Решение № 2459 от 24.7.2024 г. на Административен съд - Благоевград по дело № 515/2022 г.

Производството е по реда на чл. 145 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на „ЛЮБИ И ДЪЩЕРИ“ ЕООД, ЕИК 101672297, със седалище в [населено място], против Решение № 1 на директора на Дирекция „Национален парк Рила“, издадено по Протокол № 1 от заседание на Комисия, назначена със заповед на директора на Дирекция „Национален парк Рила“, в частта, с която по отношение на жалбоподателя е допуснато да пашуват на територията Национален парк „Рила“, в парков участък „Дупница“, 270 броя овце с прилежаща площ от 1080 дка при цена от 540 лева, спрямо заявен брой от 604 бр. овце. Жалбоподателят, представляван в процеса от адв. Д. Т., оспорва акта чрез възражения, изложени в жалбата и в хода на делото по същество. Поддържа, че решението е немотивирано и издадено при зачитане на Годишния план за паша на домашни животни и ползване на сено на територията на Национален парк „Рила“ през 2022 г., който е отменен по съдебен ред. Иска се отмяна на акта като незаконосъобразен и се претендират разноски, съгласно списък по чл. 80 от ГПК. Ответната страна – директор на Дирекция „Национален парк Рила“ (ДНПР) оспорва жалбата със становище от 23.09.2022 г. (л.145), уточнено с молба от 27.10.2022 г. (л.158). Не се претендират разноски по делото и не се възразява по реда на чл. 78, ал. 5 от ГПК. По допустимостта на производството съдът се е произнесъл с разпореждане от 11.07.2022 г., което продължава да поддържа. Жалбата е поправена с молба от 21.06.2022 г. и отговаря на изискванията на чл. 150 и чл. 151 от АПК. Подадена е от лице, имащо правен интерес от оспорване на акта, тъй като с този акт са определени количествените характеристики на правото на паша в размер, който е по–малък от първоначално заявения, а именно за 604 бр. овце. Оспорваният акт е годен за оспорване като индивидуален административен акт по см. на чл. 21, ал. 1 от АПК, който пряко и непосредствено определя титуляря, обхвата и обема на правото на паша (Виж. определение № 8281/29.09.2022 г. по адм. дело № 8664/2022 г. на ВАС). Жалбата е подадена на 31.05.2022 г. при публикуване на акта на 17.05.2022 г. (л. 126), при условие, че нито в акта, нито в съобщението за неговото издаване не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба, поради което съдът намира жалбата за подадена в срока по чл. 140, ал. 1 от АПК. Спорът е родово и местно подсъден на този съд на основание чл. 132, ал. 1 от АПК с оглед предмета си и чл. 133, ал. 1 от АПК с оглед седалището на жалбоподателя. До приключването на делото не се установиха отрицателни процесуални предпоставки за решаването му по същество. Воден от горното и на основание чл. 168, ал. 1 от АПК, след като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите и възраженията на страните, съдът приема за установено от фактическа и правна страна следното: Със заповед № РД-24/15.04.2022 г. на директора на ДНПР е утвърден Годишен план на Дирекция „Национален парк Рила“ за паша на домашни животни и ползване на сено на територията на Национален парк „Рила“ през 2022 г. (Годишен план) (л.90 - 109). Годишният план урежда условията, реда и критериите за заявяване, разглеждане, допускане и разрешаване на правата на паша в Национален парк „Рила“ (НПР). Съгласно приложение 9 към плана (л.109), същият допуска пашуване до 933 бр. овце в пасищен район „Пазар дере“ от Парков участък – Дупница. На 18.04.2022 г. дружеството – жалбоподател „ЛЮБИ И ДЪЩЕРИ“ ЕООД е подало заявление до директора на ДНПР за издаване на разрешително за паша на 604 бр. овце на пасище „Пазар дере“, отдел 1009 от Парков участък Дупница на НПР (л. 110). Към заявлението е приложена справка от Интегрираната информационна система на БАБХ (ВетИС), издадена от 11.04.2022 г., от която е видно, че в животновъден обект 3911610060, намиращ се в [населено място], дружеството отглежда общо 773 бр. овце. Със заповед № РД-36/11.05.2022 г. на директора на ДНПР е определен персоналният състав на комисия, която да разгледа, оцени и класира, подадените в ДНПР заявленията за паша, съгласно