Решение № 281 от 31.3.2025 г. на Административен съд - Разград по дело № 15/2025 г.

Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК във вр. с чл.74м, ал. 1, т. 3 от Закона за насърчаване на заетостта (ЗНЗ). Образувано е по жалба на „Мусон груп“ ЕООД, с ЕИК ••••••••• със седалище и адрес на управление с. Богомилци, обл. Разград, срещу Заповед №165/ 14.11.2023 г. на заместник- министъра на труда и социалната политика. Делото се разглежда след като с Решение № 173 от 09.01.2025 год. по адм.д. № 4549/2024 год. ВАС – Шесто отделение е отменило Решение № 122 от 12.02.2024 год., постановено по адм.д. № 209/2023 год. на АС – Разград и делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на съда. В жалбата и по същество се излагат доводи, че тази заповед е нищожна и незаконосъобразна, като издадена при допуснати съществени процесуални нарушения – чл. 26, чл. 34 и чл. 35 от АПК, при липса на мотиви, в противоречие с материалния закон – чл. 74м, ал. 1, т. 3 и чл. 74е, ал. 3 от ЗНЗ и преследваната от него цел. Твърди се, че разпоредените с нея неблагоприятни последици се явяват несъразмерни и по същество второ наказание за извършено от него административно нарушение. С оглед на това се иска от съда да я отмени, ведно с произтичащите от това законни последици. Ответникът по жалбата - Заместник- министъра на труда и социалната политика, чрез процесуалния си представител – главен юрисконсулт И. Ш., е депозирал писмено становище, в което сочи, че тя е неоснователна и недоказана и моли съда да я отхвърли. Разградският административен съд, след като прецени събраните по делото доказателства, които съобрази с доводите и становището на страните, констатира следното от фактическа страна: Жалбата е допустима, като подадена в срок, от надлежна страна срещу акт, който подлежи на съдебен контрол. Разгледана по същество тя е неоснователна по следните фактически и правни съображения: С Удостоверение № 372/ 14.07.2021 г. (л. 31 от адм.д. 209/2023 г.) на основание чл. 74е, ал. 1 във вр. чл. 74к, ал. 1 ЗНЗ оспорващият е регистриран за извършване на дейност като предприятие, което осигурява временна заетост. На 10.10.2022 г. служители на Дирекция „Инспекция по труда“- Разград са извършили проверка, при която е установено, че дружеството не е имало сключена групова застраховка в размер 200 000 лв. за периода от 22.05.2022 г. до 04.10.2022 г. Контролните органи приели, че с противоправното си бездействие оспорващото дружество е извършило нарушение по чл. 74е, ал. 3 във вр. с чл. 74е, ал. 2, т. 7 ЗНЗ и срещу него е съставен АУАН №17-2200068/ 10.10.2022 г. (л.22- л.24 от адм.д.209/2023 г./). След съставяне на АУАН с писмо вх. № ВР-04-42 от 06.10.2023 год. оспорващия е представил застрахователна полица № 0710-720-2023-00002, издадена на 04.10.2023 год. застрахователно акционерно дружество „ОЗК – Застраховане” АД за отговорност на работодателя с лимит на отговорността 200 000 лв. за едно събитие с начало на действие 05.10.2023 и край 04.10.2024 год. Фактическите констатации в АУАН са възприети изцяло от наказващия орган и с Наказателно постановление (НП) № 17-2200068/ 03.11.2022 г. (л.19- л.21 от адм.д. 209/2023 г.) за описаното административно нарушение на основание чл. 81а, ал. 2 ЗНЗ на „МУСОН ГРУП“ ЕООД е наложена имуществена санкция в размер на 1 500 лв. НП е връчено на 10.11.2022 год., не е обжалвано и е влязло в сила на 14.11.2022 г, съгласно отбелязването върху него. По делото няма данни кога и по какъв начин НП е съобщено на Министерството на труда и социалната политика (МТСП). Въз основа на горепосочените факти е издадена Заповед № 165/ 14.11.2023 г. на заместник- министъра на труда и социалната политика Г. М.-С., с която на основание чл. 74м, ал. 1, т. 3 ЗНЗ е прекратена регистрацията на предприятието. Заповедта е връчена на 20.11.2023 год., а жалбата срещу нея е депозирана на 04.12.2023 год. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, съобразно правомощията му, произтичащи от разпоредбата на чл. 74м, ал. 1 ЗНЗ и приложената Заповед №РД-03-13/11.07.2023 г. на министъра на труда и социалната политика (л.33 от адм.д. № 209/2023 г.). Според цитираната разпоредба, в относимата редакция (преди измененията с ДВ бр. 82/ 2023г.), регистрацията се прекратява със заповед на министъра на труда и социалната политика или на упълномощено от него длъжностно лице. С т. 6 от цитираната заповед на МТСП изрично е възложено на Г. М.- С. да издава актове, с които се прекратява регистрацията на предприятията, които осигуряват временна заетост. Ето защо твърдението на оспорващия за нищожност на оспорената заповед е неоснователно. Заповедта е издадена в писмена форма и съдържа реквизитите, посочени в чл. 59, ал. 2 от АПК в т.