Тълкувателно постановление № 2 от 26.02.2024 г. на ВАС по тълк. д. № 5/2023 г.

Производство по реда на раздел Х от Глава четвърта на Закона за съдебната власт (ЗСВ).

Образувано е с разпореждане от 28.07.2023 г. на председателя на Върховния административен съд по повод негово искане с вх. № 30-376/28.07.2023 г. по описа на Върховния административен съд, отправено до Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд, за приемане на тълкувателно решение по следния въпрос:

"С какво мнозинство се приема решението на съответната колегия, обективиращо резултата от упражняване на правомощието по чл. 314, ал. 4 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) за потвърждаване или отмяна на наложено от съответния административен ръководител дисциплинарно наказание по чл. 308 ал. 1, т. 1 ЗСВ - "забележка"?".

Приложените към искането съдебни решения на Върховния административен съд дават противоположен отговор на спорния въпрос в зависимост от това дали е възприета тезата, че мнозинството за приемане на акта по чл. 314, ал. 4 ЗСВ на колегиалния административен орган се определя съгласно общата норма на чл. 33, ал. 4, изр. 1-во, предл. последно ЗСВ, или се споделя възгледът, че относимо в тази хипотеза се явява специалното предписание на чл. 320, ал. 6 от същия закон (с.з.).

В първата група съдебни актове е формулиран извод, че решенията на съдийската колегия на Висшия съдебен съвет (ВСС/Съвета) за потвърждаване на дисциплинарно наказание "забележка"по чл. 308, ал. 1, т. 1 ЗСВ, приети с гласовете на повече от половината от присъстващите на заседанието на колегията членове, при спазен кворум, са постановени от надлежен състав на компетентния колегиален административен орган.

Тази позиция е подкрепена и с постъпилите по реда на чл. 129, ал. 4 ЗСВ писмени становища на Административен съд (АС) – Перник, АС – Стара Загора, заместника на главния прокурор при Върховна административна прокуратура (ВАП), АС – Монтана, двама от съдиите в АС – Търговище и министъра на правосъдието.

Втората група съдебни актове очертава схващане, че за формирането на необходимото мнозинство в посочената хипотеза са необходими осем гласа "за".

Тезата за квалифицирано мнозинство при приемане на решението по чл. 314, ал. 4 ЗСВ се споделя и от АС – Ловеч, АС – Русе и АС – Видин, а АС – Кърджали, Камарата на следователите в България (КСБ), съдийската и прокурорската колегии на ВСС намират, че решението на съответната колегия на ВСС, с което се потвърждава наложеното със заповед на административния ръководител наказание "забележка", следва да се приема с мнозинство, не по-малко от 8 гласа за съдийската и не по-малко от 6 гласа за прокурорската колегия, а това за отмяна на наказанието – с обикновено мнозинство.

Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд намира за правилно становището, застъпено в първата група съдебни актове.

Държавната власт е съвкупност от различни механизми за регулиране на обществените отношения, възникващи и развиващи се в определена географска област, придобила национален суверенитет.

Конституцията на Република България (КРБ/Конституцията) разделя държавната власт в РБ на законодателна, изпълнителна и съдебна – Вж.: чл. 8 КРБ.

По аргумент от чл. 117, ал. 1 КРБ защитата на правата и законните интереси на гражданите, юридическите лица и държавата е прерогатив на съдебната власт.

По силата на ал. 2 с.з. тя е независима.

Една от гаранциите за прокламираната суверенност на съдебната власт е възлагането на независим контрол върху съществени аспекти от функционирането й на специално създадена за това институция. ВСС е съдебен орган sui generis, който независимо че се намира извън системата на изпълнителната власт (вж. параграф 67 и параграф 107 от Решение от 19 октомври 2021 г., четвърто отделение на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) - Дело Мирослава Тодорова с/у България), по съществото си е колективен, висш административен орган, който осъществява ръководство на структурите на съдебната власт (Решение № 8/15.09.1994 г., постановено по конст. дело № 9/1994 г. на Конституционния съд (КС) на Република България (РБ, както и Решение № 10/15.11.2011 г., постановено по конст. дело № 6/2011 г. на КС на РБ).

