Решение № 3508 от 10.10.2024 г. на Административен съд - Плевен по дело № 280/2024 г.

Производството е по чл. 146 АПК и следващите вр. чл. 23 ал.1 от Закона за народните читалища. Оспореното решението е прието на 07.03.2024г. и подписано от представители на читалищата, които са и членове на комисията по чл. 23 ЗНЧ. Тъй като в решението не е посочен срок за обжалване, съдът приема че жалбите са подадени в законния срок по чл. за съдебно обжалване, от активнолегитимирана страна срещу подлежащ на оспорване индивидуален административен акт, поради което са процесуално допустими. Със Заповед № РД-10-227/14.02.2024г. на Кмета на Община Плевен, на осн. чл. 23 ал.1 от Закона за народните читалища е определена комисия в състав председател: Е. Д.- зам. кмет на Община Плевен по „Проекти и хуманитарни дейности“– представител на общината и 39 члена, представители на всички читалища на територията на община Плевен, изброени поименно, която да разпредели предвидените по държавния и общински бюджет средства за читалищна дейност за финансовата 2024г., включваща представител на Община Плевен и представител на всяко читалище на територията на общината. Видно от заповедта е, че всяко читалище се представлява от един представител – председател или секретар. Видно от заповедта е, че за председател на комисията и неин представляващ е определена Е. Д.-зам. кмет на Община Плевен по проекти и хуманитарни дейности. Както беше посочено по-горе, задачата на комисията е да разпредели предвидените по държавния и общинския бюджет средства за читалищна дейност за финансовата 2024г. Разпоредено е да се проведе избор на работна група, която да точкува всички своевременно представени отчетни доклади по изработения вече алгоритъм за оценка, съобразен с изработения от Министерство на културата механизъм за разпределение на годишната субсидия за читалищата от Община Плевен по чл. 22 ал.1 от ЗНЧ, при стриктно спазване на дадените от съда указания дадени в мотивите на влязло в сила Решение № 7821/13.07.2023г. по адм.д. № 2075/2023г. на ВАС. Разпоредено е сформираната работни група след приключване на работата да състави протокол и отправи предложение за разпределение на държавната субсидия към комисията по т.1 от заповедта. Определена е дата, час и място за провеждане на заседанието на комисията – 20.02.2024г. от 15: 00ч. в заседателната зала на трети етаж в сградата на Община Плевен. Със заповед № РД-10-345/05.03.2024г издадена от вр. и.д.кмет на Община Плевен, при условията на надлежно заместване е наредено комисията по т.1 да проведе заседание на 07.03.2024г.- 10.00 ч. в заседателната зала на трети етаж в сградата на Община Плевен, на което заседание комисията да извърши разпределение на предвидените по държавния и общински бюджет средства за читалищна дейност за финансовата 2024г., в съответствие с отправеното от работната група по т. IV.2 от настоящата заповед. По делото е представен протокол № 1 от 20.02.2024г., от заседание на Комисията по чл. 23 от ЗНЧ, от който е видно, че на заседанието са присъствали 32 члена на комисията, отсъстват 8.Видно от протокола е, че на заседанието на комисията е присъствал председателят на общински съвет Плевен.Комисията е приела решение за определяне на работна група в състав от 5 члена, в състава на която влизат председатели или секретарите на НЧ „Съгласие 1969“Плевен, НЧ „Христо Ботев 1959“ Плевен, НЧ „Христо Ботен 1927“ с.Коиловци, НЧ „Кл. Браницки 1900“Славяново и НЧ „Пробуда 1927“ с.Буковлък. Избрана е и контролна група, която да наблюдава работата на работната група в състав читалище Родолюбие 2018 и читалище с.Бохот.Приети са и правила за работата на работната група, които касаят организация на работата на групата. По делото са представени вътрешни правила за разпределение на субсидията на народните читалища в Община Плевен 2021г., които съдът приема че са използвани от комисията и при разпределението на субсидията за 2024г. Представен е и алгоритъм за оценка на дейността на читалищата на територията на община Плевен, в който са изброени показателите за оценка в следните групи – брой жители в населеното място или района, който обслужва читалището; библиотечно-информационно обслужване; любителско художествено творчество; материална база за осъществяване на читалищна дейност, както и критерии относно целесъобразността от финансиране на дейността. Всеки критерий, подкритерий се оценява в точки, като е посочено, че примерната база за една щатна бройка е 20 т. Не е посочен максималния общ брой точки, както и максималния по всеки показател и критерий, нито как следва да се оценят и изчислят, по какъв метод и алгоритъм, така че да се получи обективна оценка по наличните данни за дейността на всяко читалище. По делото е представена оценъчна карта, съгласно посочения алгоритъм, по която е извършена оценка на дейността на читалищата, но не става ясно как е изработена тази карта и как се съотнасят получените точки по определените критерии при формиране на окончателната оценка за дейността на читалището. Не са представени доказателства тази анкетна карта дали е приета от работната група, респ утвърдена от Комисията по чл. 23 от ЗНЧ.Представен е и график за заседанията на работната група. Видно от Протокол от 06.03.2024г. на работната група след проведени заседания на 22, 23, 26, 27, 28 и 29 февруари 2024г. и след разглеждане на представените отчетни доклади на читалищата, по показателите посочени в алгоритъма за оценка на дейността на читалищата в Община Плевен, съгласно дадените указания в Решение № 7821/13.07.2023т. на ВАС по адм.д. 2075/2023г. В протокола е посочено, че точкуването на извършената читалищна дейност е направено на база представените в Община Плевен отчети, в присъствието на представители на всяко читалище, с изключение на тези, които не са участвал по собствено желание. Посочени са читалищата, които не са попълнили оригиналната бланка на финансов отчет изпратена от ФСД на Община Плевен. Работната група е изготвила предложение до Община Плевен. В табличен вид е посочена общата получена оценка за всяко читалище в точки; и предложение за брой субсидирани бройки. За пет читалища читалищата е даден 0 бр. т. и съответно не се полагат субсидирани бройки. В мотивите на работната група е посочено, че оценката на извършената читалищна дейност е направена на база представените в Община Плевен отчети и указанията дадени от ВАС в решение по дело 2075/2023г. видно от таблицата е, че жалбоподателят Читалище „Ракитин“ е получил 183, 05 точки и за него са определени 2 щатни бройки за субсидиране. Читалище с.Бохот е получило 172 точки и за него са определени 2, 25 щатни бройки, Читалище с. Бръшляница е получило 105 точки, и за него са предвидени 2 щатни бройки, читалище Ц. е получило 180, 5 точки/ т.е. по-малко от точките на жалбоподателя Ч. Р./ и за него са предвидени 3, 25 щатни бройки. По отношение на жалбоподателя Читалище „Цв. С. 1959“ в протокола оценката е 0 и предложението е за субсидиране на 0 бройки. От представената по делото анкетна карта е видно, че представителя на НЧ „Ракитин“ е изразил съгласие с определените точки. В анкетната карта обаче не е посочено определените точки на какви бройки съответстват.По делото не е представена анкетна карта за дейността на читалище „Цв.С. 1959“. По делото е представен отчет за дейността на НЧ „Цв.С. 1959“, от който е видно че през 2024 г. читалището е осъществявало дейност, но с оглед липсата на анкетна карта не става ясно дали комисията по чл. 23 от ЗНЧ е съобразила представения отчет при определяне на оценка 0 точки. Видно от протокола е, че точкуването е извършено в присъствието на представител на всяко читалище, което е видно и от подписаните от всеки представител протоколи за дадената оценка. В заседанията на работната група не са участвали представители на читалищата от с. Николаево, „Пробуда“ Плевен, „Тракия“ Плевен, „Развитие“ Плевен, „Бирлик“ Плевен, НЧ „Иван Джонев“ Плевен, „Черноризец Храбър“ Плевен и „Възраждане“ Плевен В решението на комисията не са изложени никакви мотиви. Бланкетно е посочено че точкуването е извършено съгласно дадените указания на ВАС по дело 2075/2023г. В представената по делото таблица от заседанието на работната група не са изложени мотиви как формираните точки по представените от читалищата данни относно технически показатели и дейности са превърнати в съответни субсидирани бройки. Видно от протокол № 2/07.03.2024г. е, че комисията по чл. 23 ал.1 ЗНЧ на свое заседание, на което са присъствали председателя на комисията и 32 членове, представители на читалища на територията на Община Плевен, при наличие на изискуемия кворум – повече от половината от членовете на комисията, е разпределила бюджетните средства за читалищна дейност за финансовата 2024г. Видно от протокола е, че е изготвено предложение за субсидиране на 103 субсидирани бройки. По делото не са представени доказателства какъв е общия размер на средствата и какъв е размерът на средствата за субсидиране на една бройка. Комисията е взела решение за разпределение на 103 субсидирани бройки, включително 3, 5 субсидирани бройки предложени от председателя на комисията. При вземане на решенето, комисията е възприела предложението на работната група за разпределение на субсидията Нито в предложението на работната група, нито в решението са изложени мотиви по какви критерии е извършено разпределението и как се съотнасят получените точки към общия брой субсидирани бройки, за да може съдът да направи преценка за правилността на решението на комисията. Единствените изложени мотиви са позоваване на указанията посочени в решение № 7821/13.07.2023г. При обсъждане на решението е предложена корекция на субсидираните бройки относно читалище „Пробуда 1990“ в кв. „Дружба“, което да получи не 0, 5, а 0, 75 бр, „Родолюбие 2018“, което да получи 0, 75 бройки, читалище „Беглеж“ 1 бройка, читалището в с Дисевица 0, 74 бройки, читалище с. Ралево 0, 75 бройки, читалище с. Къшин 1 бройка, читалище Горталово 1 бройка. Мотивите за направената корекция, изложени на заседанието на комисията са да се даде шанс на всички читалища да започнат да работят. Корекция на предложените субсидирани щатни бройки е направена от комисията чрез гласуване на окончателното разпределение. В заключение обаче не е ясно какво решение е взето, тъй като решението е формулирано по следния начин-„….Сега ще изчета крайното разпределение, т.е. заедно с моето предложение за тези 3, 5 субсидирани бройки, които работната група ми предоставиха на мен един вид като буфер…..“ Така формулирано, е абсолютно неясно каква субсидия е разпределена, как са разпределени посочените 103 щатни бройки, не може да се установи какъв е механизма на разпределяне на субсидията и най- важно какви обективни критерииса спазени при разпределяне на субсидията След като извърши служебна проверка за допустимостта на оспорването, счете следното: Жалбите са подадени в преклузивния срок за оспорване по чл. 149, ал. 1 от АПК от законния представител на страна в административното производство по издаване на оспорения индивидуален административен акт. Оспорва се подлежащ на съдебен контрол акт и при наличие на правен интерес от това. Правният интерес на оспорващия е обоснован с твърдението, че по отношение на НЧ „Цв. Спасов“, не е предвидена субсидия, а по отношение на НЧ“Ракитин“ разпределената субсидия е за 2 субсидирани бройки, като органът не е изложил мотиви по какви причини за 180, 5 точки се дават 3, 5 субсидирани бройки, а за 183, 5 точки се дават 2 субсидирани бройки. Жалбата е редовна и допустима. Съдът след като провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания за законосъобразност по чл. 146 АПК, счете следното: Оспореното решение е прието от компетентен орган съгласно чл. 23, ал. 1 от Закона за народните читалища, конституиран със заповед на кмета на общината. К. К. по чл. 23 от ЗНЧ включва в състава си представители на всички читалища на територията на общинаПлевен, както и съответни представители на общинската администрация, които са и реално присъствали на заседанието й на 07.03.20240 г. При приемане на оспореното решение са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и изискванията на законосъобразна форма. Комисията по чл. 23 от Закона за народните читалища е приела оспореното решение при осигурено право на участие на представителя на читалищата жалбоподател. От друга страна, оспореното решение е прието при наличие на необходимия кворум и мнозинство за приемане на решения от колективен административен орган, какъвто се явява ответникът. От друга страна, от представените по делото е видно, че Комисията по чл. 23 от ЗНЧ не е приела Вътрешни правила за своята работа. По делото е представен протокол от заседание на работната група проведено на 06.03.2024г., но от него не се установява да е извършен какъвто и да било анализ по въпроса отговарят ли читалищата на територията на община Плевен и кои от тях на критериите съгласно указанията на министерство на културата. Не е осъществен анализ за дейността и състоянието на читалищата поотделно за всяко едно от тях по тези критерии. Не е посочено съобразно кои критерии следва да се осъществи разпределението на държавната субсидия. Разпределението на държавната субсидия, според съдържанието на Констативния протокол, е извършено според представените своевременно отчетни доклади на читалищата по показателите посочени в алгоритъм за оценка и указанията дадени в посоченото решение на ВАС. Видно от протокола от проведеното на 07.03.2024г. заседание на комисията по чл. 23 от ЗНЧ е направена корекция на направеното предложение, но отново не са посочени критерии относно корекцията на предложението. Критериите, по които да бъде извършено разпределението на държавната субсидия, не са уредени в приложимия Закон за народните читалища. Липсва и подзаконова нормативна уредба по въпроса, а указанията на министерство на културата имат насочващ и незадължителен характер. При това положение изцяло в дискреционната власт на Комисията е да определи приложимите критерии, както и ако те са повече от един да посочи необходимо ли е читалищата да отговарят кумулативно на всички изисквания или е достатъчно това да е налице само за някои от тях и на кои; съответно има ли критерии с предимство пред останалите и кои. Именно това е следвало да бъде уредено във Вътрешни правила за работата Комисията, каквито изцяло липсват. По делото са представени вътрешни правила от 2021г., по които вероятно е работила комисията, в които в т. 4.2. изрично е посочено, че на първото заседание комисията по чл. 23 от ЗНЧ се запознава от представителя на общината с утвърдената със Закона за държавния буджет за съответната година обща субсидирана численост на читалищата/държавна субсидия/, както и размера на средствата за текущата година от общинския бюджет/дофинансиране/, ако сапредвидени такива. Видно от протокол от заседанието на комисията на 20.02.2024г., това не е сторена.В протокола на работната група от 06.03.2024г., и в протокола на заседание на комисията от 07.03.2024г. не са изложени критерии, по които е извършено разпределение на държавната субсидия, нито кои от читалищата на какви критерии отговарят или не, кои критерии са приоритетни, кумулативно приложими и т. н. Липсва дори ориентировъчно изброяване на критериите и съответен анализ доколко всяко от читалищата отговаря на тях. При липсата на предварително установени критерии и анализ дейността на читалищата, респективно мотиви защо и как съобразно критериите и съответната дейност следва да бъде разпределена държавната субсидия, извършеното разпределение е изцяло необосновано, при административнопроизводствени нарушения от категорията на съществените. Процедирането без изначално и ясно формулиране на приложимите критерии и начинът на прилагането им, респективно липсата на съответен анализ на релевантните факти за дейността на отделните читалища, пряко сочат на произволност при разпределението на държавната субсидия. Комисията е приела разпределението на бюджетната субсидия по отделни читалища, без ясен и точен механизъм за оценяване на читалищата, при липсващи правила, при пълна неяснота и липса на мотиви как са били определени субсидиите за всяко едно читалище. Оспореното решение е прието без предварително поставени ясни критерии и определен начин на разпределение на финансови средства и пълна липса на мотиви – анализ на релевантните факти относно дейността на читалищата и отнасянето им към съответни критерии, респективно прилагане на последните по предварително приет и ясен механизъм, поради което съдът приема че оспореното решение е незаконосъобразно и следва да бъде отменено. Следва да се отбележи, че отново не са изпълнени указанията, дадени в мотивите на ВАС с Решение № 7821/13.07.2023г. по адм.д. № 2075/2023г., с което е отменено решението на комисията по чл. 23 ЗНЧ за разпределение на държавната субсидия за читалищна дейност на територията на Община Плевен за 2022г. Видно от съдебното решение е, че оценката на дейността на читалищата и разпределението на субсидираните щатни бройки е извършено по същия начин – въз основа на Указанията за дейността на комисиите по чл. 23 ЗНЧ, утвърдени от МК и приетите Вътрешни правила за разпределяне на държавната субсидия на народните читалище в Община Плевен – 2021г. като оценката на дейността се извършва от помощна работна група, която попълва изготвени оценъчни карти с показатели и критерии за оценка съобразно дадените в указанията на МК, чрез точкуване за всяко читалище. В случая оценъчната карта е наименована „Алгоритъм“ и изготвена в изпълнение на указанията в съдебното решение на ВАС. Но видно от съдържанието на картата, в нея липсва конкретен алгоритъм за оценка и конкретните съобразени от комисията фактически обстоятелства, чрез които да се достигне до обективно оценяване на дейността, като се посочи тежестта на всеки отделен критерии при формиране на крайната оценка, което и да се обоснове предоставеното финансиране за обезпечаване на необходимите за дейността щатни бройки за всяко читалище. Съдът приема, че т.нар. „Алгоритъм“ по съдържанието си не представлява нито алгоритъм (математическа формула), нито механизъм за оценка, защото съдържа единствено изброяване на критериите за оценка. Липсва посочване на конкретни фактически обстоятелства, които са обосновали дадената оценка по всеки критерий и подкритерий за отделните читалища. Напълно неясно е как е определена оценката по критериите за всяко читалище, а окончателното решение на Комисията по чл. 23 ЗНЧ не почива на предварително определени правила, а е произволно и взето с мотивите „да дадем шанс на читалищата да работят“. Комисията не е приела механизъм за оценка и алгоритъм за разпределение на субсидията между читалищата, който от една страна да отчита предоставените средства от държавния бюджет за читалищна дейност и от друга справедливо и обективно да разпределя този ресурс между читалищата, според критериите и показателите за оценка на извършваната от тях дейност, така че да обезпечи финансирането на дейността им през бюджетната година. Комисията не е разработила във вътрешните си правила механизъм за разпределение на читалищната субсидия, а е ползвала вътрешните си правила от 2021г., в които такъв липсва Всяко читалище, отговарящо на законовите изисквания за субсидиране, според указанията на МК, следва да получи субсидия според критериите и показателите за оценка на дейността, дадени в тези указания. Механизмът следва да дава точен математически израз (алгоритъм) на сборната крайната оценка за дейността на всяко читалище, формиран според конкретните фактически обстоятелства за всяко читалище по всеки показател и критерий за оценка. Да дава ясна представя как е формирана оценката в точки по всеки показател и как крайната оценка е превърната в съответния брой субсидирани щатни бройки. В случая такава обосновка не е налице. Напълно неясно е как са определени от работната група оценките по всеки показател за всяко едно читалище. Липсват конкретни вписани обстоятелства за дейността на всяко читалище по отделните критерии и показатели. Как е определен критерият за съответния брой точки за една субсидирана щатна бройка, респективно на каква обективна база комисията е взела крайното си решение, което също не съответства на предложеното разпределение. С оглед изхода на делото, на осн. чл. 38 ал.2 от Закона за адвокатурата Община Плевен следва да бъде осъдена да заплати на адв. В. адвокатско възнаграждение в размер на 400 лв. Водим от горното, и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, съдът