Решение № 150 от 4.10.2017 г. на Административен съд - Кърджали по дело № 148/2017 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК. Образувано по протест от Д. Д. – зам. окръжен прокурор в Окръжна прокуратура гр. Кърджали, с който е предложено Административен съд Кърджали, да отмени разпоредбите на чл.1, ал.2; чл.19, ал.1; чл.21, ал.4; чл.22; чл.24, ал.2; чл.27; чл.28, ал.1 и ал.2; чл.29, ал.2; чл.31; чл.32; чл.33; чл.34; чл.67 и чл.68 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на община Кирково, приета с Решение №380 от Протокол №40 от 29.04.2010г. на Общински съвет – Кирково. В Протеста се навеждат съображения за противоречие на оспорените разпоредби с текстовете на Закона за пътищата и Наредбата з а специално ползване на пътищата, издадена от М инистерски съвет. Твърди се, че Наредбата за специално ползване на пътищата е приложима и спрямо общинските пътища, поради което противоречието й с нея и със закона води до незаконосъобразност на оспорените текстове от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на община Кирково. Поради което вносителят на протеста, моли съда да отмени атакуваните разпоредби, както и да присъди направените по делото разноски. В съдебно заседание представителят на Окръжна прокуратура Кърджали поддържа протеста по съображенията и доводите изложени в него. Ответната страна Общински съвет Кирково, редовно призован, не изпраща представител и не изразява становище по протеста. От събраните по делото доказателства, преценени поотделно и в тяхната съвкупност, съдът установи от фактическа страна следното: С Решение №380 по Протокол №40/29.04.2010 г. на ОбС Кирково, е приета Наредба за управление на общинските пътища на територията на община Кирково. Видно от Протокола от проведеното заседание, от 29 общински съветника са присъствали 25, а при приемане на процесната Наредба 20 общински съветника са гласували „за“ приемането на наредбата и 5 общински съветника „против“. Решението е прието при необходимия кворум и мнозинство, с гласовете на 20 общински съветника. По делото е приложена и докладна записка от Кмета на общината вх.№•••/••• г., съдържаща предложение за приемане на Наредбата. Проекта за приемане на наредбата е публикуван на официалния сайт на община Кирково на 01.03.2010г. Наредбата за управление на общинските пътища не е търпяла изменения до настоящия момент. При така установените факти, съдът прави следните правни изводи: Предмет на оспорване са разпоредбите на чл.1, ал.2; чл.19, ал.1; чл.21, ал.4; чл.22; чл.24, ал.2; чл.27; чл.28, ал.1 и ал.2; чл.29, ал.2; чл.31; чл.32; чл.33; чл.34; чл.67 и чл.68 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на община Кирково, приета с Решение №380 по Протокол №40 от 29.04.2010г. на Общински съвет – Кирково- подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75 ал.1 от АПК, подлежащ на проверка за законосъобразност. Протестът е подаден от прокурор, който съгласно чл.186 ал.2 АПК разполага с правомощието да оспори пред настоящия съд текстове на Наредбата, приета от ОбС Кирково, като това оспорване, според чл.187 ал.1 от АПК, не е ограничено със срок. Предвид изложеното, оспорването е допустимо. Разгледан по същество и след служебна проверка съгласно чл.168 ал.1 от АПК във връзка с чл.146 от АПК, съдът приема, че протестът се явява основателен по следните съображения: Съгласно чл.1 ал.2 от процесната Наредба същата не се прилага за: 1.селскостопански пътища, осигуряващи достъп до земеделски земи; 2. горски пътища; 3. частни пътища, неотворени за обществено ползване. Така очертания обхват на приложение на наредбата механично повтаря обхвата, описан в чл.1 ал.2 от Закона за пътищата, съгласно който текст законът за пътищата не се прилага за: 1. улиците в населените места и селищните образувания, с изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански или общински пътища; 2. селскостопанските пътища, осигуряващи достъп до земеделски земи; 3. горските пътища и 4. частните пътища, неотворени за обществено ползване. Оспорените текстове на чл.1 ал.2 от Наредбата относно подлежащите на регулиране обекти - местните пътища, са идентични с