Основният закон предоставя на ВСС, респ. неговите колегии и пленум, богат инструментариум от правомощия, позволяващ изпълнението на идеята за всестранна организация на съдебната власт в РБ – Сравн.: чл. 130а, ал. 2 и ал. 5 КРБ. Част от възложените функции имат фундаментално значение за цялата съдебна система, защото пряко и непосредствено определят нейния персонален състав. Такива са компетенциите, свързани с кадровия подбор, кариерното развитие и реализирането на дисциплинарната отговорност на магистратите чрез налагане на дисциплинарните наказания понижаване или освобождаване от длъжност (Сравн.: чл. 129, ал. 1 и чл. 130а, ал. 5, т. 3 КРБ). Неизчерпателното изброяване в разпоредбите на чл. 130а, ал. 2, т. 8 и ал. 5, т. 6, и делегацията, съдържаща се в чл. 133 КРБ, предполага нарочен закон да допълни и изясни всички обществено необходими към съответния исторически момент правомощия на Съвета, както и да определи изцяло реда за упражняване на конституционно регламентираните такива.

Произнасянето по поставения за тълкуване въпрос предполага анализът на компетентността на съответните органи на ВСС да бъде сведен до правомощието по реализирането на дисциплинарната отговорност на съдиите, прокурорите и следователите чрез налагане на наказанието по чл. 308, ал. 1, т. 1 ЗСВ - "забележка".

В исторически план посоченият кръг от обществени отношения е бил предмет на регулация последователно от следните нормативни актове: Закон за устройство на съдилищата (отм.) (Обн., ДВ, бр. 23 от 19.03.1976 г.), Указ № 1138 от 1979 г. за създаване на единен следствен апарат при Министерството на вътрешните работи (Обн., ДВ, бр. 57 от 1979 г.; изм., бр. 26 и 91 от 1988 г., бр. 46 и 106 от 1991 г. и бр. 110 от 1993 г.) и Закон за Висшия съдебен съвет (Обн., ДВ, бр. 74 от 1991 г.; изм., бр. 106 от 1991 г.) (ЗВСС); Закон за съдебната власт (отм.) (Обн., ДВ, бр. 59 от 22.07.1994 г.) и сега действащия ЗСВ.

Преди приемането на КРБ от 1991 г. компетентността по ангажирането на дисциплинарната отговорност на съдиите, прокурорите и следователите е била възложена на състав от трима съдии от Върховния съд. За несвързани непосредствено с правораздаването нарушения министърът на правосъдието е имал възможност да налага наказания по чл. 85, т. 1 - 3 от Закона за устройство на съдилищата (отм.) (Обн., ДВ, бр. 23 от 19.03.1976 г.) на съдии от районните и окръжните съдилища. Актовете са били необжалваеми.

С новата Конституция е приет и ЗВСС (отм.), чийто чл. 10, т. 5, възпроизвеждайки нормата на чл. 129, ал. 1 от Основния закон, определя вече новосъздадения ВСС като компетентен да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите. Първичната необжалваемост на решенията по дисциплинарни дела е частично преодоляна с разпоредбата на чл. 10, т. 7 ЗВСС (отм.), според чието предписание ВСС се произнася по жалби срещу решения по дисциплинарни дела, когато е наложено наказание понижаване в длъжност, преместване или намаляване на трудовото възнаграждение.

Законът за съдебната власт (отм.) (Обн., ДВ, бр. 59 от 22.07.1994 г.) възлага в компетентност на ВСС освен описаните в чл. 129, ал. 1 КРБ въпроси, свързани с назначаването, повишаването, понижаването, преместването и освобождаването от длъжност (Вж.: чл. 27, ал. 1, т. 4 ЗСВ (отм.), и произнасянето по всички дисциплинарни дела срещу съдии, прокурори и следователи, като изрично добавя, че тази проверка обхваща и делата срещу административните ръководители и техните заместници (Вж.: чл. 27, ал. 1, т. 7 ЗСВ (отм.). Този закон вече разграничава дисциплинарните наказания в зависимост от извършителя на нарушението, като в чл. 170, ал. 1 са посочени наказанията, които се налагат на съдиите, прокурорите и следователите, в ал. 2 – тези на административните ръководители и техните заместници, а в ал. 3 – относимите към държавните съдебни изпълнители и за съдиите по вписванията. Предвидено е наказанията по чл. 170, ал. 1, т. 1 и 2 ("забележка"и "порицание"на съдия, прокурор или следовател) да се налагат от административния ръководител, тези по чл. 170, ал. 3 – от министъра на правосъдието, и всички останали – от ВСС. В първите два случая се издава заповед, а в последния се провежда производство пред определен по реда на чл. 33 дисциплинарен състав на ВСС. Съществена новост е и че по нормативен път е предвидена съдебна едноинстанционна проверка на актовете по ангажиране на дисциплинарната отговорност на магистратите, като производствата са диференцирани в зависимост от авторството на волеизявлението (Сравн.: чл. 183а и чл. 184 ЗСВ (отм.)).

С приемането на новия ЗСВ се внасят сериозни изменения в така създадената нормативна рамка на дисциплинарната отговорност на магистратите.

До изменението през 2016 г. компетентността по налагане на дисциплинарни наказания не е изрично дефинирана в общите разпоредби на нормативния акт, подобно на предходните правила в тази насока. Едва с разделянето на ВСС на съдийска и прокурорска колегия е направена конкретизация в чл. 30 ЗСВ, която преповтаряйки конституционното предписание на чл. 129 КРБ, регламентира правомощието на колегиите да назначават, повишават, преместват и освобождават от длъжност съдиите, прокурорите и следователите (чл. 30, ал. 5, т. 1 ЗСВ), а освен това предвижда същите органи да налагат и дисциплинарните наказания – понижаване и освобождаване от длъжност на съдиите, прокурорите, следователите, административните ръководители и техните заместници в органите на съдебната власт (чл. 30, ал. 5, т. 3 ЗСВ), което почти напълно възпроизвежда чл. 130а, ал. 5, т. 3 Конституцията.

По-подробната регулация на дисциплинарната отговорност, също както и при отменения закон, се съдържа в специален комплекс от правила, структурно обособени в отделна глава от нормативния акт, носеща наименованието "Дисциплинарна отговорност".

И новият закон изрежда изчерпателно видовете дисциплинарни наказания (чл. 308); неизчерпателно – видовете дисциплинарни нарушения (чл. 307), и ясно разграничава случаите, в които отговорността може да се ангажира от административния ръководител, и хипотезите, в които тази компетентност е предоставена на ВСС (съответната колегия, пленума) (чл. 311).

Съществената особеност обаче е, че при действието на новия ЗСВ, за разлика от отменения, при наложено от административния ръководител със заповед дисциплинарно наказание "забележка", производството все още не се счита за приключило. Предвиден е сложен фактически състав, чието завършване предполага още един допълнителен елемент - произнасяне на ВСС.

Текстът на чл. 314 ЗСВ понастоящем има следното съдържание:

"Чл. 314. (Изм. и доп. – ДВ, бр. 28 от 2016 г., изм., бр. 62 от 2016 г., в сила от 9.08.2016 г.) (1) Дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 1 се налага с мотивирана заповед на административния ръководител на съдия, прокурор или следовател, който е привлечен към дисциплинарна отговорност. Когато дисциплинарното нарушение е извършено по време на командироване, наказанието се налага от административния ръководител на съда или прокуратурата, където съдията, прокурорът или следователят е командирован.

(2) (Изм. – ДВ, бр. 11 от 2020 г.) Когато в хода на дисциплинарното производство се установи, че е налице основание за налагане на дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 2, 3, 4 или 6, административният ръководител прави мотивирано предложение за налагане на наказание до съответната колегия на Висшия съдебен съвет.

(3) Дисциплинарнонаказващият орган по ал. 1 уведомява съответната колегия на Висшия съдебен съвет за наложеното наказание по чл. 308, ал. 1, т. 1, като й изпраща преписката и заповедта незабавно след връчването й на привлеченото към дисциплинарна отговорност лице.

(4) Съответната колегия на Висшия съдебен съвет в срок до един месец от получаването на заповедта по ал. 3 може да потвърди или да отмени наложеното наказание.

(5) (Изм. – ДВ, бр. 11 от 2020 г.) Когато прецени, че е налице основание за замяна на наложеното наказание с по-тежко, както и в случаите по ал. 2, съответната колегия на Висшия съдебен съвет продължава дисциплинарното производство по реда на чл. 316 – 322. В тези случаи се счита, че производството е образувано със заповедта на административния ръководител по чл. 310, ал. 1.

(6) (Отм. – ДВ, бр. 29 от 2019 г.).

(7) Решението на съответната колегия на Висшия съдебен съвет по ал. 4 подлежи на обжалване по реда на чл. 323."

Именно нововъведената със ЗСВ (Обн., ДВ, бр. 64 от 7.08.2007 г.) и неизменяна и до момента допълнителна проверка от съответната колегия на ВСС формира въпроса, чийто отговор следва да се даде с настоящото тълкуване, а именно - какво е изискуемото мнозинство за приемане на това решение.

За да се ангажира становище по дискусионното питане, на първо място е необходимо да се провери констатираната в искането на председателя на Върховния административен съд колизия, възникнала в хода на прилагането на нормите на чл. 33, ал. 4, предл. последно и чл. 320, ал. 6 ЗСВ, след което да се анализира разглежданата хипотеза на чл. 314, ал. 4 ЗСВ в контекста на тези разсъждения.

Според общата норма на чл. 33, ал. 4 (Изм. – ДВ, бр. 28 от 2016 г., доп., бр. 29 от 2019 г., изм., бр. 48 от 2023 г.) решенията на колегиите на Висшия съдебен съвет по чл. 30, ал. 5, т. 1 – 4, 21 и 22 се приемат с мнозинство, не по-малко от осем гласа – за съдийската колегия, и не по-малко от шест гласа – за прокурорската колегия, а останалите решения – с мнозинство, повече от половината от присъстващите членове, с изключение на решенията по чл. 30, ал. 5, т. 17. Когато за приемане на решение липсва необходимото мнозинство, се смята, че е налице решение за отхвърляне, което подлежи на обжалване по реда на чл. 36. Гласуването винаги е явно.

Съгласно чл. 320, ал. 6 (Доп. – ДВ, бр. 11 от 2020 г.) ЗСВ решението на съответната колегия, с което се налага дисциплинарно наказание, се приема с мнозинство, не по-малко от осем гласа за съдийската и не по-малко от шест гласа за прокурорската колегия, а решението на Пленума на ВСС – с не по-малко от седемнадесет от гласовете на неговите членове.

Докато текстът на първата разпоредба предвижда всички решения на органите на ВСС, с изключение на изрично посочените в предписанието, да се приемат с обикновено мнозинство, то втората въвежда квалифицирани мнозинства за актовете на пленума и съответната колегия на ВСС, с които се налагат дисциплинарни наказания. В този смисъл правилото на чл. 320, ал. 6 ЗСВ, като такова със специален характер ("Lex specialis derogate legi generali"), поначало изключва приложението на общите норми на чл. 33 ЗСВ.

Дерогацията обаче предполага възможно едновременно приложение на две нормативни предписания към една и съща хипотеза. В разглеждания случай това условие не е изпълнено.

За целите на по-доброто разбиране на правилото на чл. 320, ал. 6 ЗСВ следва да се обърне специално внимание на извършените в него през годините изменения и допълнения.

В редакцията си от ДВ, бр. 64 от 07.08.2007 г., предписанията на чл. 320, ал. 3 и ал. 4 ЗСВ имат следното съдържание:

"(3) Висшият съдебен съвет може да отхвърли предложението за налагане на дисциплинарно наказание или да наложи дисциплинарно наказание.

(4) Решението на Висшия съдебен съвет се приема с мнозинство повече от половината от членовете му и се мотивира. За мотиви на решението се смятат и мотивите на решението на дисциплинарния състав, както и изказаните съображения от членовете на Висшия съдебен съвет."

С измененията от ДВ, бр. 62 от 09.08.2016 г., обикновеното мнозинство е редактирано на квалифицирано заедно с прецизирането на правомощията на колегията до съдържанието им, каквото е и понастоящем съгласно чл. 320, ал. 3 ЗСВ, като е създадена регламентация, според която решенията се приемат с "не по-малко от осем гласа за съдийската и не по-малко от шест гласа за прокурорската колегия", а решението на пленума на Висшия съдебен съвет – "с не по-малко от седемнадесет от гласовете на неговите членове".

С допълнението от ДВ, бр. 11 от 2020 г., е предвидено единствено решението на съответната колегия, с което се налага дисциплинарно наказание, да се приема с посоченото мнозинство.

Очевидно възможността за евентуално приложение на правилото на чл. 320, ал. 6 ЗСВ към решения, различни от тези, с които се налага дисциплинарно наказание от съответната колегия или пленума на ВСС, е преодоляна по нормативен път. Ясната разпоредба, в действащата си редакция, вече не оставя никакво съмнение, че решения от друг характер или издадени от различен орган не са обвързани от правилото, съдържащо се в нея.

Правомощието по чл. 314, ал. 4 ЗСВ действително е възложено на съответната колегия на ВСС. Съвпадението в авторството на волеизявлението обаче не може самостоятелно да обоснове приложимост на гореобсъденото квалифицирано мнозинство, т.к. липсва другият квалифициращ признак, а именно – решението да обективира воля за налагане на дисциплинарно наказание от съответната колегия на Съвета.

На първо място, по презумпция, породена от липсата на установяване на противното към настоящия момент, се предполага, че разпоредбата на чл. 314, ал. 4 ЗСВ отговаря на предписанията на ЗНА и Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, издаден от Председателя на Държавния съвет на Народна република България, обн., ДВ, бр. 39 от 21.05.1974 г. (Указ № 883/Указа). В този смисъл едни и същи думи и изрази, по аргумент от необореното съответствие с принципите, закрепени в чл. 26 ЗНА, и по-специално с този на предвидимост, и с постулата, записан в чл. 37, ал. 1 Указа, се считат за използвани в един и същ смисъл, независимо от различните места в нормативния акт, където са поставени. Per argumentum a contrario, различните изразни средства се предполага, че са използвани за обозначаване на различни явления.

