Решение № 2220 от 20.6.2024 г. на Административен съд - Плевен по дело № 183/2024 г.

Производството е по реда на чл.145 и сл. от АПК във вр. с чл.124, ал.1 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Административното дело е образувано по жалба на Г. Д. Д. с [ЕГН] и адрес гр. Плевен, [улица], ет.1, ап.3, подадена срещу Заповед № ОСОС-10/01.02.2024г. на Изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните (БАБХ) гр. София. С оспорената заповед е прекратено служебното правоотношение с Г. Д. поради съкращаване на длъжността и са определени обезщетения по чл.106, ал.4 от ЗДСл и чл.106, ал.2 от ЗДСл, съответно за неспазен срок на предизвестие в размер на основната месечна заплата и за времето за оставяне без работа, но не повече от два месеца. Оспорващата чрез упълномощен адвокат излага доводи за нарушена форма на акта, липса на мотиви, нарушени административно-производствени правила и материален закон и несъответствие с целта на закона. Твърди, че в случая промяната на щатното разписание цели единствено прекратяване на правоотношенията с конкретния служител, а не оптимизиране на работата в отдела, с което е нарушен принципа на съразмерност по чл.6 от АПК. Излага, че съкращаването на длъжността, макар и сторено в рамките на оперативната самостоятелност на органа по назначаване, сочи на превратно упражняване на власт и е извършено при липсата на каквито и да е мотиви, не се доказва да цели обезпечаване на работата и по-добрата функционалност при организация и изпълнение на дейностите на дирекцията. Иска отмяна на обжалваната заповед. В съдебно заседание оспорващата чрез упълномощен адвокат поддържа жалбата и излага доводи по съществото на спора, моли за отмяна на заповедта и за присъждане на разноски по представен списък. Ответникът в съдебно заседание чрез упълномощен адвокат оспорва жалбата и излага доводи за законосъобразност на оспорения акт, претендира разноски. Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства, намира за установено от фактическа страна следното: Жалбоподателката е заемала длъжността „старши юрисконсулт“ с ранг II-ри младши в отдел „Финансово-стопанска дейност“ в ОДБХ Плевен. Съгласно длъжностно разписание на дирекцията, в сила от 01.01.2024г. (л.30), утвърдената численост на ОДБХ Плевен е 56 щатни бройки и е структурирана в четири отдела: „Финансово-стопанска дейност“ – 5 щатни бройки, от които едната за старши юрисконсулт, „Здравеопазване на животните“ – 18 щатни бройки, „Контрол на храните“ – 25 щатни бройки, и „Растителна защита“ – 7 щатни бройки. От и.ф. главен директор на ГД ВОК при ЦУ на БАБХ е бил изготвен доклад вх.№ ВД-570/31.01.2024г. (л.28) до изпълнителния директор на БАБХ. В същия е предложено считано от 31.01.2024г. да бъде изменено длъжностното разписание и да бъде извършена промяна в числеността на персонала в отдел „Финансово-стопанска дейност“ (ФСД) и отдел „Контрол храни“ (КХ) при ОДБХ Плевен, като щатните бройки в отдел КХ се увеличат с една от 25 на 26 броя, щатните бройки в отдел ФСД се намалят с една от 5 на 4 броя, длъжността „старши юрисконсулт“ в отдел ФСД да бъде съкратена и преместена в отдел КХ, където да бъде трансформирана в длъжност „главен инспектор“. Промяната е мотивирана с големия брой задължения на отдел КХ и недостатъчния брой инспектори на територията на областта, поради което е наложителна промяна в организацията на работа в отдела, като се увеличи броя на инспекторите, които са с висока квалификация и възможност да осъществяват официален контрол на територията на област Плевен. На основание цитирания доклад, одобрен от изпълнителния директор на БАБХ, последният е издал Заповед № СОС-17/31.01.2024г. (л.26), с която е наредил да бъде извършена предложената в доклада промяна и считано от 31.01.2024г. е изменил длъжностното разписание на ОДБХ Плевен, като съкратената щатна бройка за „старши юрисконсулт“ бъде преместена в отдел КХ и трансформирана в длъжност „главен инспектор“. В заповедта е наредено още ОДБХ Плевен да изготви длъжностно разписание съгласно горните промени и да го представи за утвърждаване на изпълнителния директор на БАБХ, считано от 31.01.2024г. От ОДБХ Плевен е било изготвено длъжностно разписание в сила от 31.01.2024г. (л.32), и същото е било одобрено от изпълнителния директор на БАБХ. В съответствие с новото длъжностно разписание на ОДБХ Плевен, с оспорената Заповед № ОСОС-10/01.02.2024г. на Изпълнителния директор на БАБХ (л.25) поради съкращаване на длъжността е било прекратено служебното правоотношение с Г. Д. Д. на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, считано от 01.02.2024г., и са били определени обезщетения по чл.106, ал.4 от ЗДСл и чл.106, ал.2 от ЗДСл, съответно за неспазен срок на предизвестие в размер на основната месечна заплата и за времето за оставяне без работа, но не повече от два месеца. От страните са представени по делото и допълнителни доказателства, неописани по-горе – служебното досие на Г. Д. (л.84-330), длъжностна характеристика на главен инспектор в отдел КХ в ОДБХХ Плевен (л.344), договор за правно обслужване между ОДБХ Плевен и адвокатско дружество (л.382-384), извлечения от деловодната система и АИС „е-Документооборот“ на БАБХ (л.377-379, л.420), поименно щатно разписание на ОДБХ Плевен към 26.03.2024г. (л.385) и към 01.02.2024г. (л.410), доклад от 12.03.2024г. от директора на ОДБХ Плевен до изпълнителния директор на БАБХ за необходимост от трансформация на свободната щатна бройка „главен инспектор“ в отдел КХ в „главен специалист“ и преместване на незаета щатна бройка главен инспектор - отдел „Здравеопазване на животните“ в длъжност „главен инспектор“ – отдел „Контрол на храните“ (л.388), информация за заети и свободни щатни бройки в БАБХ (л.432), Процедура по назначаване, преназначаване иосвобождаване на служителите по служебно и трудово правоотношение в ЦУ на БАБХ и заповедта за утвърждаването й (л.433-443). При така установената фактическа обстановка, съдът прави следните правни изводи: Жалбата отговаря на изискванията на чл.150 и чл.151 от АПК, депозирана е от надлежна страна с правен интерес от обжалването и в законоустановения срок (оспорената заповед е издадена на 01.02.2024г., не е подписана от оспорващата като получил я, свидетели са удостоверили, че съдържанието на заповедта е сведено до знанието й, но без посочване на дата, жалбата е подадена по пощата с дата на пощенското клеймо 14.02.2024г. и е постъпила в Административен съд Плевен на 15.02.2024г., вх.№924), поради което е допустима за разглеждане. Разгледана по същество в съвкупност със събраните по делото доказателства и становищата на страните, Административен съд Плевен, седми административен състав, намира жалбата за основателна по следните съображения: Съгласно изискванията на чл.168, ал.1 от АПК, при служебния и цялостен съдебен контрол за законосъобразност, съдът извърши пълна проверка на обжалвания административен акт относно валидността му, спазването на процесуалноправните и материалноправните разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която преследва законът. Съгласно чл.5, ал.1, т.10 от Устройствения правилник на Българската агенция по безопасност на храните (обн. ДВ, бр.15 от 18.02.2011г.) – л.34, Изпълнителният директор упражнява функциите на орган по назначаването и освобождаването на държавните служители. Подписалият оспорената заповед д-р С. П. е назначен на длъжността Изпълнителен директор на БАБХ със Заповед № КВ-219 от 16.06.2023г. (л.353), поради което следва да се приеме, че актът за едностранно прекратяване на служебното правоотношение е издаден от компетентен административен орган по смисъла на чл.108, ал.1 от ЗДСл, в рамките на правомощията му. Спазени са изискванията за форма и съдържание на административния акт. Същият е в писмена форма и съдържа минимално предвиденото в чл.108, ал.1 от ЗДСл съдържание. Съгласно тази разпоредба служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Оспорената заповед съдържа тези реквизити – посочени са правното основание, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Цитираната норма не въвежда изискване за излагане на специални мотиви относно прекратяването на служебното правоотношение, когато то се извършва на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, както е в процесния случай. Освен това изрично е посочено, че заповедта се издава и във връзка с утвърдено длъжностно разписание на ОДБХ Плевен от 31.01.2024г. и одобрен доклад на и.ф. Главен директор на ГД ВОК при ЦУ на НАП. Актовете, приложени в административната преписка, в достатъчна степен мотивират заповедта, без да е необходимо възпроизвеждането на тяхното съдържание. Доколко мотивите са обосновани е въпрос на материална законосъобразност на акта, а не на нарушена форма. При постановяване на заповедта не е допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила. В закона липсва установена специфична процедура за издаване на заповед на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл. Единственото изискване е наличието на отправено едномесечно предизвестие за прекратяване на служебното правоотношение, но това изискване не е абсолютно, доколкото неспазването на едномесечния срок на предизвестие може да бъде компенсирано с обезщетение, съгласно чл.106, ал.4 от ЗДСл, както е в случая. Заповедта е съобщена на служителката, а отказът да я подпише е удостоверен от свидетели. По материално-правната законосъобразност на акта: Основанията за прекратяване на служебното правоотношение с държавен служител са регламентирани в Глава шеста от ЗДСл. Процесното основание по чл.106, ал.1, т.2 от закона гласи, че органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността. Легална дефиниция на понятието „длъжност в администрацията“ се съдържа в чл.2 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията. Според тази дефиниция „длъжност в администрацията“ е нормативно определена позиция, която се заема по служебно правоотношение или по трудово правоотношение въз основа на определени изисквания и критерии, свързана с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. От това определение е видно, че основните белези на понятието са два: 1. нормативно определена позиция, 2. изразяваща се в система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, когато органът по назначаването твърди, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, трябва да бъде установено, че тази длъжност вече не фигурира и като наименование (като нормативно определена позиция) в щатното разписание за съответната администрация, и като съвкупност от определени функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. По делото е безспорно, че тези две условия са налице – в новото утвърдено щатно разписание на ОДБХ Плевен в сила от 31.01.2024г. не фигурира длъжност „старши юрисконсулт“ (нито главен юрисконсулт или юрисконсулт), и длъжността е престанала да съществува като система от функции, задължения и отговорности в структурата на областната дирекция. След като няма запазване на функциите, правата и задачите в тяхната съвкупност, присъщи за заеманата от служителката длъжност и последната не фигурира в действащото към момента на уволнението й длъжностно разписание, се налага извод, че формално са изпълнени кумулативните предпоставки, визирани в чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, при наличието на които органът по назначаването разполага с възможност да прекрати служебното правоотношение. В кръга на предоставените със закон правомощия на административния орган е правото му да извършва промени и реорганизация на управляваната от него администрация с цел оптимизиране на дейността й, при съобразяване с приетата структура и нормативно определена численост на служителите. Въз основа на Устройствения правилник на БАБХ и съобразно предоставените му правомощия по чл.2, ал.3 от ЗДСл, органът по назначаването разполага с възможност да внесе промяна в структурата на отделните звена, съответно във вида и броя на длъжностите, при което да бъдат съкратени едни и открити други длъжности. Реорганизацията и вътрешното преструктуриране в отдели и дирекции е в рамките на оперативната самостоятелност на органа по назначаването и съответно не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност, но правото на органа на оперативна самостоятелност не е абсолютно и самоцелно. Органът по назначаването е задължен да упражнява правомощията си добросъвестно и разумно, подчинено на легитимни цели, каквито са постигане на ефективно и ефикасно функциониране на администрацията, посредством оптимизиране на дейността й. С оглед релевираните от оспорващата възражения, спорът между страните по делото се концентрира върху въпроса, извършено ли е процесното съкращаване на длъжността след премахване на предвидената за нея щатна бройка, в съответствие с общоустановеното задължение за административния орган да упражнява законовите си правомощия, включително тези в условията на оперативна самостоятелност, по разумен начин, добросъвестно и справедливо, съгласно принципа на съразмерност по чл.6, ал.1 АПК. В процесния случай правомощието на органа по назначаването да извърши структурни и организационни промени е упражнено в противоречие с този принцип, предвиден в чл.6, ал.1 от АПК. Съгласно последната разпоредба административният орган следва да упражнява правата си по разумен начин, добросъвестно и справедливо. В разглежданата хипотеза тези изисквания са нарушени. Разумното и добросъвестно упражняване на правомощията изисква при преструктуриране на администрацията, без да е намалена числеността й, да се потърсят първо възможности за преместване на свободни щатни бройки от други отдели, респективно преназначаване на служители в съответствие с чл.82а от ЗДСл. В случая това не е направено с щатното разписание от 31.01.2024г., но само около един месец по-късно (видно от доклада на л.388 и информацията на л.381), свободната щатна бройка от отдел ЗЖ е преместена в отдел КХ. В същия доклад е предложено и трансформирането на преместената преди това щатна бройка за „главен инспектор“ в „главен специалист“, като видно от поименните щатни разписания, изискванията за заемането на последната са по-ниски, включително и относно квалификацията и образованието. Нещо повече – преместената и трансформирана длъжност в „главен инспектор“ е останала незаета към 26.03.2024г. Това пряко противоречи и на мотивите, послужили за изменението на щатното разписание в сила от 31.01.2024г. и респективно за съкращаване на оспорващата – спешна необходимост и недостиг на висококвалифицирани инспектори в отдел КХ. Следва да бъде съобразено и обстоятелството, че от работа е съкратен квалифициран служител, който е единствен с юридическо образование, и след съкращаването на длъжността е сключен договор за правни услуги с адвокатска фирма. За периода от 23.02.2024г. до 26.03.2024г. от информацията, предоставена от ответника по делото на л.352 и л.409 е установено, че на тази фирма са начислени за предоставените правни услуги (до 31.01.2024г. извършвани от съкратената служителка) средства в размер, много по-голям от възнаграждението на оспорващата – възнаграждения за процесуално представителство по три дела и месечно възнаграждение по сключения договор. Следователно действията на органа по назначаването са в отклонение от принципа за добросъвестно, разумно и справедливо упражняване на правомощията, предвиден в чл.6, ал.1 от АПК, тъй като не са насочени към оптимизиране на дейността на администрацията, а към предприемане на действия, привидно с тази цел, чийто единствен смисъл е прекратяване на служебното правоотношение на конкретен служител. Нарушението на принципа на чл.6, ал.1 от АПК обоснова извод за постановяване на оспорената заповед в противоречие с материалния закон и е основание за нейната отмяна. Нарушен е и принципа, установен в чл.6, ал.2 от АПК и правата на жалбоподателката са засегнати в по-голяма степен от необходимото за целта, тъй като оптимизирането на работата, без да се намалява общата численост на администрацията е следвало да се предприеме първо с преместване на щатни бройки, които са вакантни, а не със съкращаване на единствената длъжност за юрисконсулт. Видно от становището на ответника на л.409 и от представените поименни разписания, към 31.01.2024г. в щатното разписание на ОДБХ Плевен е имало свободна позиция на главен инспектор в отдел „Здравеопазване на животните“. На следващо място, преценката на органа по назначаването да извършва структурни промени, водещи до закриване на едни и разкриване на нови длъжности, както и възможността да трансформира длъжности при запазване на общата численост на дирекцията, се извършва в условията на оперативна самостоятелност, като се предвижда само новото длъжностно разписание да е одобрено от изпълнителния директор на БАБХ. Приложими са обаче и изискванията на чл.14, ал.2 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (НПКДА), която регламентира, че трансформирането на една длъжност в друга длъжност чрез изменение на длъжностното разписание може да се извърши само при обоснована необходимост, свързана с наличието на едно или повече от следните условия: 1. адекватно изпълнение на функциите на административната структура или звено; 2. по-добро изпълнение на целите на административната структура или звено; 3. промяна в организацията и/или в обема на работа. В процесния случай, горните изисквания са спазени само формално. Промяната в длъжностното разписание е извършена въз основа на изготвен доклад до изпълнителния директор на БАБХ, който съдържа мотиви само за необходимостта от нова щатна бройка за длъжността „главен инспектор“ в отдел КХ. Липсват както обосновка, така и ангажирани по делото доказателства, че с предприетата трансформация на длъжностите в ОДБХ Плевен ще се постигне занапред по-адекватно изпълнение на функциите на административната структура или звено, или по-добро изпълнение на техните цели. Няма никакви изложени мотиви за отпаднала необходимост от съкратената длъжност, нито кой ще изпълнява тези специфични функции и задължения, изискващи юридическо образование, при наличието само на една щатна бройка за юрисконсулт в дирекцията, която се предлага да бъде съкратена. Ето защо съдът приема, че измененията в длъжностното разписание са немотивирани и необосновани. С отпадането на длъжността на оспорващата не би се стигнало нито до по-адекватно изпълнение на целите на ОДБХ Плевен, нито до по-адекватно изпълнение на функциите като цяло на дирекцията или на самата специализирана администрация, като отделно структурно звено. Необходимостта от наличие на тази щатна бройка и изпълнение на нейните функции и задължения безспорно се доказва от сключения в последствие договор за правни услуги с адвокатска фирма, която предоставя както правни услуги, така и осъществява процесуално представителство по дела със страна ОДБХ Плевен. Предприетите структурни реформи са в противоречие с императивните изисквания на НПКДА, а това обуславя и самостоятелен извод за незаконосъобразност на оспорения акт. Не се доказа и обоснованост на мотивите в доклада от 31.01.2024г., послужил като основание за структурните промени и съответно за съкращаването на длъжността на оспорващата. Въпреки изложеното в доклада, че броя на инспекторите с висока квалификация е недостатъчен, преместената и трансформирана щатна бройка в „главен инспектор“ в отдел КХ само месец и половина след това е била трансформирана в „главен специалист“, т.е. не е доказана необходимостта от извършеното съкращаване и трансформация. За същия период тя е останала и незаета, като не е обявявана процедура за заемането й. Посочените нарушения на материалния закон обосновават постановяване на оспорената заповед в противоречие и с целта на закона, тъй като действията на органа не са насочени към оптимизиране на работата на дирекцията, а към произволно упражняване на административните правомощия по освобождаване на служители. Безспорно е правомощието на органа по назначаването да разпорежда промени в структурата, вкл. вида и броя на длъжностите, заемани от държавни служители, при които да бъдат съкратени едни и разкрити други такива. Това е проявление на предоставената му от закона оперативна самостоятелност, действията в изпълнението на която не се проверяват за целесъобразността им от съда. Постоянна е обаче съдебната практика, че упражнявайки тези си правомощия, административният орган следва да вземе решение, което трябва да е законосъобразно (чл.4 от АПК), при негативни последици в не по-голяма степен от най-необходимото за целта (чл.6, ал.2 от АПК) и възможно по-благоприятно за държавата, обществото и адресатите на акта (чл.6, ал.3 от АПК). Несъответствието с целта на закона от своя страна, води по силата на чл.4, ал.2 и чл.146, т.5 от АПК до незаконосъобразност на акта. При събраните по делото доказателства съдът намира, че преследваната с издаването на оспорената заповед цел не е в синхрон с нормалната и предвидима цел на всяка структурна реформа, а именно: държавната служба да бъде изпълнявана от необходимия и достатъчен брой квалифицирани и притежаващи професионални умения служители чрез реорганизиране на дейността за подобряване на работата чрез оптимизиране на функциите и числеността на отделите и при възможност запазване стабилитета на държавната служба и използване в максимална степен на опита и знанията на работещите държавни служители. Напротив, премахната е бройка за длъжност, чиито функции се изпълняват от назначен квалифициран служител, като тези функции се възлагат на външна фирма срещу много по-големи разходи за администрацията. Поради това, въпреки че заповедта удовлетворява формалните изисквания на закона, извършеното „съкращаване на длъжността“ е в явно несъответствие с неговата цел, което води и до наличието на основанието по чл.146, т.5 от АПК за отмяна на акта. По изложените съображения съдът намира жалбата за основателна, а Заповед № ОСОС-10/01.02.2024г. на Изпълнителния директор на БАБХ гр. София за валиден административен акт, постановен в установената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в несъответствие с материалния закон и неговата цел. Поради горното оспореният акт следва да бъде отменен като незаконосъобразен. При този изход на спора на жалбоподателката се дължат направените по делото и заявени в представения от адв. Г. списък на л.445 разноски в размер на 1300 лв., представляващи договорено и заплатено в брой адвокатско възнаграждение (ДПЗС на л.9). Разноските следва да бъдат възложени в тежест на юридическото лице БАБХ. Водим от горното и на основание чл.172, ал.2, предл. второ от АПК, Административен съд Плевен, седми административен състав