Решение № 140 от 7.6.2023 г. на Административен съд - Смолян по дело № 120/2023 г.

Производството е по реда на чл. 73, ал.4 ЗУСЕФСУ, образувано по жалба, подадена от Областна администрация-[област], представлявана от С. С.-областен управител, срещу Решение за определяне на финансова корекция № РД-02-14-405/29.03.2023г., издадено от ръководителя на Националния орган на Програма "Interreg V-A [държава]-[държава]" 2014-2020г., с което на жалбоподателя е наложена финансова корекция съгласно констатации в регистриран сигнал за съмнение за нередност по проект № 1173 "Aiming at Improving Cross-Border Accessibility" с акроним "CrossBo", съфинансиран по програмата за трансгранично сътрудничество и изпълняван от областната администрация.

В жалбата се твърди, че така постановеното решение е незаконосъобразно, неправилно, издадено в противоречие с материалния закон и по-конкретно с изискванията на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции.

Твърди се, че вместо да обсъди и анализира фактите и обстоятелствата, имащи значение за правилното произнасяне, административният орган прави пространно и многословно изложение на неотносими факти и обстоятелства.

Според жалбоподателя не е налице твърдяното неспазване на принципа на добро финансово управление, свързан с икономичност, тъй като действащата нормативна уредба не съдържа изрична забрана работата от екипа да се осъществява извън установеното за всеки от членовете му работно време, както и не предвижда задължения за безвъзмездно осъществяване на функции по изпълнение и/или управление на проекти или програми по чл. 21, ал.4 ЗДС. Алтернативно се счита, че ако се приеме наличието на неспазване на принципа на добро финансово управление, свързан с икономичност, то не е съществено.

Жалбоподателят твърди, че не е налице и нанасяне на вреда в бюджета на ЕС. Счита се, че пространното и многословно изложение не заменяло липсата на мотиви, които недвусмислено да сочат на такива съществени пороци при заплащането на възнаграждение на екипа за управление на проекта, които без съмнение водят или ще доведат до възникването на финансова загуба.

Според процесуалния представител на областна администрация Само нередност, която е нормативно установена, може да бъде основание за определяне на финансова корекция, тъй като трябва да е налице установено нормативно предвидимо поведение и правни последици. Според жалбоподателя за да е налице нередност трябва да е нарушена конкретна разпоредба на правото, а в случая липсва конкретно посочена от ръководителя на националния орган разпоредба както на националното, така и на съюзното, която да е нарушена с визираното от бенефициера действие.

Според жалбоподателя е дадена напълно неправилна квалификация на твърдяното нарушение, като неправилно са определени както нарушената конкретна разпоредба, така и вида нередност.

В съдебно заседание за жалбоподателя юриск. П. поддържа подадената жалба на посочените отменителни основания. В предоставената от съда възможност депозира писмени бележки, в които застъпва следните основни тези:

1. Обжалваният акт е в противоречие с влязъл в сила акт за верификация на разходите по проекта, без административният орган да е провел производство при условията на чл. 99 АПК и в сроковете по чл. 100 от същия. В тази връзка се сочи, че сумите, за които е наложена финансова корекция с оспореното решение вече са верифицирани на Областна администрация-[област], което изключва провежданата процедура за налагане на финансова корекция.Сочи се съдебна практика в подкрепа на това становище за недопустимост на подобна процедура, което сочи на незаконосъобразност на постановения административен акт- Решение № 4874/17.04.2018г. по адм.д. № 1601/2018г. на ВАС, VІІ отд; Решение № 3812/20.04.2022г. по адм.д. № 9518/2021г. на ВАС, VІІ отд; Решение № 7338/21.07.2022г. по адм.д. № 5655/2022г. на ВАС, VІІ отд;

2. Не е налице неспазване на принципа на добро управление, свързан с икономичност. Счита се, че изводът на Националния орган по Програмата е неправилен, тъй като заповедта за назначаване на екипа съдържа волеизявление за възлагане на допълнителни задължения, които не са били налични за членовете му преди започване на работа по проекта. От друга страна е налице неправилно позоваване на разпоредбите на Постановление № 189/28.07.2016г. на МС, тъй като то не е приложимо по програмите, които не са изрично упоменати в него.

3. Липсва причинена вреда за бюджета на ЕС.

4. Липсва съставомерност на деянието, тъй като в предвидения договор за безвъзмездна финансова помощ и бюджет по проекта е регламентирано, че допълнителния труд, респ. допълнителното възнаграждение е допустимо само в случай, че е пряко свързано с проекта, предвидено е в документа за назначаване и е в съответствие с националното законодателство и стандартните практики на бенефициера.Изтъкват се съображения, че текстът на чл. 18, параграф 2 от Регламент (ЕС) №1299/2013г. на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013г. предоставят възможност на участващите в мониторинговия комитет държави да определят допълнителни правила за допустимост на разходите за цялата програма за сътрудничество, но не визира поведение, което представлява състав на конкретно нарушение на правото на ЕС.

5. Налице е неправилна квалификация на твърдяното нарушение.

6. Не са обсъдени в мотивите на решението направените от бенефициера възражения.

В писмени бележки ръководителят на Националния орган по програма за трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ V-А [държава]-[държава] 2014-2020 чрез старши юрисконсулт З. развива доводи за неоснователност на подадената жалба. Те се групират в следните твърдения:

1. Административният акт е издаден от оправомощено лице в рамките на делегираната му компетентност. По развитите в тази част аргументи съдът отбелязва във връзка със задължението да отдели спорното от безспорното, , че този въпрос не е спорен за страните. Също не е спорно, че актът е издаден в писмена форма, в каквато насока са съображенията по т. втора.

2. При определяне на финансовата корекция по основание и размер са спазени административнопроизводствените правила.

3. Развиват се съображения за съответствие на решението на ръководителя на Националния орган с материалноправните разпоредби. В тази част на писмените бележки са възпроизведени мотивите на оспореното решение.

По изложените съображения моли съда да постанови решение, с което да отхвърли жалбата. Претендира се присъждане на юриск. възнаграждение.

След преценка на изложеното в жалбата, като взе предвид становищата на страните и събраните по делото доказателства, съдът направи следните фактически и правни изводи:

Жалбата срещу Решение за определяне на финансова корекция № РД-02-14-405/29.03.2023г., издадено от ръководителя на Националния орган на Програма "Interreg V-A [държава]-[държава]" 2014-2020г., е подадена от надлежна страна, при наличие на правен интерес от търсената защита, срещу годен за съдебно оспорване административен акт пред териториално компетентния административен съд. Преценена така, жалбата е процесуално допустима и по нея се дължи произнасяне по същество.

Разгледана по същество жалбата е основателна по следните съображения:

По фактите: Не е спорно по делото, че в изпълнение на проект с рег. № 1173 „Насочени към подобряване на трансграничната достъпност/ Aiming at Improving Cross-Border Accessibility“, с акроним (CROSS BO), финансиран по Програмата за трансгранично сътрудничество "Interreg V-A [държава]-[държава]" 2014-2020г, с партньор Областна администрация [област], областният управител в кръга на правомощията му по чл. 32, ал.1 ЗА е издал заповед № АП-03-18-284/23.08.2016г. С тази заповед (л. 60 и сл. от делото), за нормално протичане на процесите по управление и изпълнение на дейностите по проекта, свързани с изграждането и въвеждането в експлоатация на ГКПП „[община]-К.“ е разпоредено формиране на екип от служители за периода от 0109.2016г. до приключване на проекта, на които е възложено въз основа на притежаваната от тях квалификация да изпълняват конкретни функции и задължения. В т. І е посочен персоналния състав на екипа, към който впоследствие е включен и юрист със заповед от 04.11.2021г. В т. ІІ са посочени персоналните задължения на всеки член от екипа като допълнително задължение след подписване на декларация за съгласие за работа по проекта.

С тази заповед е определен и механизъм за определяне възнаграждението на съответния служител, разплащане между бенефициента и партньорите по проекта.

Безспорно е, че средствата, предмет на решението са платени на членовете на екипа.

По делото е представено копие от Лист за проверка и верификация на разходите по проекта (лист 98 и сл. от делото), то т. 6.1 от който „Разходи за персонал“ няма направена отрицателна констатация. При проверката е установено, че ангажираният по изпълнение на проекта персонал (екип) е назначен съгласно националното законодателство на РБ; членовете на екипа имат налични трудови договори; Че бенефициента има изготвен официален документ за създаване на работна група по проекта, който съдържа детайлно описание (длъжностната характеристика) на всеки един член. Очевидно е, че положителният отговор на този въпрос –маркираното поле „Yes“ визира издадената заповед, коментирана по-горе. От това следва извод, че заповедта е била изискуем и необходим документ за да бъде верифициран разхода.

По-нататък чеклистът от проверката съдържа констатации, свързани с отчитане на употребеното време за изпълнение на задачите, липсата на колизии в употребеното време, като е направен краен извод, че недопустимите разходи по този раздел са 0.00 евро.

Разходът в размер на 4 071, 97 евро е формиран от изразходваните средства по фактури №№ 220475185873/16.02.2022г. на стойност 3 320.77 лв.; 220474186024 на стойност 1 054, 08 лв.; 220475185980/16.02.2022г на стойност 1 374, 48 лв.; 220475185938/16.02.2022г. на стойност 1 254, 96 лв. и 220475185906/16.02.2022г. на стойност 949, 68 лв. и е верифициран.

С оспореното решение административният орган е квалифицирал вмененото действие като нередност по т.2 от Приложение № 2 към чл. 2, ал.3 от наредба за посочване на нередности, вр. чл. 70, ал.1, т.3 ЗУСЕФСУ- нередност съставляваща нарушение на принципите на чл.4, параграф 8 от Регламент 1303/2013.

От мотивите, послужили като основание за налагане на корекцията става ясно, че Националният орган свързва издадената заповед № АП-03-18-284/23.08.2016г. с това, че разпоредбите на Постановление №189/28.09.2016г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от ЕСИФ, за програмен период 2014-2020г. не регламентират допустимостта за разходите за екипи, назначени по трудово или служебно правоотношение отговорни за управление и/или изпълнение на проекти, финансирани по програмите за териториално сътрудничество. Прието е, че в тази връзка възлагането на допълнителни задължения със заповед на олгана по назначаване, съответно на работодателя, на служител по служебно правоотношение, съответно по трудово правоотношение, в държавната и общинска администрация за управление и изпълнение на проекти по програми за териториално сътрудничество, за работа извън установеното работно време (8 часа/ ден) не е приложимо към настоящия момент.

Като краен извод е прието, че с действията си бенефициерът е извършил нарушение на принципа на икономичност, с оглед неправилното разходване на евросредства за изплащане на възнаграждения на членовете на екипа, определени да изпълняват дейности по проекта в нарушение на приложимото законодателство. Националният орган за да обоснове този свой извод е приел за установено, че „ разходите за персонал са изплатени отделно от заплатата, като допълнително възнаграждение/хонорар за полагане на допълнителен труд в извън установеното работно време на служителя, което означава, че по проекта са използвани допълнителни средства за възнаграждение на служителите“.

Приел е, че „тези лица“, т.е. членовете на екипа за управление, са изпълнявали допълнителни дейности извън определената им длъжностна характеристика и извън установеното работно време.

При така установеното съдът направи следните правни изводи:

Решението е издадено на основание чл. 73, ал.1 и чл. 70, ал.1, т.9 вр. пар.5, т.4 от ДР на ЗУСЕФСУ, вр. пар.1, т.2 от ДР на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции по реда на ЗУСЕФСУ, т.е според нормите очертаващи компетентността и реда за налагане на финансови корекции, а като основание- за нередност, съставляваща нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕФСУ.

Нормата на чл. 2, ал.1 от Постановление на МС от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. регламентира общите национални правила за допустимост на разходите се прилагат за програмите, съфинансирани от ЕСИФ, за програмен период 2014 – 2020 г., за следните програми: 1. Оперативна програма "Иновации и конкурентоспособност"; 2. Оперативна програма "Региони в растеж"; 3. Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси"; 4. Оперативна програма "Добро управление"; 5. Оперативна програма "Наука и образование за интелигентен растеж"; 6. Оперативна програма "Транспорт и транспортна инфраструктура"; 7. Оперативна програма "Околна среда" 2014 – 2020 г.; 8. Програма за морско дело и рибарство 2014 – 2020; 9. Оперативна програма "Инициатива за малки и средни предприятия"; 10. Програма за развитие на селските райони 2014 – 2020 г. При уговорката в чл. 1 от цитираното постановление, че с него се определят общите национални правила и детайлните правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), за програмен период 2014 – 2020 г. чрез конкретизиране на условия за допустимост и/или недопустимост на определени категории разходи, както и че детайлните правила са разписани за всяка една от изброените по-горе програми следва извод, че Програмата за трансгранично сътрудничество "Interreg V-A [държава]-[държава]" 2014-2020г. не попада в приложното му поле. Обратното разбиране би означавало, че след като тази програма не е посочена сред изброените в чл. 2, ал.1 програми, а в чл. 27 и следващи от глава трета не са разписани детайлни правила за нея, то всякакви разходи, осъществени по тази програма са недопустими, което противоречи на нормалната правна логика.

В тази връзка следва да се има предвид, че чл. 18, “Правила за допустимост на разходите“ ОТ гл. Пета „Допустимост“ от РЕГЛАМЕНТ (ЕС) № 1299/2013 НА ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И НА СЪВЕТА от 17 декември 2013 година относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие по цел „Европейско териториално сътрудничество", регламентират, че без да се засягат правилата за допустимост, определени по силата на или на основание на членове 65—71 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, Регламент (ЕС) № 1301/2013, на настоящия регламент или на делегирания акт, посочен в параграф 1 от настоящия член, участващата в мониторинговия комитет държава-членка определя допълнителни правила за допустимост на разходите за цялата програма за сътрудничество. Иначе казано, в правомощията на всяка държава-членка на ЕС е да регламентира допълнителни вътрешни правила. След като това не е направено, това означава не забрана за извършване на такива разходи, а неуредена в националното законодателство материя.

Предвид това съображение съдът намира, че постановеното решение е неправилно и следва да бъде отменено на това самостоятелно основание. Националното ни законодателство не съдържа забрана за работещите на трудово или служебно правоотношение а получават допълнително възнаграждение за работа по проекти. За част от посочените в чл. 2 от цитираното по-горе Постановление на МС те са изрично регламентирани. Изрична регламентация се съдържа и в нормата на чл. 21, ал.4 ЗДСл, съгласно която на държавния служител, с негово съгласие и срещу допълнително възнаграждение, може със заповед на органа по назначаването да се възлагат допълнителни задължения във връзка с изпълнението и/или управлението на: 1. проекти, съфинансирани със средства от Европейските структурни и инвестиционни фондове, по които съответната администрация е бенефициент, при условията на чл. 49, ал. 3 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове; 2. проекти и програми, финансирани от други международни финансови институции и донори, по които съответната администрация е бенефициент или изпълнител.

Следва да се има предвид, че от граматическото тълкуване на цитираната норма не може да се направи извод, че срещу допълнително възнаграждение могат да се възлагат допълнителни задължения във връзка с изпълнението само на проекти съфинансирани от ЕСИФ по програмите, определени от МС, а изобщо по проекти. Законодателят не е поставил подобно ограничение в акт от по-висша степен, при което друг акт от националното законодателство не може да му противоречи. След като цитираната по-горе норма от РЕГЛАМЕНТ (ЕС) № 1299/2013 на Съвета и ЕП предоставя такава възможност, и в правото на ЕС няма норма с примат, на която ЗДСл противоречи.

Предвид горното съдът приема, че в случая не е налице норма, ограничаваща възможността бенефициера да определи свои служители като екип за управление и изпълнение на проект от Програмата за трансгранично сътрудничество срещу заплащане на допълнително възнаграждение. Подобна регламентация не е неправомерно действие.

На следващо място: Определената от националния орган нередност е квалифицирана като нарушение на принципите по чл. 4, пар.8 от Регламент 1303/2013. Текста на цитираната норма е следния: Комисията и държавите членки спазват принципа за добро финансово управление в съответствие с изискванията на член 33, член 36, параграф 1 и член 61 от Финансовия регламент.

Съдът намира от анализа на доказателствата по делото, че с назначаването на експерти от администрацията на Областен управител на област-[област] за управление на процесния проект не е нарушен принципа на добро финансово управление. Мотивите на стр. 5 и 6 от решението са по-скоро теоретични разсъждения, които не са обвързани с конкретния казус.

На първо място не се установява да са разходвани средства в нарушение на приложимо законодателство по съображенията, изложени по-горе.

На второ място никъде в цитираната заповед на Областен управител не се среща регламентация, която да навежда на приетото за заплащане на „допълнително възнаграждение/хонорар за полагане на труд в извън установеното работно време на служителя и извън определените им в длъжностната характеристика (стр.6 от решението). За подобни изводи никъде по делото няма приложени доказателства. Това също е самостоятелно основание за отмяна на цитираното решение.

На последно място решаващият състав споделя тезата, изразена и в цитираната от процесуалния представител на жалбоподателя съдебна практика, че в настоящия случай фактическото основание, съдържащо се в оспореното решение би било относимо към производството по верификация, а не към правомощието за определяне на финансова корекция, като в случая липсва корелация между фактическите и правните основания за постановяването на такова решение, което прави решението негодно да постигне преследваната цел и налага неговата отмяна на самостоятелно основание. Недопустимостта на даден разход поради несъответствието му с нормативно регламентираните условия ( в случая с „националното законодателство“) е основание за отказ от верификация на разхода, но не е предвидена като нередност по смисъла на общностното и националното законодателство, представляваща основание за определяне на финансова корекция. Определянето на финансова корекция въз основа на неотносими правни и фактически основания представлява съществен порок във волеизявлението на административния орган и води до материална незаконосъобразност на такъв акт.

Всички тези пороци поотделно сочат на отмяната на оспореното решение независимо от факта, че е издадено в предвидената от закона форма и от компетентен орган, което независимо от пространните съображения на процесуалния представител на ответника не беше спорно по делото.

По разноските: На основание чл. 143, ал.1 АПК на жалбоподателя следва да бъдат присъдени направените деловодни разноски в размер на 183, 71 лв. от които ДТ в размер на 63, 71 лв. и юриск. възнаграждение в размер на 120 лв., платими от ответника.

Мотивиран от горното АССм в настоящия си съдебен състав