ч. фактически и правни основания. Доколко фактическите основания са доказани и правилно ли са подведени под съответните материалноправни норми е въпрос на съответствието ѝ с материалния закон. В хода на административното производство не са допуснати нарушения на процесуалните правила и норми, които да съставляват самостоятелно основание за отмяна на акта. Следва да се посочи, че нарушението на административнопроизводствените правила е съществено само тогава, когато създава вероятност за неистинност на фактите, които административният орган е счел за установени и които са от значение за съществуването на разпореденото или отказано от него субективно право. В случая съдът намира, че такива нарушения не са до пуснати. Обстоятелството, че оспорената заповед е издадена година след влизане в сила на № 17-2200068/ 03.11.2022 г. е без значение за правния спор. Липсва позитивна правна норма, в която да е посочен срок, изтичането на който да преклудира правото на административния орган да приложи мярката, регламентирана в чл. 74м от ЗНЗ. По отношение на материалния закон съдът намира следното: Съгласно разпоредбата на чл. 1 от Закона за насърчаване на заетостта с него се уреждат обществените отношения свързани с насърчаването и запазването на заетостта; професионалното ориентиране и обучението на възрастни, както и посредничеството по информиране и наемане на работа в Република България и в други държави на български граждани, граждани на друга държава - членка на Европейския съюз, на държави - страни по Споразумението за Европейското икономическо пространство, или на Конфедерация Швейцария. В глава осма „а” от ЗНС са регламентирани условията и реда за регистрация на предприятията, които осигуряват временна работа, както и условията за прекратяване на тази регистрация. В разпоредбата на чл. 74е, ал. 1 изрично е посочено, че дейността по осигуряване на временна работа се осъществява въз основа на регистрация в Агенцията по заетостта, а в ал. 2 от същия член, в 8 точки са изброени условията, на които трябва да отговарят кандидатите за регистрация. Едно от тези условия е кандидата да има сключена групова застраховка в размер 200 000 лв. или безусловна и неотменяема банкова гаранция в размер 200 000 лв. за вземанията на работниците и служителите, които ще бъдат наемани от тях за осигуряване на временна работа. С разпоредбата на ал. 3 на чл. 74е от ЗНЗ императивно е въведено задължението, че лицата трябва да отговарят на условията по ал. 2 през целия период на регистрация. В разпоредбата на чл. 74м, ал. 1 в пет точки са регламентирани хипотезите, при които регистрацията на предприятията, които осигуряват временна работа, се прекратява, като в т. 3 е посочено, че регистрацията се прекратява при нарушение на изискванията на чл. 74е, ал. 3 от ЗНЗ, установено с влязло в сила наказателно постановление, т.е. когато след регистрация на предприятието липсва групова застраховка в размер 200 000 лв. или безусловна и неотменяема банкова гаранция в размер 200 000 лв. за вземанията на работниците и служителите, което означава, че предприятието на отговаря на условията по ал. 2 на чл. 74е от ЗНЗ през периода на регистрацията си. С разпоредбата на чл. 81а, ал. 2 от ЗНЗ осигуряването на временна работа от предприятие в нарушение на изискванията на Глава Осма „а” от ЗНЗ е обявено за нарушение, за което се налага глоба, съответно имуществена санкция в размер от 1000 до 2500 лв., а при повторно нарушение от 2500 до 5000 лв. В настоящия случай е безспорно установено, че с влязло в сила НП на оспорващия е наложена имуществена санкция за това, че през периода от 22.05.2022 год. до 04.10.2022 год. не е отговарял на условията за регистрация на дейността по осигуряване на временна работа за целия период на регистрацията си, съгласно удостоверение № 372 от 14.07.2021 год. - нарушение на чл. 74е, ал. 3 във вр. чл. 74е, ал. 2, т. 7 ЗНЗ. Влязлото в сила на 14.11.2022 г НП е основание за прекратяване на регистрацията на предприятието, съгласно императивната разпоредба на чл. 74м, ал. 1, т. 3 от ЗНЗ. В тези случаи административният орган действа в условията на обвързана компетентност, поради което той е длъжен да издаде заповед, с която да прекрати регистрацията за извършване на дейност като предприятие, което осигурява временна заетост. След като в случая фактическите основания, изложени в оспорената заповед и предвидени в хипотезата на чл. 74м, ал. 1, т. 3 от ЗНЗ в приложимата редакция, са доказани по несъмнен и безспорен начин, то заповедта съответства на материалния закон. Обстоятелството, че оспорената заповедта е издадена една година след влизане в сила на наказателното постановление, не я прави материално незаконосъобразна. Фактическото основание за нейното издаване, че „МУСОН ГРУП“ ЕООД, като предприятие осигуряващо временна работа не е отговаряло на условията за регистрация на дейността си за целия период на регистрацията си, съгласно удостоверение № 372 от 14.07.2021 год., не е опровергано. Съдът не споделя твърдението на оспорващия, че оспорената заповед не съответствала на целта на закона, тъй като крайната мярка наложена с нея е несвоевременна, неадекватна по време и не постига целта на закона, както и че в случая били налице две отделни санкции за едно и също нарушение – първо имуществена санкция от 1500 лв. и втората санкция – прекратяване на регистрацията и двете санкции кумулативно водели до нарушение на чл. 50 от ХОПЕС. Както беше посочено по-горе фактическото основание за издаване на заповедта не е опровергано от оспорващия. Законът не е предвидил срок след влизане в сила на НП, с което е установено нарушение на чл. 74е, ал. 3 от ЗНЗ, изтичането на който да преклудира задължението на административния орган да издаде заповед, с която да прекрати регистрацията на предприятия извършващи дейността по осигуряване на временна работа. На следващо място следва да се посочи, че прекратяването на регистрацията по чл. 74м, ал. 1, т. 3 от ЗНЗ не е наказание/ санкция по смисъла на Глава Втора, Раздел II от Закона за административните нарушения и наказания, нито е принудителна административна мярка по смисъла на чл. 22-23 от ЗАНН. Административните нарушения, съответните им наказания и санкции, и реда за тяхното налагане са уредени в чл. 79-86 от ЗНЗ, а принудителните административни мерки, органите които ги налагат, както и редът за тяхното налагане са регламентирани в чл. 78 от ЗНЗ. Прекратяването на регистрацията по чл. 74м от ЗНЗ не е сред тези мерки. На следващо място следва да се посочи, че един от същностните белези на ПАМ е, че те имат срок за прилагане. В случая прекратяването на регистрацията по чл. 74м, ал. 1, т. 3 от ЗНЗ няма срок. На следващо място следва да се има предвид, че във всички случаи, в които конкретен закон предвижда налагането на ПАМ във връзка с извършено административно нарушение, административно-наказателното производство по налагане на предвидената в съответния закон санкция и административното производство по налагане на ПАМ вървят паралелно и независимо едно от друго. В случая обаче, производството по прекратяването на регистрацията по чл. 74м, ал. 1, т. 3 от ЗНЗ, започва едва след приключване на административноназателното производство с влязло в сила НП, с което е установено нарушение на чл. 74е, ал. 3 от ЗНЗ и е реализирана наказателната отговорност на нарушителя. Съгласно чл. 2 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административен контрол върху стопанската дейност държавните органи и органите на местното самоуправление осъществяват административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност с цел защита на националната сигурност и обществения ред в Република България, както и на изключителни и суверенни права на държавата по смисъла на чл. 18, ал. 1 - 4 от Конституцията на Република България; личните и имуществените права на гражданите и юридическите лица; околната среда. В Закона са въведени и систематизирани видовете регулаторни режими за стопанската дейност – лицензионен, регистрационен, разрешителен, уведомителен и удостоверителен – виж чл. 4, ал. 1 от закон. Съгласно чл. 14, ал. 1 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административен контрол върху стопанската дейност при регистрация административният орган проверява наличието на изчерпателно установените нормативни изисквания и при установяване на съответствие разрешава, без право на преценка по целесъобразност извършването на стопанската дейност. В чл. 74е, ал. 2 от ЗНЗ са посочени изискванията за регистрацията на дейността по осигуряване на временна работа и когато те са налице за кандидата за регистрация, административният орган издава решение за регистрация без право на преценка по целесъобразност. На това задължение на административния орган, съответства и задължението му, когато са налице предпоставките по чл. 74м, ал. 1 от ЗНЗ, той да издаде заповед за прекратяване на регистрацията, също без право на преценка по целесъобразност. В същност прекратяването на регистрацията по чл. 74м, ал. 1, т. 3 от ЗНЗ не е наказателно производство за налагане на наказание, нито производство за налагане на ПАМ във връзка с извършеното административно нарушение, а правна последица от влизане в сила на правораздавателния акт, с който нарушението, неговият автор са установени и е наложено наказание. Прекратяването на регистрацията не може да се характеризира като наказателно производство, тъй като не покрива критериите „Енгел” – 1) квалификация на деянието по националното право; 2) характер и естество на нарушението; 3) вид и тежест на предвиденото наказание („суровост на възможното наказание”). По първия критерии - това производство не е квалифицирано като наказателно по националното право нито пък с него се повдига наказателно обвинение. По втория критерий в него не се повдига обвинение за нарушение, тъй като адресат на разпоредбата на чл. 74м, ал. 1, т. 3 от ЗНЗ не е насочена към неограничен кръг адресати, което е характерна черта на наказателното обвинение, а е насочена към група адресати със специален статут - регистрираните по реда на чл. 74е от ЗНЗ предприятия осигуряващи временна работа и по третия критерий – в приложимата норма не е предвидено налагане на санкция. Това производство е проявява на правото на държавата, чрез своите органи да осъществява административно регулиране на стопанската дейност, като изисква предприятията осигуряващи временна работа да отговарят на изискванията за регистрация през целия период на регистрация, с цел да осигури личните и имуществени права на работниците наети на временна работа от тези предприятия, но тези ѝ правомощия не могат да се квалифицират като наказателно преследване по смисъла на чл. 50 от ХОПЕС. В този смисъл са и множеството регистрационни режими уредени в националното законодателство и прекратяването на регистрацията – виж чл. 12, ал. 13 от Закона за автомобилните превози, чл. 38 от Закона за тютюна и тютюневите изделия, чл. 140 от Закона за виното и спиртните напитки, чл. 35 и чл. 138 от Закона за ветиринарномедицинската дейност, чл. 70, ал. 2 от Закона за туризма и др., като това прекратяване на регистрацията не попада в предвидените в тези закони ПАМ и няма наказателен характер. Предвид горното настоящия съдебен състав намира, че цитираните в Решение № 173 от 09.01.2025 год. по адм.д. № 4549/2024 год. ВАС – Шесто отделение, решения на СЕС по дело С-570/20 от 05.май 2022 г. и С-97/21 от 04.май 2023 год. са неотносими към настоящия случай. В първото дело съдът се е произнесъл по преюдициално запитване, отправено от Френски съд - касационна инстанция, касаещо допустимостта на кумулиране на наказания глоби и лишаване от свобода и имуществени санкции, произтичащо от кумулирането на производства с наказателноправен характер. Както беше посочено по-горе производството по прекратяване на регистрацията няма наказателноправен характер. Второто дело е по преюдициално запитване на Административен съд Благоевград и касае кумулиране на административнонаказателно производство за налагане на имуществена санкция и административно производство за налагане на ПАМ за едно и също деяние на едно и също лице. В случая оспорената за настоящото производство заповед не е издадена в производство по налагане на ПАМ и прекратяването на регистрацията не е ПАМ, както приема настоящия съдебен състав. Наред с всичко изложено до тук следва да се посочи, че когато оспорващият е кандидатствал за регистрация за дейността по осигуряване на временна работа по реда на чл. 74е и следващите от ЗНЗ и е регистриран, изискването на чл. 74е, ал. 3 от същия закон, че той трябва да отговаря на условията по ал. 2 през целия период на регистрация, е било действаща разпоредба. Също така действаща разпоредба е било и условието за прекратяване на регистрацията, ако той наруши това изискване, съгласно разпоредбата на чл. 74м, ал. 1, т. 3 в редакцията по ДВ бр. 101/2015 год. С подаване на заявлението си за регистрация той е бил наясно, че правната последица от нарушаване на изискването по чл. 74е, ал. 3 от ЗНЗ след регистрирането му ще е прекратяване на регистрацията. В случая не е нарушен принципът на защита на оправданите правни очаквания. След като в настоящия случай административният орган е действал в условията на обвързана компетентност и не е имал избор на възможности, и издаденият административен акт съответства на материалния закон, то същият не е издаден в нарушение на принципа за съразмерност, прогласен в чл. 6 от АПК. Въз основа на така изложените съображения съдът приема, че оспорената заповед е валиден административен акт и не са налице предпоставките за нейната отмяна, визирани в чл. 146 от АПК, поради което оспорването ѝ като неоснователно и недоказано, следва да се отхвърли. С оглед изхода на делото искането на оспорващия за присъждане на сторените по делото разноски се явява неоснователен. Мотивиран така и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът