Решение № 28080 от 21.12.2024 г. на Административен съд - София-град по дело № 4713/2024 г.

Производството е по реда на чл.145-178 от Административно- процесуалния кодекс (АПК), вр. чл. 83, ал. 8 от Закона за висшето образование (З В О).

Образувано е по жалба от Колеж по мениджмънт, търговия и маркетинг (КМТМ) -[населено място], Булстат 831651134, представляван от директора доц. д-р А. Х., чрез пълномощника-адв.В. Х., АК- [област], против обективирано в т.9 от Протокол №05/28.03.24 година решение на Акредитационния съвет ( АкрС ) на Националната агенция за оценяване и акредитация ( НАОА ) за отказ за последваща институционална акредитация.

Релевираните основания за оспорване по чл.146 АПК са за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и противоречие с материалноправните норми-чл.146, т.3 и т.4 АПК.

Иска се обявяването на оспореното решение за нищожно, евентуално отмяната му като незаконосъобразно, както и присъждането на разноските по делото.

В съдебно заседание пред АССГ, процесуалният представител на жалбоподателя поддържа жалбата и моли за уважаването й, както и за присъждането на направените за производството разноски, за които прилага списък по чл.80 от ГПК, вр. чл.144 от АПК. В депозираните по делото на 07.10.24 година писмени бележки по същество се преповтарят съображенията от жалбата, като се поставя акцент върху липсата на извършена място в сградата на [улица]проверка. Освен това се поддържа, че отдаването на помещенията под наем не означавало, че колежът-жалбоподател нямал достъп до тях.

Процесуалният представител на ответника- адв. Б. оспорва жалбата по съображенията в депозираните от него по делото писмени становища. Заявява и искане за присъждане на разноски, съгл. списъка, който представя.

Административен съд [област]- град, след като обсъди доводите на страните, прецени събраните по делото доказателства и служебно на основание чл. 168, ал. 1 вр. с чл. 146 от АПК провери изцяло законосъобразността на обжалвания акт, намира следното от фактическа и правна страна:

Преценката за допустимост на жалбата е осъществена с Определение №7114/31.05.2024 година за насрочване на делото в съдебно заседание и не е налице изменение на обстоятелствата, което да налага повтарянето й от съда.

Разгледана по същество, жалбата е неоснователна.

Оспореното решение е прието от компетентен орган- АкрС на НАОА и при спазване на правилата за валидно формиране на волята на колективния орган:

Компетентността на органа произтича от чл.88, ал.1, т.5 от ЗВО, който предвижда, че АкрС приема решения по откритите процедури по чл. 81, ал. 1 въз основа на докладите на постоянните комисии. Сред процедурите по чл.81, ал.1 от ЗВО е и тази за институционална акредитация на висшите училища (т.1 от с.н. ). Съгласно чл. 86, ал. 1 от ЗВО, АкрС се състои от 11 членове - председател и 10 членове - хабилитирани лица от областите на висшето образование, като състава му се определя с решение на Министерския съвет-РМС №685/04.10.23 година в случая, прието по делото (л.404). С оглед датата на издаване на РМС-04.10.23 г., спазени са изискванията на чл.87, ал.1 от ЗВО относно времетраенето на мандата на председателя, заместник-председателя и на членовете на АкрС- 6 години, като процесното решение е прието преди изтичането му- на 28.03.24 година. При вземането на решението са спазени и изискванията за кворум и мнозинство. На основание на чл. 9, ал. 3 от Правилника за дейността на НАОА заседанията на акредитационния съвет се считат за редовни, ако на тях присъстват или участват най-малко 2/3 от списъчния му състав, а съгласно ал. 4 решенията на АкрС се приемат с обикновено мнозинство от присъстващите. Видно от Протокол № 5 от 28.03.2024 г. (л.378-л.403 по делото), на заседанието са присъствали 10 члена на АкрС, които са гласували единодушно за приемането на решението.

С оглед на изложеното не е налице основание за обявяването на оспореното решение за нищожно по чл.146, т.1 от АПК.

Оспореното решение е прието при спазване на изискването за форма и при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила-чл.146, т.2 и т.3 от АПК, обратно на доводите на процесуалния представител на ответника:

Решението, предмет на съдебен контрол за законосъобразност е в писмена форма, като в него са изложени фактическите установявания в административното производство и приложеното от органа правно основание за упражненото правомощие да се откаже последваща акредитация на КМТМ- чл.77, ал.3, т.1, вр. с чл.14, ал.5 от ЗВО. За част от мотивите на органа, съобразно задължителната съдебна практика (Тълкувателно решение № 16 от [интернет адрес] г., ОСГК ), се ценят и съображенията, съдържащи се документите по преписката, съставени с оглед предстоящото издаване на административния акт, включително и тези представени от заявителя в хода на производството.

Не са допуснати и нарушения на административнопроизводствените правила, които да могат да се квалифицират за съществени и да послужат за отмяна на акта на това основание.

Предварително следва да се направи уговорката, че не всяко нарушение на процедурата е съществено. Съществено е само това, което създава обосновано съмнение, че ако не е било допуснато органът би могъл да достигне до друго решение на въпроса, предмет на завършващия административното производство акт. Случаят не е такъв. Релевантните за производството факти са били правилно установени. Тяхното осъществяване не е опровергано със събраните по делото доказателства. В тази връзка следва да се посочи, че част от доказателствените искания на жалбоподателя ( по които съдът се произнесе с определение №12304 в з.з. на 18.07.24 г. и в о.с.з. на 30.09.24 г. ) са неотносими, ненужни или насочени към опровергаване на писмени изявления на жалбоподателя и представени от него писмени доказателства в хода на административното производство, завършило с оспорения пред съда акт. В този смисъл същите изглеждат да са направени единствено с оглед изграждането на защитна теза спрямо мотивите на органа да постанови отказ. ( Например за установяване на направеното в писмената защита твърдение, че отдаването на помещенията под наем не означавало, че колежът-жалбоподател нямал достъп до тях, на 27.09.24 г. се представи Анекс №2/01.09.23 г., л.420-421 по делото. Анексът е без достоверна дата по смисъла на чл.181 от ГПК, вр. чл.144 от АПК, не е представен в адм. производство и е вероятно да е създаден за целите на съдебното оспорване).

По отношение на проведената процедура и установените по случая факти, съдът излага следното:

Глава десета от ЗВО е посветена на въпросите за акредитацията на висшите училища в [държава]. Съгласно разпоредбата на чл. 75, ал. 1 от ЗВО, акредитацията е признаване от НАОА на правото на висшите училища да дават висше образование по образователно-квалификационни степени в определени области, професионални направления и по специалностите от регулираните професии. В следващите разпоредби от закона подробно са описани отделните правила, по които НАОА извършва своята дейност. Същите са детайлно доразвити в Правилника за дейността на Националната агенция за оценяване и акредитация (Правилника).

В съотв. с чл. 76, ал. 1 от ЗВО акредитацията бива институционална и програмна. Съгласно чл. 77, ал. 2 от ЗВО институционалната акредитация е първоначална и последваща, която се провежда за висшите училища, получили предходна институционална акредитация. Именно такава е процесната процедура. По делото е безспорно от фактическа страна, че КМТМ с решение от 07.12.2017 година на АкрС е получило институционална акредитация с оценка 7, 59, за срок от 5 години. Определен е капацитет от 800 студенти. Акредитирано е ПН 3.8 Икономика с обща оценка 7, 46 и капацитет 1200 студенти, ОКС „професионален бакалавър“, редовна и задочна форми на обучение. Производството по издаване на оспореното решение е започнало по негово заявление с вх. №1244/06.12.2022 г. Оценяването при последващата институционална акредитация е насочено към отчитане на резултатите от получените оценки по отделните професионални направления и/или специалности от регулирани професии и към проверка на изпълнението на критериите, включващи изискванията по смисъла на чл. 77, ал. 3, т. 1-4 от ЗВО, а именно: 1.собствеността, необходима за осъществяване на дейностите по чл. 6 от ЗВО; 2.функционирането на вътрешната система за оценяване и поддържане на качеството на обучението и академичния състав; 3. профила и квалификацията на академичния състав; 4.материално-техническата осигуреност на обучението.

Съгласно разпоредбата на чл. 81, ал. 3, във вр. с чл. 81, ал. 1, т. 1 от ЗВО процедурата за последваща институционална акредитация, каквато е процесната, е осъществена от постоянната комисия по съответната област на виеше образование, а именно - Постоянната комисия по стопански науки и управление ( ПК ), за което е изготвен доклад (л.132-л.137), изпратен за становище на КМТМ ( л.138 ), който е упражнил предоставената му възможност (л.139-л.141), а направените от него възражения са разгледани от ПК, видно от Протокол №12/13.03.24 година ( л.142- л.146). Процедурата е завършила с решение на АкрС на НАОА.

Разпределянето на сферите на висшето образование по материи се основава на Постановление № 125 от 24.06.2002 г. за утвърждаване класификатор на областите на висшето образование и професионалните направления. Съгласно посочения класификатор професионално направление 3.8. „Икономика“, по което висшето училище провежда обучение, попада в област на висшето образование „3. Социални, стопански и правни науки“. В случая именно ПК по стопански науки и управление е била компетентна да осъществи процедурата за акредитация. В съответствие с разпоредбите на чл. 38 ал. 1 и ал. 3 от Правилника, ПК въз основа на доклад на експертна група е подготвила свой доклад и го е представила за становище на оценяваното висше училище, след което депозираното становище от висшето училище е обсъдено и съобразено от ПК, както беше посочено по-горе. Докладът на ПК и становището на висшето училище са внесени в АкрС на НАОА, който, след като подробно ги е обсъдил, е постановил процесното решение.

Според чл. 77, ал. 8 от ЗВО висшите училища, които отговарят на посочените изисквания, получават институционална акредитация с определена оценка, която според ал. 7 се дава въз основа на утвърдена от АкрС на НАОА методика.

На основание чл. 85, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗВО, НАОА е утвърдила критерии за оценяване и акредитация в съответствие със стандартите и насоките за осигуряване на качество в европейското пространство за виеше образование, които са и приложените в процесния случай. Жалбоподателят не оспорва, че същите са публикувани на интернет страницата на НАОА а - [Наименование]: //[Наименование], bg/[Наименование]/[Наименование], с подробни обяснения и указания за тяхното тълкуване и приложение. Пак там са публикувани и процедурните правила, приложими към процедурата за последваща институционална акредитация и документация по изпълнението й, както и методиката за оценяване при последваща институционална акредитация, която е била приложимата в конкретния случай. Обратно на доводите на жалбоподателя, именно процедурата, критериите и методиката за последваща институционална акредитация са били приложени към процесната процедура, а не критериите за програмна акредитация на докторски програми. Действително на заглавната страница от доклада на ПК (л.132 по делото ) е посочено, че докладът е разработен по „критерии за програмна акредитация на докторски програми“, но цялото съдържание на доклада и документите по проведената процедура, както и приложеното за постановения отказ материалноправно основание недвусмислено сочат, че се касае за техническа грешка. Жалбоподателят е наясно с това, тъй като на основание чл.38, ал.2 от Правилника на НАОА докладът на ПК му е бил изпратен с писмо от 23.01.24 г. ( л.138 ), като му е предоставена възможност за становище относно фактически несъответствия, но възражение в тази насока не е било направено от Колежа.

Упражненото от органа правомощие да постанови отказ за последваща институционална акредитация на КМТМ е аргументирано със следните приети в административното производство фактически установявания: “ КМТМ получава институционална акредитация с оценка 7, 59 (седем цяло и петдесет и девет стотни) с решение на Акредитационния съвет от 7.12.2017 г. за срок от пет години. Определен е капацитет на висшето училище от 800 студенти. Акредитирано е професионално направление 3.8. Икономика с обща оценка 7, 46 и капацитет 1200 студенти, ОКС „професионален бакалавър“, редовна и задочна форма на обучение. ПКСНУ отбелязва неизпълнение на препоръката, свързана с това, че частното виеше училище трябва да притежава собственост и да я използва за провеждането на обучението. КМТМ е едноличен собственик на капитала на „Мениджмънт, търговия и маркетинг" ЕАД с, което дружество разполага с част от сграда, проектирана и построена за учебни и спортни дейности на [улица] [населено място]. Сградата е 5 етажна с площ по скица 1328 кв. м. Дружеството притежава 3 етажа от сградата, които включват учебни зали, кабинети за администрацията, аула, библиотека, тоалетни, собствен асансьор, фитнес зала, паркоместа и др. Към момента на направената проверка, тази сграда не се използва за целите на обучение от КМТМ, а се отдава под наем. От събраните в хода на административното производство доказателства, включително и от направените от НАОА справки в регистрите на МОН, става ясно, че гореописаните помещения се използват за дейността на Частно основно училище „Прогресивно образование“ и за тази на Частна профилирана гимназия „Прогресивно образование - [област]“. Самото висше училище използва за дейността си наети помещения на адрес: [улица], [населено място]“. Към момента на посещението на ЕГ, договорът за наем за тях е с валидност до 31 август 2024 година. КМТМ разполага и с база в [населено място] КМТМ, която не изпълнява изискванията на чл. 14, ал. 5 от ЗВО. Смисълът на посоченото изискване е висшето училище, не просто да разполага с право на собственост или с учредено право на ползване върху недвижимите имоти, но и да ги ползва за провеждането на обучението. Дори да се игнорира фактът, че не висшето училище е собственик на имотите, а такъв е търговското дружество, чийто едноличен собственик е висшето училище, то провеждането на обучението на адрес, където висшето училище наема помещения, не отговаря на изискването на Закона за висшето образование и не създава гаранция за наличието на съответната за целите на обучението обезпеченост.“ Жалбоподателят твърди и НАОА не оспорва, че от представените в хода на процедурата доказателства е видно, че „Мениджмънт, търговия и маркетинг“ ЕАД, е собственик всъщност само на част от сградата на адрес: [населено място], [улица].

Обстоятелството, че колежът е собственик чрез друго юридическо лице не променя констатациите, че „не висшето училище“, а търговското дружество „Мениджмънт, търговия и маркетинг“ ЕАД, е титуляр на правото на собственост. В самото становище висшето училище заявява, че "Колежът е собственик на сградата чрез юридическото лице „Мениджмънт, търговия и маркетин“ ЕАД с, тъй като едноличен собственик на капитала на посоченото дружество е само и единствено Колежът. Видно от събраните доказателства, както и от твърденията на висшето училище, колежът е едноличен акционер на посоченото дружество, което от своя страна е собственик на част от сградата, находяща се в [населено място], [улица]. Следователно констатацията, че „ЮЛ КМТМ - [област] не е собственик на сградата на [улица], [населено място], нито титуляр на вещно право на ползване за нея“ е съответна на действителното правно положение. Колежът е юридическото лице, което притежава изцяло капитала на акционерното дружество, но собствеността на помещенията е на търговското дружество, което е различен правен субект от висшето училище. НАОА по повод възражението на Колежа е приел твърдението му, че по отношение на акционерното търговското дружество, „Колежът го контролира и определя политиките му, както по финансови въпроси, така и относно притежаваните недвижими имоти“, но е отчел, че предметът на дейност на дружеството е насочен към осъществяване на търговска дейност, каквато то свободно може да извършва, а не към образователна дейност, каквато се изисква от висшите училища по смисъла на разпоредбите на ЗВО. НАОА е приел, че „еднолично акционерно дружество „Мениджмънт, търговия и маркетинг" ЕАД е собственик на 4 етажа“ и „външна площ“ с параметри и размери, подробно описани от КМТМ.

Освен притежанието на собствеността от друг правен субект, другият решаващ мотив от фактическа страна е този, че към момента на направената проверка, сградата на ул. Нишава“ №107 не се използва за целите на обучение от КМТМ, а се отдава под наем. Именно във връзка с този извод са свързани оспорванията на жалбоподателя по процедурата, че експертната група ( ЕГр ), извършила проверката не била в пълен състав и не била извършила проверка на място в сградата на [улица]. Всички тези оспорвания дори и да сочат процесуални нарушения, то същите са несъществени, както съдът вече посочи, защото по делото са налице достатъчно писмени доказателства (изхождащи от самия Колеж и събрани служебно ), за да бъде направен категоричен извод, че към момента на проверката и издаването на процесното решение сградата на ул. Нишава“ №107 не се използва за целите на обучение от КМТМ. В тази връзка съдът излага следното:

• Още на 07.06.2021 г., преди откриването на процедурата за последваща институционална акредитация, в рамките на процедура по следакредитационно наблюдение и контрол (САНК), извършено от страна на НАОА, висшето училище е изпратило писмо до агенцията, с което е предоставило допълнителна информация, включително и относно използването на сградата на адрес: [населено място], [улица]. В т. 5 от нея е посочено, следното: „ КМТМ разполага със собствена сграда, проектирана и построена за учебни и спортни дейности на [улица] [населено място]“. „ Сградата е 5-етажна с площ по скица 1328 кв. м. Колежът притежава 3 етажа от сградата, които включват учебни зали, кабинети за администрацията, аула, библиотека, тоалетни, собствен асансьор, фитнес зала, паркоместа и др. Понастоящем помещенията са отдадени под наем на училище за „Прогресивно образование“. (…) От икономически съображения КМТМ не използва за своята учебна и административна дейност собствените си сгради, а се помещава в наети помещения на адрес [улица], [населено място]. “ ( л.332-л.334 по делото ).

• Същото е изложено от КМТМ и в приложения в административното производство доклад-самооценка, стандарт 6 ( л.82 – л.83 по делото ).

• КМТМ използва за своята учебна и административна дейност наети помещения на адрес [улица], [населено място]“, видно и от представените от него самия по преписката договори за наем, както и от логото с адреса на представяните от висшето училище документи. Адресът- [улица], [населено място] е посочен, като адрес на Колежа и на ел. му страница, видно от приложената в преписката разпечатка на хартиен носител ( л.335 ).

• Същото се установява и от събраните служебно в хода на административното производство доказателства, включително и от направени от НАОА справки в регистрите на МОН-удостоверения с номера 83, 241 и 313 ( л.336-338 ).

• Програмата за посещение на ЕГр (л.114-л.115) е съгласувана с КМТМ ( л.116 ), като в нея няма предвидено посещение на сградата на [улица]. Обратно на доводите на жалбоподателя няма данни да е било отправено писмено предложение след получаване на програмата за посещение на [улица]. При самата проверка представители на висшето училище са посочили, че този имот се отдава под наем, отразено като констатация в доклада на експертната група (л.120, гръб ).

• Най-сетне противоречи на житейската и правна логика да се извършва посещение на място в сграда, за която предварително заявителят-КМТМ е декларирал писмено и то неведнъж, че не я ползва за обучение на свои студенти. Това, че в сградата на [улица]има изграден фитнес център, който е единствената част от тази сграда с възможност студентите на КМТМ да ползват е без значение- възможността за спорт не е обучение по ПН 3.8 Икономика, ОКС „професионален бакалавър“..

По изложените съображения съдът намери, че спорните по делото факти са правилно установени. Съответни на действителното положение са фактическите изводи, направени в административното производство, послужили за основание за издаване на оспорения акт, а именно: 1. Собственик на част от сградата на [улица] търговското дружество „Мениджмънт, търговия и маркетинг" ЕАД, като висшето училище- юридическо лице (чл.6, ал.1, чл.16, ал.2 и чл.17, ал.1 от ЗВО )- КМТМ е едноличен собственик на капитала на посочено търговско дружество; 2. За своята учебна и административна дейност КМТМ ползва сграден фонд под наем по силата на договор за наем, находящ се на [улица], [населено място].

За пълнота на мотивите следва да се посочи, че между страните е безспорно от фактическа страна, че учебният корпус на КТМТ в [населено място] не притежава статут на териториално изнесено звено по смисъла на чл.9, ал.2, т.3, б.“б“ от ЗВО.

Следва да се посочи още, че ответникът не твърди промяна в собствеността на сградата на [улица]след получаването от КМТМ с решение от 07.12.2017 година на АкрС на първоначална институционална акредитация.

В заключение съдът сочи, че отменителните основания по чл.146, т.2 и т.3 от АПК не са осъществени-оспореното решение е издадено при спазване на изискването за форма и при липса на допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.

Оспореното решение съответства и на приложените материалноправни норми и на целта на закона, по следните съображения:

На основание на чл. 77, ал. 9, изр. 2-ро от ЗВО отказ за институционална акредитация се прави в случаите, когато висшето училище не е изпълнило един или няколко от критериите по ал. 3, т. 1 - 4. Приложеното от органа основание е това по чл. 77, ал. 3, т. 1 от ЗВО, във вр. с чл. 14, ал. 5 от ЗВО.

Съгласно чл.77, ал.3, т.1 ЗВО, оценяването при първоначалната институционална акредитация е насочено към проверка на собствеността, необходима за осъществяване на дейностите по чл. 6. Нормата на чл.14, ал.5 (Нова – ДВ, бр. 17 от 2020 г.) от ЗВО предвижда, че за срока на съществуването си частните висши училища трябва да разполагат с право на собственост или с учредено право на ползване върху недвижимите имоти, които се ползват за провеждането на обучението.

Законодателното изменение, осъществено със ЗИД на ЗВО (ДВ, бр. 17 от 2020 г.) и създадената нова ал. 5 очевидно цели не просто висшето училище да има някаква собственост-пряко или косвено (чрез свързано лице, както е в случая ), а същата надлежно и пълноценно да се използва за образователния процес. Това изискване в случая на жалбоподателя не е налице. Без значение дали при първоначалната институционална акредитация правното положение относно собствеността е било същото. Безспорно се установи по делото, че към момента на последващата му акредитация при действието на чл.14, ал.5 от ЗВО, висшето училище-ЮЛ не е пряк собственик на част от сградата на [улица], [населено място] и не я ползва за обучението на своите студенти. Обучението на студентите се осъществява в обекти под наем, находящи се на [улица], [населено място]. Съгласно чл.77, ал.4 от ЗВО, оценяването при последващата институционална акредитация е насочено към отчитане на резултатите от получените оценки по отделните професионални направления и/или специалности от регулирани професии и към проверка на изпълнението на критериите, включващи изискванията по ал. 3, т. 1 – 4. Следователно изискването по чл.77, ал.3, т.1 от ЗВО правилно е преценено спрямо нормата на чл.14, ал.5 ЗВО, която поставя изискване към собствеността и е действаща към момента на извършване на последващата институционална акредитация на КМТМ.

По тези съображения съдът намери, че установените по делото факти субусумират фактическия състав на приложеното от органа правно основание, а упражненото от правомощие за отказ съответства и на целта на закона- да не се дава акредитация/признаване от НАОА на висше училище, което не отговаря на изискването за собственост, необходима за дейността му по чл.6 от ЗВО.

По изложените съображения, неоснователната жалба следва да се отхвърли.

При този изход на спора и на основание чл.143, ал.3 от АПК, правото на разноски е възникнало за ответника. То е своевременно упражнено, като преди приключване на устните състезания по делото е поискано присъждането им. Доказаните разноски са в размер на 1000 лева- заплатено адвокатско възнаграждение за защита, осъществена от един адвокат.

Воден от гореизложеното и на основание чл.172, ал.2, предл.5-то и чл.143, ал.3 АПК, Административен съд [област]- град, Второ отделение, 23-ти състав