критериите в „Годишния план и подбор за допустимост“ (л.114), описани в заповедта. С Протокол № 1/16.05.2022 г., комисията, назначена със заповед № РД-36/11.05.2022 г. на директора на ДНПР, е направено предложение да бъде допуснато по отношение на „ЛЮБИ И ДЪЩЕРИ“ ЕООД пашуване на 270 бр. овце върху площ от 1080 дка от ПУ – Дупница (л.77). С изрична забележка към протокола е посочено, че: „Пасищните райони на всеки заявител ще бъдат описани в индивидуалните разрешителни за паша…“ (л.78). В протокола е посочено, че разпределението на правата на паша е направено въз основа на данните към 16.05.2022 г. за налични животни в системата ВетИС на БАБХ. Протоколът не съдържа конкретно посочен брой на установени животни спрямо „ЛЮБИ И ДЪЩЕРИ“ ЕООД, респ. за другите заявители. Протоколът не съдържа и установявания, касаещи жалбоподателя, въз основа на които спрямо него са приложени, респ. не са приложение, критериите за допустимост, и разпределение, оценка и класиране, подробно, но декларативно посочени в протокола. По делото липсват доказателства за уведомяване на заявителите, вкл. настоящия жалбоподател за издаване на протокол № 1/16.05.2022 г., респ. липсват доказателства за предоставена възможност на заинтересованата страна да вземе отношение към съдържанието и предложението по протокола. С Решение № 1 на директора на ДНПР, издадено на основание Протокол № 1/16.05.2022 г. на комисията, назначена с негова заповед № РД-36/11.05.2022 г., по отношение на „ЛЮБИ И ДЪЩЕРИ“ ЕООД е допуснато пашуване на 270 бр. овце върху площ от 1080 дка от ПУ – Дупница. Решение № 1 е издадено на непосочена в него дата. Представеният по делото заверен препис не съдържа и регистрационни отбелязвания, позволяващи проследяемост на документооборота на акта в ДНПР. По делото е безспорно, че Решение № 1 е публикувано на ел. страница на ДНПР на 17.05.2022 г. (л.126). Като правно основание за издаване на Решение № 1 са посочени чл. 50, т. 1 и т. 5 от ЗЗТ и чл. 7, ал. 1, т. 1 и т. 5 от Правилника за устройство и дейността на дирекциите на националните паркове. При издаването на решението не са изложени фактически установявания, различни от протокол № 1/16.05.2022 г. По делото не е спорно, че към 16.05.2022 г. в системата ВетИС като налични в животновъден обект 3911610060 са вписани 270 бр. овце (л. 148), както и не е спорно, че към 16.04.2022 г. са вписани 713 животни. В хода на делото жалбоподателят оспорва истинността на данните за налични 270 животни към 16.05.2022 г., но не представя доказателства за твърденията си, респ. не представя доказателства за установени по съответния ред незаконосъобразни действия по вписване на данни за налични животни към 16.05.2022 г. в животновъден обект 3911610060. По делото е установено, че с решение № 1242/17.04.2024 г. по адм. дело № 411/2022 г. на АСБ, влязло в сила на 15.05.2024 г., е отменен Годишния план за паша на домашни животни и ползване на сено на територията на Национален парк „Рила“ през 2022 г. Въз основа на така приетото от фактическа страна, съдът направи следните правни изводи относно законосъобразността на оспорвания акт, респ. основателността на жалбата: Съгласно чл. 48 от ЗЗТ, регионални органи на Министерството на околната среда и водите за защитените територии са дирекциите на националните паркове и регионалните инспекции по околната среда и водите. Съгласно чл. 50, т. 1, 4 и 5 от ЗЗТ, в изпълнение на своите правомощия директорите на регионалните органи на Министерството на околната среда и водите в защитените територии в своите райони осъществяват или организират управлението на защитените територии, възлагат изпълнението на поддържащи, направляващи, регулиращи или възстановителни дейности, туристически дейности в защитените територии - изключителна държавна собственост, както и издават годишни разрешителни за паша и разрешителни за ползване на дървесина от местното население в рамките на поддържащите и възстановителните дейности в горите, в националните паркове и поддържаните резервати, в съответствие с плановете и проектите по глава четвърта. Няма нормативен акт, който да урежда пряко реда и условията за разглеждане, разпределение и допускане до упражняване на правото на ползване на природните ресурси на защитената територия под формата на паша на домашни животни. По аргумент от чл. 50, т. 5 от ЗЗТ, разрешаването на паша на домашни животни следва да бъде „в съответствие с плановете и проектите по глава четвърта“ от ЗЗТ. Глава четвърта от ЗЗТ урежда от една страна планове за управление на защитените територии, приети по реда на чл. 60 и чл. 61 от ЗЗТ, и „устройствени и технически планове и проекти“ по см. на чл. 64 от ЗЗТ „за определяне на вида и обема на дейностите по ползване на природни ресурси, устройството, строителството и други в защитените територии“, приемани по реда чл. 65 и чл. 66 от ЗЗТ. В настоящия случай, макар в оспорвания акт да не се сочи изрично, то същият е издаден при спазване на уредените в раздел IV от Годишния план за паша на домашни животни и ползване на сено на територията на Национален парк „Рила“ през 2022 г. Съгласно т. 3.2. от раздел IV от Годишния план е предвидено издаване на „Решение на Директора за допуснатите заявители на паша в съответните пасищни райони и пасища по вид и брой домашни животни“, което се публикува. Доколкото нито закона пряко, нито план или проект по глава четвърта“ от ЗЗТ предвиждат правомощие спрямо директора на ДНПР да определя условията за допускане упражняване права на паша в НПР като защитена територия, която е изключителна държавна собственост, то съдът намира, че по силата на т. 3.2. от раздел IV от Годишния план, директорът на ДНПР се е самоопределил за компетентен орган по въпроса за разглеждане, разпределение и допускане до упражняване на правото на ползване на природните ресурси на защитената територия под формата на паша на домашни животни, заявено от трети лица. Съгласно влязлото в законна сила решение № 1242/17.04.2024 г. по адм. дело № 411/2022 г. на АСБ, постановено с участието настоящите страни, е прието, че „…Годишен план за 2022 г., утвърден със Заповед № РД-24/15.04.2022 г. на Директора на Дирекция „НП Рила“, е издаден от компетентен орган по аргумент на разпоредбата на чл. 7, ал. 2 от Правилника за условията и реда за управлението, възлагането на дейностите по поддържане и възстановяване, възлагането на туристически дейности, охраната и контрола в горите, земите и водните площи в защитените територии - изключителна държавна собственост, във вр. с чл. 48 от ЗЗТ и в изискуемата писмена форма“. С посоченото решение Годишният план е отменен като процесуално незаконосъобразен. При зачитане действието на решение № 1242/17.04.2024 г. по адм. дело № 411/2022 г. на АСБ, настоящият съдебен състав следва да приеме, че с оглед отмяната по съдебен ред изцяло на Годишния план, която отмяна действа с обратна сила спрямо правоотношенията, породени въз основа на този подлежащ на предварително изпълнение, но доказано незаконосъобразен акт към датата на издаването му, то тази отмяна сама по себе си отменя и следващото се от т. 3.2. от раздел IV от Годишния план самоопределяне на директора на ДНПР като компетентен орган по въпроса за разглеждане, разпределение и допускане до упражняване на правата на ползване на природните ресурси на защитената територия под формата на паша на домашни животни, заявени от трети лица. В този смисъл и като се отчете, че не е доказано съответствие на правомощието с план или проект по глава четвърта от ЗЗТ, както и че такова не следва пряко от закон или подзаконов нормативен акт – чл. 7, ал. 1, т. 1 и 5 от Правилника за устройство и дейността на дирекциите на националните паркове са правно ненужни аналози на чл. 50, т. 1 и т. 5 от ЗЗТ, то съдът намира оспорваното административно решение за нищожно на основание чл. 146, т. 1 от АПК. Отделно от изложеното следва да се посочи, че актът е издаден и при съществени нарушения на административнопроизводствените правила. По отношение формата на акта, съдът намира, че същият е издаден в нарушение чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК. Съгласно чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК, датата на издаване е задължителен реквизит на всеки административен акт. При липса на дата се възпрепятства възможността за установяване приложимия към проверката на акта материален закон по арг. от чл. 142, ал. 1 от АПК. Вярно е, че чрез косвени доказателства – датата на публикуване на решението на 17.05.2022 г., може да се установи дата на последно сигурно съществуване на акта, както и че решението следва във времето описаните в обстоятелствената му част действия от 16.05.2022 г. за справка в системата ВетИС на БАБХ, но подобен подход би бил заобикаляне на принципа за законност, установен в чл. 8, ал. 2 от АПК, и би осуетил възможността за изследване спазване принципите на служебното начало и процесуалната икономия – чл. 9 и чл. 11 от АПК, тъй като отговорът на въпроса кога е приключило административното правоотношение ще бъде условен и несигурен, а именно на 16.05.2022 г. или на 17.05.2022 г. Наред с нарушенията във формата на акта, които съдът намира за съществени и сами по себе си налагащи отмяната му, се установяват и други съществени процесуални нарушения, свързани с изискването за неговото мотивиране по реда на чл. 59, ал. 2 т. 4 от АПК. Съдът намира, че оспорваният акт е издаден при липса на пълноценни мотиви, кореспондиращи с направените властнически волеизявления. В тази връзка, съдът намира за основателни възраженията на жалбоподателя, че решението е издадено в резултат на допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в липсата на фактически и правни позовавания, които да са достатъчно ясни и разбираеми и разкриващи причината за намаленията в броя на допуснатите до пашуване брой животни. Този извод съдът прави, отчитайки съдържанието на решението и протокол № 1/16.05.2022 г., в които се съдържа подробно описание на възможните причини за отказ спрямо заявеното право, но липсва конкретно посочване на причината – фактическа и правна, поради която административният орган е пристъпил към намаляване до 270 овце в броя на допуснатите до пашуване животни спрямо заявената от жалбоподателя бройка за пашуващи животни. Пълноценни мотиви не могат да бъдат извлечени и от другите документи от преписката по аргумент от Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС. Съгласно Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС, мотивите към административния акт могат да бъдат изложени и отделно от самия акт най-късно до изпращането на жалбата срещу акта на по-горния административен орган, в съобщението до страните по чл. 28, ал. 1 ЗАП (отм.), в препроводителното писмо или в друг документ към изпратената преписка, ако изхождат от същия административен орган, който е издал акта. Това разрешение следва от съображенията, че: „Не съществува пречка мотивите да бъдат изложени и допълнително, след издаването на административния акт, стига да се постигат целите, които законодателят е преследвал с изискването за мотивиране на индивидуалните административни актове …Също така би следвало да се приеме за възможно мотивите да бъдат изложени и в препроводителното писмо, с което жалбата на страната и административното производство се изпращат на по-горния административен орган за разглеждане по реда на чл. 30 и сл. ЗАП. ….допълнителното излагане на мотивите позволява на страните своевременно да се запознаят със съображенията, по които е издаден актът, и да организират защитата си срещу него. Съответно по-горният административен орган и съдът, пред който актът е обжалван, ще разполагат с необходимата основа за по-правилно извършване на проверката на законосъобразността и правилността на обжалвания акт.“ От така изложеното изглежда, че пълноценни „мотиви“ се съдържат в представеното по делото становище от 23.09.2022 г. на издателя на акта, уточнено с писмо от 27.10.2022 г. Съдът обаче не може да зачете становището като „мотиви“ към решението и не може да разреши спора за материалното право въз основа на установеното в хода на съдебното производство. Невъзможността следва от еднопосочното и непротиворечиво през последните две години тълкуване на Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС, направено от съставите на ВАС, Пето отделение, в което по множество идентични казуси (административният орган представя мотивирани становища заедно с препращането на жалбите против уведомителни писма до съда по реда на чл. 152, ал. 2 от АПК) се приема или че становището не е „друг документ от преписката …предвид че е изготвен след образуване на съдебното производство“ (виж напр. адм. дела №№ 6967/2022; 7255/2022; 8825/2022 и др.), или че „…за да се признаят като приобщени към акта, допълнително изложените мотиви следва да бъдат своевременно доведени до знанието на адресата, за да може той адекватно и пълноценно да организира и проведе защитата си срещу оспорения административен акт… това е допустимо единствено в рамките на оспорване по административен ред, но не и когато актът е оспорен с жалба пред съда. Недопустимо е допълване на мотивите към акта или излагането на такива за първи път в документ, представен едва в хода на образуваното съдебно производство по жалба за незаконосъобразност на въпросния административен акт.“ (виж напр. адм. дела №№ 9640/2022; 6904/2022; 6292/2022; 9845/2022 и др.). Видно от посочената практика, незагубилото сила Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС очевидно не може да се тълкува, че допуска мотивиране на административния акт след издаването му, когато този акт не е обжалван по административен ред. Тази практика се поддържа, макар самото тълкувателно решение да е прието, респ. законът да е тълкуван във времето на действието на Закона за административното производство (отм. ДВ, бр. 90/1979 г.), който е предпоставял като общо правило за допустимост на съдебния контрол предварителното провеждане на административен такъв за законосъобразност по аргумент от чл. 30, чл. 31 и чл. 50, ал. 1 от този закон, но същевременно даденото тълкуване да не е никак ограничено и изключено по отношение на възможното мотивиране след издаване на акта спрямо „административните актове, за които в специалните закони се предвижда обжалване направо пред съд или пред особена юрисдикция“ на основание чл. 31, б. „б“ от ЗАП (отм. ДВ, бр. 90/1979 г.). Следва да се посочи, че макар в Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ОСГК на ВС „по-горният административен орган и съдът, пред който актът е обжалван“ да са разглеждани като равни от гледна точка полезността на допълнително изложените мотиви „след издаването на административния акт“, а именно, за да бъдат „необходимата основа за по-правилно извършване на проверката на законосъобразността и правилността на обжалвания акт“, която полезност се свързва на първо място с целта „страните своевременно да се запознаят със съображенията, по които е издаден актът, и да организират защитата си срещу него“, то съгласно цитираната по-горе практика на ВАС все пак тълкувателното решение не може да се приеме като позволяващо мотивиране на акта след като вече чисто формално е потърсена съдебна защита срещу немотивиран акт, макар впоследствие с допълнително изложените мотиви след издаване на акта, страната да се е запознала със съображенията, по които е издаден актът, и да е организирала защитата си срещу него в хода на съдебния процес. Отделно, но отново като съществено нарушение на производствените правила, се явява и разглеждането на заявленията за паша по реда, установен в годишния план за 2022 г., утвърден със Заповед № РД-24/15.04.2022 г. Отново при зачитане действието на решение № 1242/17.04.2024 г. по адм. дело № 411/2022 г. на АСБ, настоящият съдебен състав следва да приеме, че производството по разглеждане и разпределение на правата за ползване чрез паша на територии от парка е проведено въз основа на процесуално незаконосъобразни правила. С оглед изложеното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК оспорваният акт следва да бъде обявен за нищожен. При този изход на делото и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, следва да бъде уважено своевременно направеното искане на жалбоподателя за присъждане на съдебните разноски по делото, съгласно приложения списък, в размер 750 лв., от които 50 лв. за държавна такса и 700 лв. за адвокатско възнаграждение, платено по ДПЗС от 20.09.2022 г. При тези съображения, съдът