тези, посочени в чл.1 ал.2 от Закона за пътищата. Приетата от местния законодателен орган нормативна разпоредба не доурежда неуредени обществени отношения, а само ги възпроизвежда. При това положение не е изпълнено законовото изискване на чл.8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, Наредбата да регламентира само обществени отношения от местно значение, за които в правния мир няма регулация. Налице е противоречие с разписаните правила за поведение, което налага уважаване на протеста. С разпоредбата на чл.19, ал.1, т.1-4 от Наредбата, която се намира в Глава трета „Специално ползване на пътищата“ са уредени хипотезите, в които кметът на общината отказва издаване на разрешение за специално ползване на пътя. В цитирания тест от Наредбата не е въведено като условие за издаване разрешение за специално ползване на пътя, осигуряването на безопасност на автомобилното движение, съгласно изискванията на ЗДвП, установено със становище на органите на МВР, а съгласно Наредбата за специално ползване на пътищата – чл.6, ал.1, т.5, регламентираща същата материя, но по отношение на републиканската пътна мрежа подобно положение императивно не позволява издаването на разрешение за специално ползване. По начина, по който е структурирана нормата на чл.19, ал.1, т.1-4 от Наредбата се налага извода, че неосигурената безопасност на автомобилното движение съгласно изискванията на ЗДвП, установено със становище на органите на МВР, не е пречка за издаване на разрешение за специално ползване на пътя, но следва да бъде посочено, че нормите, които уреждат специалното ползване на пътищата имат императивен характер и за общинския съвет липсва основание да предвиди различна регулация. По отношение на оспорения текст на чл.21 ал.4 от Наредбата, разписващ срок на валидност на разрешението за специално ползване на пътя, осъществявано чрез изглаждане на търговски крайпътен обект и пътни връзки към него: Общественото отношение - предвиждането срок на валидност на посоченото разрешение за ползване, е вече регулирано с разпоредбата на чл.8 ал.3 от Наредбата за специално ползване на пътищата с последно изменение - ДВ бр.90 от 2016 г., в сила от 15.11.2016 г., издадена по законовата делегация на чл.18 ал.5 от Закона за пътищата. След посоченото изменение е налице и противоречие между двата нормативни акта, тъй като наредбата за специално ползване, издадена в изпълнение на Закона за пътищата, предвижда срок на валидност на разрешителното за специално ползване за процесните търговски крайпътни обекти от 2 години, а оспореният текст от Наредбата предвижда този срок да е една година. Налице е колизия между Наредба, уреждаща местни обществени отношения, регулирани вече от Наредба, издадена по законова делегация на нормативен акт от по-висока степен. На следващо място в чл.22 от Наредбата са посочени придружаващите искането за издаване на разрешение за специално ползване документи. Те не съответстват на изискуемите за същия случай документи, предвидени в нормата на чл. 9 от Наредбата за специално ползване на пътищата, издадена от Министерския съвет: - с разпоредбата на т.1 от общинската наредба се изисква удостоверение за актуално състояние на съдебната регистрация, като едновременно с това липсва изискването за удостоверяване на липсата на публични задължения; - в общинската Наредба липсва изискване за представяне на становище на органите на МВР, което е заложено в т.5 от Наредбата за специално ползване на пътищата на МС /НСПП/; - изискването в НСПП на МС в т.5 на чл.9 за представяне на съгласуван технически проект част „Пътна” и част „Организация на движението”, са заменени в общинската Наредба с „подробен комуникационно-транспортен план за пътните връзки и разположението на обекта”, към който да са приложени: схема с точното километрично разположение на обекта, разположението му спрямо оста на пътя и отстоянието му от ръба на пътната настилка и напречни профили в подходящ мащаб на характерни места в обхвата на пътя. Не съответства на въведените в ЗП и НСПП на МС изисквания посоченото в чл.24, ал.1 от общинската Наредба задължение за представяне при депозиране на искане за получаване на разрешение за специално ползване на пътя, чрез експлоатация на търговски крайпътен обект и пътни връзки към него, да се удостоверява актуална съдебна регистрация. На следващо място не са съобразени с посочените в чл.14 от НСПП на МС въведените в чл.27 от общинската Наредба изисквания за представяне на документи, придружаващи искането за получаване на разрешение за специално ползване на пътя за изграждане и експлоатация на рекламни съоръжения. В Наредбата не е посочено удостоверяването на липса на публични задължения, а такова е налице в наредбата на Министерския съвет в т.1 на чл.14 от същата. В т.1 от общинската Наредба пък се изисква представянето на документ за актуална съдебна регистрация, каквото изискване няма в НСПП на МС. В общинската Наредба наред с изискването за представяне на нотариално заверено съгласие на собственика на земята, липсва такова за предоставяне на копие от документ за собственост и актуална скица, каквото изискване има въведено в НСПП на МС. В общинската Наредба липсва изискване към протокола за предварителен оглед от администрацията, управляваща пътя, органите на Министерството на вътрешните работи и заинтересованото лице, в който се съдържат и мерки за безопасност в съответствие с изискванията на Техническите правила за приложение на ограничителни системи за пътища по републиканската пътна мрежа, както е сторено в чл.14, т.5 на НСПП на МС. С разпоредбата на чл.28, ал.1, т.4 от Наредбата е предвидено издаването на разрешение за изграждане и/или поставяне на рекламно съоръжение в обхвата на пътя при изчерпателно изброени условия, едно от които по т.4 е изискването рекламното съоръжение в целия си габарит да отстои най-малко на 3 метра от ръба на пътната настилка. Посоченото изискване е в противоречие с нормата на чл. 15, ал.1, т.4 от НСПП на МС, която предвижда изисквания отстоянието от центъра на носещата колона на рекламното съоръжение до ръба на пътната настилка да е не по-малко от 5 метра, както и горният ръб на фундамента на рекламното съоръжение да не надвишава нивото на терена. В разпоредбата на чл.28, ал.2, т.1-7 от общинската Наредба са изброени хипотези, в които се отказва издаването на разрешение за поставяне на рекламни съоръжения. В нормата на чл.15, ал.2, т.8 от НСПП на МС е предвиден отказ от издаване на разрешение и когато рекламното съоръжение е с профил на носещата колона, различен от кръг. Посочената в цитираната разпоредба от НСПП на МС пречка за издаване на разрешение, не е включена в текста на чл.28, ал.2 от общинската Наредба, от което следва, че наличието и не е основание да се откаже издаване на разрешение за изграждане на рекламно съоръжение. В оспорената разпоредбата на чл.29, ал.2 от общинската Наредба е въведено изискване искането за получаване на разрешение за специално ползване на пътя да се придружава от удостоверение за актуална съдебна регистрация, каквото изискване липсва в разпоредбата на чл.16, ал.2 на НСПП на МС, регламентираща придружаващите документи към искане за издаването на такова разрешение по отношение на републиканските пътища. Разпоредбата на чл.31 от общинската наредба не съответства на новата редакция на чл.18 от НСПП на МС. Не е използвана същата терминология относно видовете дейности- „прокарване”, вместо „изграждане”, липсва уточнението за мястото на извършване – „в обхвата на пътя и в обслужващата зона”, не са наименовани еднакво комуникационните съоръжения, като в общинската наредба са определени като „подземни и надземни проводи и съоръжения”, а в НСПП на МС, като „линейни или отделно стоящи съоръжения”. Несъответствие на общинската Наредба с тази, регламентираща същата материя в НСПП на МС, с изменението от 2016 г., е налице и в чл.32 от първата с чл.19 от втората. То се изразява в различната терминология по отношение на строителните дейности и търсения с тях резултат, като в първата е използвано понятието „проводи и съоръжения”, а във втората – „линейни и отделно стоящи съоръжения”. В т.1 на чл.33 от общинската Наредба е посочено, че към искането заинтересованото лице трябва да приложи удостоверение за актуално състояние на съдебната