Следователно чисто формално, след като в текста на чл. 314, ал. 1 ЗСВ е записано, че наказанието по чл. 308, ал. 1, т. 1 от закона се "налага"от административния ръководител; в чл. 311 от закона именно административният ръководител е посочен като "наказващ орган"по отношение на наказанието "забележка", a съответната колегия или пленум на ВСС – по отношение на останалите видове наказания, и при положение че в чл. 314, ал. 4 ЗСВ е използван съвсем друг термин, а именно - потвърждаване или отмяна на вече "наложеното наказание", ирационално би било да се подкрепи тълкуването, че потвърждавайки наказанието, ВСС го "налага"и в този смисъл е обвързан от правилото, касаещо случаите, в които съответната колегия налага наказанията. Ако е искал да употреби точно този термин, законодателят е щял да го стори, както е направил в разпоредбата на чл. 320, ал. 6 ЗСВ.

Буквалният прочит, обуславящ недопустимост на разширителното тълкуване на разглежданото нормативно предписание, съответства напълно и на характера на самото правомощие. Дисциплинарното производство рефлектира по особено неблагоприятен начин в сферата на привлеченото към отговорност лице, затова и стеснителното тълкуване на нормите, образуващи съвкупността от правния му режим, се явява по-подходящ способ за изясняване на съдържанието им.

На следващо място, доколкото допълнителната проверка по реда на чл. 314, ал. 4 ЗСВ е проект на новия закон, за разбиране смисъла и значението й е от особена важност да се анализират мотивите, с които законодателят е обосновал обществената необходимост от въвеждането й като част от действащия правен ред. Въпреки пестеливите мотиви към Проекта на Закон за съдебната власт (702-01-15/11.04.2007), волята на законодателя е достатъчно ясно разписана. В т. 15 от тях е посочено, че дисциплинарните наказания "забележка"и "порицание"се налагат на съдия, прокурор и следовател от съответния административен ръководител, а "всички останали наказания се налагат единствено от ВСС". В този смисъл, въпреки че с новия закон за първи път се въвежда вторичен контрол от страна на ВСС на наложеното от административния ръководител наказание, очевидно не е налице отстъпление от принципната и следвана неотлъчно през годините след 1994 г. позиция на законодателя, че наказанието се налага именно от административния ръководител, а не от ВСС.

Израз именно на тази законодателна концепция са и въведените в нормативната уредба непреодолими различия, които дефинират дисциплинарните производства, провеждани по реда на чл. 314, и тези по чл. 316 и сл. ЗСВ като две самостоятелни процедури.

Както вече беше посочено по-горе, наказващите органи са дефинирани в чл. 311, т. 1 – т. 4 от закона, като административният ръководител е такъв по отношение на наказанието по чл. 308, ал. 1, т. 1; съответната колегия на ВСС – по отношение на наказанията по чл. 308, ал. 1, т. 2, 3, 4 и 6, прилагани към съдиите, прокурорите и следователите; съответната колегия на ВСС – по отношение на административните ръководители, както и на техните заместници; и пленума на ВСС – за наказанията по чл. 308, ал. 2 на изборен член на ВСС. Разпоредбата на чл. 310, ал. 1, изр. 1-во ЗСВ постановява, че дисциплинарното производство се образува със заповед, съответно с решение, на наказващия орган в срок до 6 месеца от откриването, но не по-късно от три години от извършването на нарушението. Очевидно първата хипотеза на чл. 310, ал. 1, изр. 1-во ЗСВ намира своето проявление, когато административният ръководител налага наказанието "забележка"(чл. 314, ал. 1 ЗСВ), а втората – когато съответният орган на ВСС е сезиран с искане по чл. 312 за налагане на наказание, което per argumentum a contrario от чл. 314, ал. 1 ЗСВ и предвид компетентността, разписана в чл. 311, т. 2 – т. 4 ЗСВ, е различно от "забележка".

Пестеливата уредба на чл. 314 ЗСВ регламентира фактически състав на волеизявлението по ангажиране дисциплинарната отговорност на магистрата чрез налагане на наказанието "забележка", състоящ се от два самостоятелни елемента, а именно – заповед на административния ръководител, с която едновременно се образува производството и се налага наказанието, и решение на съответната колегия на ВСС, с което се отменя или потвърждава наложеното наказание. Съгласно правилата на чл. 314, ал. 2 и ал. 5 ЗСВ, когато при образувано производство по чл. 314, ал. 1 с.з. се установи, че е налице основание за налагане на по-тежко наказание, административният ръководител следва да отправи мотивирано предложение до съответната колегия на ВСС, а ако заповедта вече е изпратена по реда на чл. 314, ал. 4, колегията трябва да продължи производството по реда на чл. 316 – чл. 322 ЗСВ. По същия начин е бил уреден въпросът и в исторически аспект – още когато тази разпоредба е ал. 3, е било предвидено "Висшият съдебен съвет в срок до един месец от получаването на заповедта по ал. 2 може да потвърди, отмени или да измени наложеното наказание по общия ред".

От своя страна, когато наказанието следва да бъде наложено от съответната колегия на ВСС (а преди 2016 г. – от ВСС), производството се образува с решение въз основа на предложението по чл. 312 ЗСВ, след което по предписание на чл. 316, ал. 3 с.з., на принципа на случайния подбор се определя тричленен дисциплинарен състав, от който се излъчват председател и докладчик. В 7-дневен срок от образуването на производството се насрочва закрито заседание, като преписи от предложението се изпращат на засегнатото лице с осигуряване на възможност за депозиране на възражение и представяне на доказателства (чл. 316, ал. 7 ЗСВ). Дисциплинарният състав, по аргумент от чл. 319, ал. 1 ЗСВ, с решение установява подлежащите на доказване факти, изразява становище по обстоятелствата и правното основание за налагане на дисциплинарно наказание и предлага вида и размера на последното. Решението на състава се представя на председателстващия съответната колегия на ВСС в 3-дневен срок от постановяването му за насрочване на разглеждането му, за което законът предвижда 30-дневен срок – Арг.: чл. 320, ал. 2 ЗСВ. Колегията има няколко възможности: 1) да наложи предложеното наказание, 2) да отхвърли предложението на дисциплинарния състав, съответно на вносителя и да не наложи наказание; да наложи по-леко, вкл. това по чл. 308, ал. 1, т. 1, или да наложи по-тежко наказание.

Предложеният сравнителен преглед показва, че нормите, съдържащи се в чл. 314 ЗСВ, уреждат производство, което е значително по-опростено от това, което регламентират чл. 316 и сл. ЗСВ. Законодателят ясно е показал, че разграничава двете процедури не само като е премахнал редица елементи от производството, разписано в чл. 316 и сл., в хипотезата на чл. 314 ЗСВ, но и като е включил изрична възможност за преминаване към по-усложнения ред, когато е направена преценка, че трябва да се наложи по-тежко наказание от "забележка"(Сравн.: чл. 314, ал. 2 и ал. 5 ЗСВ).

Ето защо възложеният на колективния орган вторичен контрол по чл. 314, ал. 4 ЗСВ не може да се окачестви като акт за налагане на дисциплинарно наказание по смисъла на чл. 320, ал. 6 ЗСВ. Той е своеобразна гаранция за законосъобразност на неблагоприятната намеса на наказващия орган в сферата на привлеченото към отговорност и соченото като извършител на дисциплинарно нарушение лице. Тази допълнителна преценка е необходимата част за завършването на уреденото в чл. 314 опростено производство, която не прави решаващата колегия наказващ орган. Независимо че финализира производството, решението на ВСС има спомагателна на първичното волеизявление функция, защото според закона именно с издадената заповед се налага наказанието – чл. 314, ал. 1 in fine. В този случай, за разлика от хипотезата, в която налага на свой ред наказания, колективният орган действа като контролно-отменителна инстанция – проверява упражнено от друг орган правомощие по ангажиране на дисциплинарната отговорност на съответния магистрат.

Стремежът на законодателя да симплицира производството по чл. 314 спрямо това по чл. 316 и сл. ЗСВ намира своето логично обяснение в категорично по-ниската интензивност на засягане, с която се характеризира наказанието "забележка"спрямо останалите – "намаляване на основното трудово възнаграждение от 10 до 20 на сто", "понижаване в ранг", "понижаване в длъжност", "освобождаване от длъжност като административен ръководител или заместник на административен ръководител"и "дисциплинарно освобождаване от длъжност". И именно разликата в степента на въздействие върху съответния магистрат прави и отклонението от общото правило за квалифицирано мнозинство при налагането на всички останали дисциплинарни наказания не само напълно закономерно, с оглед категоричната неприложимост на останалите правила, съдържащи се в чл. 316 – чл. 320 ЗСВ към производството по чл. 314 с.з., но и съвсем подходящо за постигане целта на закона.

Най-накрая, следва да се съобрази и предписанието на чл. 322 ЗСВ, според което дисциплинарното наказание се смята за наложено от деня на съобщаването на наказаното лице на решението на пленума или на решението на съответната колегия на ВСС или от деня на връчване на заповедта на административния ръководител. Ако законодателят поставяше знак за равенство между "потвърждаването"по чл. 314, ал. 4 ЗСВ и "налагането"по смисъла на чл. 320, ал. 6 с.з., нямаше да обвърже началния момент, от който наказанието се счита за наложено, с издаването на заповедта.

Възприетият начин на разсъждение не позволява съотнасяне на правилото, съдържащо се в чл. 320, ал. 6 ЗСВ, към формирането на мнозинството при приемане на решението по чл. 314, ал. 4 с.з. за потвърждение или отмяна на наложеното по реда на ал. 1 от административния ръководител дисциплинарно наказание "забележка"по чл. 308, ал. 1, т. 1 ЗСВ. Приложима в тази хипотеза, по изложените съображения, се явява общата разпоредба на чл. 33, ал. 4, предл. последно ЗСВ, която определя, че решенията се приемат с обикновено мнозинство от повече от половината от присъстващите членове на съответната колегия на ВСС.

По изложените съображения Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд:

ПОСТАНОВИ

Решението на съответната колегия, обективиращо резултата от упражняване на правомощието по чл. 314, ал. 4 от Закона за съдебната власт за потвърждаване или отмяна на наложено от съответния административен ръководител дисциплинарно наказание по чл. 308 ал. 1, т. 1 ЗСВ - "забележка", се приема с мнозинство, повече от половината от присъстващите членове.

Особено мнение

на съдиите Николай Гунчев и Даниела Мавродиева, присъединени Светлозара Анчева, Теодора Николова и Юлиян Киров

Не сме съгласни със становището на мнозинството. Считаме, че на поставения на вниманието на Общото събрание на Върховния административен съд въпрос следва да се отговори по следния начин:

Решението на съответната колегия на ВСС, обективиращо резултата от упражняване на правомощието по чл. 314, ал. 4 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) за потвърждаване на наложено от съответния административен ръководител дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 1 ЗСВ - „забележка“, се приема с мнозинство от осем гласа за съдийската и шест гласа за прокурорската колегия на ВСС, а това за отмяна на наложено от съответния административен ръководител дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 1 ЗСВ - „забележка“ - с мнозинство, повече от половината от присъстващите членове.

Съображенията ни за това са следните:

Съгласно разпоредбата на чл.314, ал.1 ЗСВ дисциплинарно наказание по чл. 308, ал. 1, т. 1 се налага с мотивирана заповед на административния ръководител на съдия, прокурор или следовател, който е привлечен към дисциплинарна отговорност. Когато дисциплинарното нарушение е извършено по време на командироване, наказанието се налага от административния ръководител на съда или прокуратурата, където съдията, прокурорът или следователят е командирован.

Според чл.314, ал.3 дисциплинарнонаказващият орган по ал. 1 уведомява съответната колегия на Висшия съдебен съвет за наложеното наказание по чл. 308, ал. 1, т. 1, като й изпраща преписката и заповедта незабавно след връчването й на привлеченото към дисциплинарна отговорност лице.

Съгласно ал.4 съответната колегия на Висшия съдебен съвет в срок до един месец от получаването на заповедта по ал. 3 може да потвърди или да отмени наложеното наказание.

Ал.7 на чл. 314 ЗСВ предвижда, че решението на съответната колегия на Висшия съдебен съвет по ал. 4 подлежи на обжалване по реда на чл. 323.“

Според общата норма на чл. 33, ал. 4 решенията на колегиите на Висшия съдебен съвет по чл. 30, ал. 5, т. 1 – 4, 21 и 22 се приемат с мнозинство, не по-малко от осем гласа – за съдийската колегия, и не по-малко от шест гласа – за прокурорската колегия, а останалите решения – с мнозинство, повече от половината от присъстващите членове, с изключение на решенията по чл. 30, ал. 5, т. 17. Когато за приемане на решение липсва необходимото мнозинство, се смята, че е налице решение за отхвърляне, което подлежи на обжалване по реда на чл. 36. Гласуването винаги е явно.

Съгласно чл. 320, ал. 6 ЗСВ решението на съответната колегия, с което се налага дисциплинарно наказание, се приема с мнозинство, не по-малко от осем гласа за съдийската и не по-малко от шест гласа за прокурорската колегия, а решението на Пленума на ВСС – с не по-малко от седемнадесет от гласовете на неговите членове.

Последната разпоредба въвежда квалифицирани мнозинства за актовете на пленума и съответната колегия на ВСС, с които се налагат дисциплинарни наказания, и поради систематичното си място и специален характер (“Lex specialis derogate legi generali”) има превес пред общите норми на чл. 33 ЗСВ.

С допълнението от ДВ, бр. 11 от 2020 г., е предвидено единствено решението на съответната колегия, с което се налага дисциплинарно наказание, да се приема с посоченото мнозинство.

Под „налагане на дисциплинарно наказание“ следва да се има предвид „ангажиране на дисциплинарната отговорност“ на магистрата.

При действието на новия ЗСВ, за разлика от отменения, при наложено от административния ръководител със заповед дисциплинарно наказание „забележка“, производството все още не се счита за приключило. Предвиден е сложен фактически състав, чието завършване предполага още един допълнителен елемент - произнасяне на ВСС. Именно актът на съответната колегия е този, от който произтичат неблагоприятните последици за наказвания магистрат, поради което би било нелогично изискуемото за неговото приемане мнозинство да е различно от това, предвидено за упражняване на правомощието по налагане на останалите видове дисциплинарни наказания от същия колективен орган.

В случая потвърждаването на издадената от административния ръководител заповед от съответната колегия на ВСС е равнозначно на заставяне адресата на разпоредителната власт да понесе неблагоприятните последици от наложеното дисциплинарно наказание. То се явява втори необходим елемент от съставеното от две части волеизявление за ангажиране дисциплинарната отговорност на магистрата по повод извършеното от него нарушение, наказуемо с предвиденото в чл. 308, ал. 1, т. 1 ЗСВ наказание - „забележка“. Без акта на ВСС производството е в латентно състояние, същото не е завършено и заповедта по чл. 314, ал. 1 ЗСВ, макар и надлежно съставена и напълно завършена сама по себе си, не може да постигне целения резултат – с нея не може да се ангажира дисциплинарната отговорност на магистрата.

Вярно е, че законът в разглежданата хипотеза борави с термина „потвърждава“, а не с употребената в чл. 320, ал. 6 ЗСВ дума „налага“. Формално, двете понятия са различни. Но словесната разлика не може да преодолее по-важното – смисловата идентичност във волята на законодателя.

Напълно разбираемо е и защо нормотворецът, уреждайки правомощието на съответната колегия по чл. 314, ал. 4 ЗСВ, не е преповторил вече използвания глагол „налага“ за назоваване властта, която административният ръководител има. Необходимото отграничаване на двете самостоятелни функции, образуващи общото съставно властническо разпореждане, предполага именно използването на различни изразни средства. Противното би създало повече неясноти, отколкото да обясни закрепената нормотворческа идея.

Следва да се има предвид и обстоятелството, че предвид изричното предписание на чл. 314, ал. 6 ЗСВ, предмет на съдебно оспорване може да бъде единствено решението на съответната колегия на ВСС. (чл.323, ал.1 ЗСВ), но не и заповедта на административния ръководител.

Дисциплинарната отговорност има потенциала да рефлектира по особено неблагоприятен начин в правната сфера на съответния магистрат, чието поведение е предмет на изследване в производството. Независимо че наказанието „забележка“ е с по-нисък интензитет на засягане от по-тежките такива - „намаляване на основното трудово възнаграждение от 10 до 20 на сто“, „понижаване в ранг“, „понижаване в длъжност“, „освобождаване от длъжност като административен ръководител или заместник на административен ръководител“ и „дисциплинарно освобождаване от длъжност“, то също съставлява нежелана намеса от дисциплинарен орган. При прилагане принципа на еднакво третиране на сходните случаи (чл. 8, ал. 1 ЗСВ) следва да се подкрепи недопустимостта на отклонение от касаещото всички дисциплинарни наказания квалифицирано мнозинство по чл. 320, ал. 6 ЗСВ.

По изложените съображения намираме, че при формирането на воля за потвърдителен диспозитив по чл. 314, ал. 4 ЗСВ, е необходимо да се спазва специалното мнозинство от осем гласа за съдийската и шест гласа за прокурорската колегия на Съвета.

В случаите, когато не се налага наказание, а същото се отменя, не е налице основание за приложимост на чл. 320, ал. 6 ЗСВ. Относима в посочената хипотеза се явява общата норма на чл. 33, ал. 4, предл. последно с.з.

Възприетият начин на разсъждение обуславя приложимост на разпоредбата на чл. 320, ал. 6 ЗСВ, която определя квалифицирано мнозинство за приемане на решенията, обективиращи резултата от упражняване на правомощието по чл. 314, ал. 4 ЗСВ за потвърждаване на наложено от съответния административен ръководител дисциплинарно наказание по чл. 308 ал. 1, т. 1 ЗСВ - „забележка“, и на предписанието на чл. 33, ал. 3, предл. последно ЗСВ – по отношение на решенията за отмяна на наложеното наказание.

Светлозара Анчева

Теодора Николова

Николай Гунчев

Даниела Мавродиева

Юлиян Киров