и е влязла в сила, на още по-голямо основание би следвало да мотивира административния орган да установи дали са изпълнени указанията на КП, а не да преповтаря констатациите му. В случая, преди издаване на процесния АА за окончателно отнемане, даже и не е правена последваща проверка и не може да се установи, как точно е установено, че не са изпълнени указанията на КП. Поне преди тази заповед, можеше и следваше да бъде обсъдено становището от 16.07.2024г., което при първата заповед е игнорирано като просрочено. На следващо място, единственото конкретно посочено в обжалваната заповед нарушение, а именно: „в регистъра на проведените курсове за 2024г. са изтрити два от въведените курсове, като единият от тях е именно курсът, който е включен в последващия контрол на центъра“ не може да се приеме, че е нарушение. За него изрично в доклада на експертите от 18.11.2024г. е посочено следното: „Обръщаме внимание, че при извършване на комплексната проверка са констатирани три текущи курса по част от професията. Един от тези курсове (провеждащо се към датата на проверката професионално обучение по част от професия, 811080, „Сервитьор- барман“, специалност, 8110801, „Обслужване на заведения в обществено хранене“ - II СПК, с наименование на курса: „2024 Еразъм+“ и период на провеждане 15.01.2024 г.- 23.08.2024 г.) е проверен (констативен протокол № ЛД-05-136/28.06.2024 г.). Към днешна дата в ИС липсват два от трите текущи курсове за 2024 г. на ЦПО. Единият от тях е цитираният по-горе проверен курс. (Поискана е справка от „СМ Индекс“ - фирмата, която обслужва ИС на НАПОО и е получено потвърждение, че два от курсовете са изтрити, като единият от тях е именно курсът, който е включен в последващия контрол на ЦПО.)“. Не става ясно защо, който е предвиден да завърши до 23.08.2024г., т.е. през периода на временно отнетата лицензия, върната на 14.08.2024г., да фигурира в информационната система (ИС на НАПОО) към 18.11.2024г. По административната преписка не се съдържат доказателства дали този курс е прекратен преждевременно, поради отнетата лицензия или изобщо не е провеждан. Но това е ирелевантно, тъй като отнетата лицензия обезмисля предоставянето на информация за курс, който би изтекъл по време на временната санкция. Т.е. няма как липсата на информация за нещо, което няма как да бъде реализирано, да се квалифицира като нарушение. На следващо място, не става ясно коя от всички възможности, предвидени в чл.48г, ал.6 от ЗПОО, е дала основание на органа да приеме, че е налице основание за отнемане на лицензията. Ал.6 има седем точки и нито една не е посочена в обжалвания акт. Съдът счита, че при гореизложените неясноти в мотивите на акта, които по съществото си препращат към преписката, органът е бил длъжен изчерпателно да посочи законовото основание за окончателно отнемане на за лицензията – т.е. чл.48г, ал.6, т.1 или т.2, или т.3, или т.4, или т.5, или т.6 или т.7 от ЗПОО, или няколко от тях. Но да ги посочи точно. Като не е направил това, органът всъщност не е посочил законовата разпоредба, която счита че му дава основание да налага санкция, при изпълнение на контролните си правомощия. В чл.49г, ал.6, т.3 и т.4 от ЗПОО законодателят е предвидил, че лицензията се отнема окончателно, когато съответният център извършва съществени нарушения на изискванията на този закон или извършва професионално обучение при съществено нарушение на условията на получената лицензия. Липсата на легална дефиниция на понятието "съществено нарушение" води до извода, че като такива следва да се квалифицират нарушения, които не дават възможност за отчетност на извършената дейност, респективно за извършване на проверка от контролните органи. В конкретния случай не може да се твърди, че не е дадена възможност за отчетност. Тя е дадена от ЦПО с многократното изпращане на изисканите сканирани документи, но не е извършена, тъй като проверяващите не са проявили активност и по съществото си са бездействали при проверката. Не бива да се пропуска обстоятелството, че първоначалната заповед за проверка е предвидила тя да бъде извършена на място в гр.Видин, по местонахождението на ЦПО на 18 и 19.06.2024г. С последващата заповед, проверката на място не е отменена, променен е само нейният срок, но независимо от това, експертите не са идвали до гр.Видин, за да проверяват на място изискваната от тях документация. Това, което е ясно е, че експертите са искали сканирани копия на конкретни документи, които после дори и да са проверявали /няма данни за това/, то не са ги обсъдили нито в КП, нито в експертната комисия. При това обсъждане, неизбежно се стига до посоченото по-горе нарушение на обжалвания акт, който не съдържа конкретно посочване на предвидените седем възможности в чл.49, ал.6 от ЗПОО. Самият акт, препраща към КП: „В същия протокол е констатирано, че при провеждане на професионални обучения центърът не спазва Закона за професионалното образование и обучение и условията на издадената лицензия.“, но той не съдържа използвания от законодателя израз „извършва съществени нарушения на изискванията на този закон“. Това създава допълнителна неяснота защо все пак е отнета лицензията. Но липсата на яснота представлява липса на основание, тъй като е недопустимо разширително или предполагаемо тълкуване на правните норми, когато те са санкционни, каквото несъмнено представлява отнемането на лицензията. Условие за законосъобразност на постановяваните актове е съобразяването на принципа за съразмерност, установен в чл.6 от АПК. Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава, когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона. В случая, твърдяните в КП недостатъци в дейността на ЦПО са отстраними с прилагане на съответни указания на основание чл.42, т.14 от ЗПОО. Според тази разпоредба, НАПОО има задължението методически да подпомага центровете за професионално обучение. В това производство не се установи, но и не се твърди, че е извършвано подпомагане. Съдът не приема становището на ответника, че нарушенията не са отстраними на няколко основания: защото не е ясно какви са нарушенията, защото не е даден срок за изпълнение на препоръките, защото не се установи да е проверявано дали са изпълнени. И отново защото липсва методическо подпомагане на ЦПО. Гореизложеното неизбежно налага извода, че неясно посочените и твърдяни в заповедта нарушения не са доказани. Всички действия на административния орган, изразяващи се в първоначални указания за извършване проверка на място, а в последствие извършването ѝ само по документи и то без реална проверка на предоставените такива, игнориране действията на ЦПО по време на извършване на проверката, бездействие на органа за установяване на предприетите от ЦПО действия след отнемане на лицензията във връзка с изпълнение на препоръките, неспазване на относимата действаща нормативната уредба относно контрола на професионалното обучение и цялостното формално отношение към проверявания ЦПО, обосновават извода за извършени съществени нарушения не само при контрола, но и при издаване на актовете, свързани с дейността на проверявания център. А резултатите от проверката са съществено значими, тъй като влияят на лицензията, т.е. те са фактор, от който изключително зависи придобиването на професионална квалификация на лицата, започнали обучението си в ЦПО. Неспазвайки обаче регламентираната процедура в ЗПОО при осъществяване на контрола, а едновременно с това и изискванията на чл.59, ал.2 от АПК, органът е издал един незаконосъобразен административен акт. Предвид горното оспорената заповед, като постановена при допуснато съществено процесуално нарушение, неправилно приложение на материалния закон и несъответствие с целта му, подлежи на отмяна. На основание чл.143, ал.1 от АПК, на жалбоподателя следва да се присъдят направените разноски в размер на 50.00 (петдесет) лева държавна такса за оспорване на акта и 2000.00 (две хиляди) лева адвокатско възнаграждение, на основание чл.8 ал.3 от Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за възнаграждения за адвокатска работа. Водим от горното, съдът