регистрация. Такова изискване според НСПП на МС няма, но в чл.20, т.1 е въведено изискване за представяне на декларация по образец на администрацията, управляваща пътя, с която се заявява, че при необходимост от изместване на съоръжението заявителят ще извърши това за собствена сметка, а в чл.20, т.2 – представяне на удостоверение за наличие или липса на публични задължения по чл.87, ал.6 от ДОПК. Такива задължения не са въведени в общинската Наредба. В общинската Наредба е въведено изискване към искането за издаване на разрешение за специално ползване на пътя да бъде приложен технически или работен проект за съответния вид специално ползване на пътя. Тази регламентация не съответства на разпоредбите на НСПП на МС, регламентиращи придружаващите същото по вид искане проектни документи, а именно: в чл.20, т.4 от НСПП на МС е посочено, че към искането следва да бъде приложен съгласуван от администрацията, управляваща пътя, технически или работен проект за съответния вид специално ползване на пътя, както и становище от органите на Министерството на вътрешните работи за част „Пътна” и част „Организация на движението”. Посоченото по-горе несъответствие в описанието на предмета на разрешение за специално ползване на пътя е налице и в нормата на чл.34 от общинската Наредба, която противоречи на текстовете на чл.21 и чл.22 от НСПП на МС, а редакцията й не е съобразена с настъпилите изменения в цитираните текстове на НСПП. В Глава шеста „Административнонаказателни разпоредби“ от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на община Кирково са предвидени състави на административни нарушения, които противоречат на норми от Закона за пътищата. В нормата на чл.67, ал.1, т.5, б.“в“ и б.“г“ от общинската Наредба са предвидени административни наказания за деяния, които не съставляват административни нарушения по смисъла на чл.53 от Закона за пътищата, а именно извършване в обхвата на пътя без разрешение на администрацията, управляваща пътя, на: откриване на нови и ремонт на съществуващи крайпътни обекти за обслужване на пътници и превозни средства и изграждане на пътни връзки към тези обекти или към съседни имоти, както и изграждане и/или поставяне на рекламни съоръжения и рекламни материали. Налице е и несъответствие на предвидените санкции в разпоредбата на чл.67, ал.1 от общинската Наредба с тези в Закона за пътищата за едни и същи нарушения. Така за описаните в чл.67 от общинската Наредба нарушения е предвидена глоба от 300 до 2000 лева, докато съгласно чл. 53, ал.1 от ЗП глобата е в размер от 1000 до 5000 лева, като при повторност в ал.2 на чл.67 от Наредбата е предвидена глоба в размер от 500 до 3000 лева, докато в закона при същите условия предвидената глоба е в размер от 2000 до 7000 лева. Несъотвествие е налице и относно предвидените имуществени санкции за същите нарушения, извършени от юридически лица и еднолични търговци, определени съответно от общинската Наредба в чл.68 с тези, определени в чл.54 от ЗП, като в Наредбата при такъв субект на нарушение по чл.66 и 67 е предвидена санкция от 1000 до 5000 лева, а при повторност – в размер от 2000 до 7000 лева. В закона те са диференцирани по следния начин – за нарушения по чл.52 – глоба от 2000 до 5000 лева, а по чл.53 – глоба от 3000 до 8000 лева. За да е законосъобразен един акт е необходимо да са налице в тяхната съвкупност всички изисквания за валидност, а именно: да е издаден от компетентен орган, в изискуемата форма, при спазване на административнопроизводствените правила, да не противоречи на материалноправните изисквания и да съответства на целта на закона. Липсата на която и да е от горните предпоставки води до незаконосъобразност на оспорения акт и е основание за отмяната му. Атакуваната пред съда наредба е приета при спазване на визираната за това процедура и от надлежен орган, в кръга на неговата компетентност, като е спазена и изискуемата писмена форма. Оспорените разпоредби са незаконосъобразни поради противоречието им с материалноправни норми от по-висок ранг, тъй като по смисъла на чл.7 ал.2 от ЗНА наредбата представлява нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен.