Тълкувателно решение № 3 от 16.04.2013 г. на ВАС по тълк. д. № 1/2012 г.

Главният прокурор на Република България, на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт, е отправил искане до Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по въпроса: „При оспорване на административни актове с искане за обявяване на нищожност към кой момент се преценява наличието на правен интерес за оспорващия – към момента на подаване на жалбата или към момента на издаване на оспорения административен акт?“ В искането се посочва, че в съдебните актове на Върховния административен съд (определение № 2880/28.02.2012 г. по адм. д. № 2072/2012 г. на второ отделение; определение № 1612/01.02.2012 г. по адм. д. № 13345/2011 г. на седмо отделение; решение № 855/17.01.2012 г. по адм. д. № 13017/2011 г. на второ отделение; определение № 1866/07.02.2011 г. по адм. д. № 1535/2011 г. на второ отделение; определение № 3739/20.03.2009 г. по адм. д. № 14784/2008 г. на второ отделение; определение № 9099/03.10.2007 г. по адм. д. № 2831/2007 г. на второ отделение; определение № 1104/30.01.2006 г. по адм. д. № 18/2006 г. на второ отделение) съществува противоречива съдебна практика към кой момент се преценява наличието на правен интерес за оспорващия – към момента на подаването на жалбата или към момента на издаването на оспорения като нищожен административен акт. Една група съдебни състави приемат, че валидността на процесуалните действия следва да е налице при извършването им, поради което първоначалната допустимост на оспорването се преценява към момента, в който то е направено, а не към момента на издаването на оспорения административен акт. Тези състави намират, че наличието на процесуалните предпоставки за допустимост на жалбата, включително процесуалната легитимация, се преценява към момента на подаването й. Ако към момента на издаване на административния акт жалбоподателят не е бил сред лицата, имащи право да го обжалват, но към момента на подаване на жалбата е сред тях, тя ще е допустима, както и обратното - ако при издаване на акта е имал право на жалба, което при подаването й е изгубил, ще е недопустима. Приема се, че нищожният акт би продължил да създава привидност за правни последици, поради което пряко засегнатото лице има право на защита срещу него чрез оспорването му с искане за прогласяване на нищожност. Други състави приемат в съдебните си актове, че право да оспорват, включително и да искат прогласяване на нищожност на административен акт, имат заинтересуваните лица. Тези състави се позовават на чл. 149, ал. 5 АПК, съгласно който правен интерес да искат обявяване нищожността на административния акт имат тези лица, чиито права и законни интереси са засегнати към момента на издаването му и които са идентични с кръга на заинтересуваните лица, имащи право да оспорват заповедта като незаконосъобразна. С оглед противоречивата съдебна практика се предлага приемането на тълкувателно решение от Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд. Писмени становища са депозирани от министъра на правосъдието, Висшия адвокатски съвет и заместник главния прокурор при Върховната административна прокуратура. Становището на министъра на правосъдието е, че лицата, имащи правен интерес да искат обявяване нищожността на административен акт, са тези, които са имали правен интерес да го обжалват към момента на издаването му, и само те са активно легитимирани да упражняват субективното си право по чл. 149, ал. 5 АПК да искат обявяване на акта за нищожен без ограничение във времето. Висшият адвокатски съвет и Върховната административна прокуратура застъпват становището, че наличието на правен интерес при оспорване на административен акт с искане за обявяване на неговата нищожност следва да се преценява към момента на неговото оспорване (подаването на жалба). Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, за да се произнесе по искането за тълкувателно решение, взе предвид следното: Разрешаването на въпроса по искането на главния прокурор следва задължително от анализа на правната същност на понятията „правен интерес“и „нищожност“. Обявяването на нищожността от съда може да стане по два начина – когато при оспорване на административен акт, в законово определения срок, съдът констатира, че актът е нищожен, и при изрично сезиране на съда с искане за прогласяване на нищожност - безсрочно по реда на чл. 149, ал. 5 АПК. В двата случая за оспорването е необходимо да е налице правен интерес на оспорващия. Правен интерес за оспорващия, в по-широк смисъл, ще е налице, когато с оглед правната сигурност и силата на пресъдено нещо, каквато съдебният акт несъмнено има – се прогласи erga omnes какви са правните последици, респ. липсата на такива, от евентуална нищожност. Интересът на оспорващия е мотивиран и имплицитно свързан с правото му да може да изисква от всички участници в правния оборот да се съобразят с правноустановеното в съответно съдебно решение. Такъв интерес за оспорващия е налице, ако без това оспорване не би могъл да защити своите права и законни интереси, ако искането за прогласяване на нищожност е абсолютно необходим и единствен процесуален способ за правната му защита с оглед избягване на неблагоприятни правни последици. С други думи, правният интерес от обявяването на нищожността се състои в промяна в правното положение на заинтересувания, което настъпва в резултат от обявяването на нищожността. Процесуалноправният интерес е инструментът за защита на засегнатите права и интереси, представляващи същността на материалноправния интерес, и съотношението е като средство към цел. Това е причината за изискването той да е налице към момента на оспорването - подаване на жалбата или искането за обявяване на нищожност. Процесуалноправният интерес е положителна процесуална предпоставка, от категорията на абсолютните. Той трябва да е личен – никой не може от свое име да търси съдебна защита на чужди права. Трябва да е и пряк, и непосредствен. Пряко засягане е налице, когато със самия акт могат да бъдат засегнати или са засегнати права и законни интереси, регламентирани от материалното право, т.е. се изменят, отменят или ограничават права, или административният акт създава права на трето лице, с което уврежда оспорващия или за които той поражда задължения. Съдебният процес е пътят за осъществяването на материалното право и в тази връзка не би могло да бъде отказано на правоимащия да поиска от съда да прогласи нищожността на акт, който го уврежда или би го увредил. Особено след като законодателят не обвързва обявяването на нищожността на административен акт със срок. Необходимо е да се има предвид същественото уточнение, че не съществува правен интерес от искане за прогласяване на нищожност на административен акт, ако съдът вече се е произнесъл относно неговата законосъобразност, защото с оглед служебното начало той е длъжен при осъществяването на контрола за законосъобразност да следи и за нищожност и ако установи такава – да я прогласи – чл. 168, ал. 2 АПК. Влезлият в сила съдебен акт преклудира и правото по чл. 149, ал. 5 АПК да се иска обявяването на нищожност без ограничение във времето. Това е гаранцията за стабилитета на административния акт – недопустимо е позоваване на нищожност, след като административният акт е преминал през съдебен контрол за законосъобразност. Нормата на чл. 177, ал. 3 АПК не противоречи на чл. 149, ал. 5 АПК. Влязлото в сила съдебно решение е задължително за страните и техните правоприемници, за съда, който го е издал, и за всички други съдилища и учреждения в Република България. Силата на пресъдено нещо изхожда от защитната функция на процеса спрямо материалното право относно определеност и безспорност, регулиращо и правоустановяващо действие. Силата на пресъдено нещо е абсолютна отрицателна процесуална предпоставка. Ако оспореният акт бъде отменен или изменен, решението има действие по отношение на всички. Решението, с което е отхвърлено оспорване за отмяна на административен акт като незаконосъобразен, е пречка за оспорването на този акт като нищожен. Правният интерес от съдебна защита ще е налице както за адресата на административния акт, така и за неговия правоприемник. Понятието ”правоприемство”има изцяло юридическо значение. Общият принцип при правоприемството се състои в смяна на субектите на едно право, при което праводателят прехвърля свое право на правоприемника. Правоприемството включва и субективното право за защита на придобито материално право. Следователно щом праводателят не е упражнил това субективно право и то не е преклудирано – няма основание правоприемникът да бъде лишен от защита. Съдът не следва да ограничава със срок и intuito personae правото на иск за прогласяване на нищожност, още повече след като в закона липсва изрична разпоредба за това. Нищожните административни актове не пораждат и никога не могат да породят правните последици, към които са били насочени, те не могат да бъдат санирани. Ограничаването на кръга от лица, които имат непосредствен, личен и пряк интерес (в смисъл на нарушени или застрашени субективни права и интереси) от оспорване с цел прогласяване на нищожността на административен акт, засягащ ги лично, само до тези, които са имали правен интерес към момента на издаване на акта, води до прекалено стеснителното тълкуване на закона, до лишаването на правните субекти от правна защита. Това ограничаване би могло да валидира един нищожен акт, ако правнолегитимираното лице е пропуснало да го оспори. Това би довело до неоснователно нарушаване на правата на правоприемниците. Съобразно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. Този текст визира контрола за законосъобразност и задължението на решаващия съд да постанови решението си съобразно действащия към момента на издаването на оспорения административен акт закон. Административнопроцесуалният кодекс е предвидил и установил изричен срок (чл. 149, ал. 1), в който могат да бъдат оспорени административните актове, след което правото на жалба се преклудира. Не случайно, изрично, в ал. 5 на същия текст, искането за прогласяване на нищожност на административните актове е определено от законодателя да е без ограничение във времето. Нормата е процесуална, от което следва, че допустимостта на оспорването се преценява към момента на подаването му. При контрола за законосъобразност се преценява съответствието на административния акт със закона, докато при нищожността – тази преценка се свежда до извеждането на един много тежък порок, тежък до степен да направи невъзможно съществуването на акта като такъв. Порокът е толкова тежък, че приравнява административния акт на „правно нищо”, на несъществуващ факт. В същото време този акт създава една привидност на правни последици, които заинтересуваното лице има интерес да отстрани. След като нищожният акт не поражда валидни правни последици, той не би могъл да породи и валидни правни задължения. В същото време следва да е налице за адресата правна възможност да иска от останалите участници в административното правоотношение да се съобразят с това. Легалният и сигурен начин в тази връзка е силата на „съдебно установеното”, т.е. силата на пресъдено нещо на съдебното решение. Във всички случаи, при оспорване на административните актове с искане за прогласяване на нищожност, трябва да се докаже пред съда, че е налице засягане или предстоящо засягане на права или законни интереси. В тази връзка следва да се има предвид решение № 5/17.04.2007 г. по к.д. №11/2006 г., съгласно което „Прогресивният характер на легитимацията е възможност да се обжалват административните актове не само когато са налице пряко нарушени права, но и при предстоящо засягане на права“. Правният интерес следва да е правомерен, личен и обоснован, както и да е налице към момента на предявяване на претенцията пред съда. Преценката в тази насока е в правомощията на съда за всеки конкретен казус и по отношение на всеки един от оспорващите. По изложените съображения и на основание чл. 130 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд