Тълкувателно решение № 1 от 08.06.2001 г. на ВАС по тълк. д. № 1/2000 г.

Внесено е предложение от Заместник-главния прокурор на Върховната административна прокуратура по реда на чл.44 ЗВАС за произнасяне с тълкувателно решение от Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд относно правния способ, чрез който неучаствалите в съдебното административно производство заинтересовани граждани и юридически лица могат да се защитят срещу решението на съда, което има сила спрямо тях. От текста на предложението могат да се формулират поставените за тълкуване въпроси по следния начин: Допустима ли е отмяна по реда на чл.233, ал.2 ГПК, във връзка с чл.11 ЗВАС, на влязло в сила съдебно решение по административен спор, по молба на заинтересовано лице, спрямо което решението има сила, макар то да не е било надлежно конституирано като страна по делото. Това лице може ли да подава касационна жалба на основание чл.218б, б.”в”ГПК, във връзка с чл.11 ЗВАС срещу решението на първоинстанционния съд, което не е влязло в сила. В предложението се изтъква, че по поставените за тълкуване въпроси съществува противоречива съдебна практика, което налага издаване на тълкувателно решение от ОС на съдиите от ВАС. За да се произнесе по направеното предложение, Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд взе предвид следното: Със Закона за Върховния административен съд не е предвиден изрично правен способ за извънинстанционен съдебен контрол на влезли в сила решения по административни дела, по молба на заинтересовани органи и лица - физически и юридически, които не са участвали в производството по обжалване на административния акт. В глава трета, раздел ІV ЗВАС “Производство за отмяна на влезли в сила решения”е уредена единствено отмяната по искане на лица, участвали като страна в съдебното административно производство. От мълчанието на ЗВАС не може да се направи извод, че законодателят е оставил без правна защита заинтересованите лица, обвързани с неблагоприятните последици на влязлото в сила съдебно решение по делото, в което те не са конституирани като страна, защото не са били призовани по реда на чл.41, ал.2 ЗАП или не им е изпратено съобщение по чл.21, ал.1 ЗВАС за образуване на делото. По този неуреден със ЗВАС въпрос, на основание препращащата разпоредба на чл.11 от с.з., в административния процес следва да се прилага процесуалният способ за отмяна на влезли в сила решения по чл.233, ал.2 ГПК. Производството по чл.233, ал.2 ГПК е самостоятелно извънинстанционно отменително производство, различно от това по чл.41 ЗВАС и чл.231 ГПК. То охранява интересите на заинтересованите лица, неучаствали като страна по делото по независещи от тях причини, срещу силата на присъдено нещо, която се разпростира спрямо тях и засяга правната им сфера с неблагоприятния ефект на решението. Съдебният административен процес, също както и исковият граждански процес, е двустранно правораздавателно производство, основаващо се на принципа за участие в него на заинтересованите лица при осигурена възможност на всяко от тях да влияе по правилата на равенството и състезателността върху съдържанието на правосъдния акт - чл.121, ал.1 и чл.122, ал.1 КРБ, чл.41, ал.2 ЗАП, чл.18, т.3 и чл.21, ал.1 ЗВАС. Именно тази им възможност е основанието за разпростиране на силата на присъдено нещо спрямо тях. Щом този принцип важи еднакво за гражданския и за административния процес, а в първия е призната нуждата от защита на трети неучаствали в делото лица срещу обвързващото ги неизгодно за тях решение, то няма никакви аргументи същата нужда да бъде отречена на неконституираните заинтересовани лица в административния процес. И двата процеса имат за задача да възстановят законосъобразното развитие на правоотношенията, които защитават. Затова при липсата на особени правила в административното съдопроизводство то се развива съобразно правилата на ГПК, към които препращат чл.45 ЗАП и чл.11 ЗВАС. В гражданския процес кръгът на третите лица, легитимирани да искат отмяна по чл.233, ал.2 ГПК, е очертан с разпоредбата на чл.172, ал.2 ГПК, която визира необходимото и задължително другарство. Съдебната практика по граждански дела е последователна в разбирането, че от всички трети лица, неучаствали в исковия процес, но спрямо които решението има сила (като: наследниците и правоприемниците - чл.220, ал.1 ГПК; кредитора на длъжника - чл.133 ЗЗД; поръчителя - чл.142 ЗЗД; всички останали лица при искове за гражданско състояние - чл.220, ал.2 ГПК), единствено необходимите другари, имащи право на иск по делото като участници в неделимо спорно правоотношение, са легитимирани да искат отмяна на влязлото в сила решение. С препращането към чл.172, ал.2 ГПК законодателят въвежда в хипотезата на чл.233, ал.2 ГПК изискване за кумулативна съвкупност на три признака, задължителни по отношение на лицето, легитимирано да иска отмяна по този ред, а именно: да не е конституирано като страна в процеса, решението да има сила спрямо него и да е имало обезпечено право на участие в делото. Процесуалната норма на чл.233, ал.2 ГПК е приложима и в административния процес като средство за защита на заинтересованите от актовете на администрацията органи и лица по чл.7, ал.2 и чл.17, ал.2 ЗАП, които в нарушение на чл.41, ал.2 ЗАП и чл.21, ал.1 ЗВАС не са били призовани, респективно недопуснати за участие в съдебното административно производство, въпреки че техните права и законни интереси са засегнати пряко от постановеното решение по обжалвания административен акт и за тях липсва друг процесуален път за защита. Тези лица имат качеството на необходими другари в административния процес по смисъла на чл.172, ал.2 ГПК. Заинтересовани по смисъла на чл.7, ал.2, чл.17, ал.1, чл.41, ал.2 ЗАП и на чл.18, т.3 и чл.21, ал.1 ЗВАС са тези органи и лица, в чиято правна сфера обжалваният административен акт предизвиква правни последици. Участието на заинтересованите лица в съдебното производство по обжалване на административния акт е обезпечено със сходните по съдържание разпоредби на чл.41,ал.2 ЗАП и чл.21, ал.1 ЗВАС. Съгласно чл.41, ал.2 ЗАП при разглеждане на жалбите и протестите се призовава органът, който е издал обжалвания акт, жалбоподателят и другите заинтересовани граждани и организации, участващи в административното производство. В същия смисъл е и нормата на чл.21, ал.1 ЗВАС, която задължава съда да изпрати съобщение за образуване на делото на всички заинтересовани от неговия изход други органи и лица, непосочени в жалбата или протеста, които могат да встъпят в производството. В нарушение на тези задължителни процесуални правила в някои случаи заинтересованите органи и лица не се конституират като страни в производството по административното дело пред съда, въпреки че техни права или законни интереси се засягат пряко от обжалвания административен акт, респективно от постановеното по делото решение. Следва да се отбележи, че извън кръга на заинтересованите от изхода на делото органи и лица са тези, на които е съобщено за образуване на производството по обжалван или протестиран административен акт, но в срока по чл.21, ал.2 ЗВАС не са уведомили съда, че желаят да встъпят в производството и по тази причина не са конституирани като страна в процеса. Въпросът за субективните предели на силата на присъдено нещо спрямо заинтересованите лица, които не са участвали по делото, се поставя с оглед на другарството в административния процес. Поначало влязлото в сила решение е задължително за страните по делото, а от третите лица само спрямо наследниците и правоприемниците им - чл.220, ал.1 ГПК, във връзка с чл.45 ЗАП и чл.30, изр.1 ЗВАС. То обаче може да разпростре последиците си и спрямо други неучаствали по делото заинтересовани лица, чийто кръг е различен в зависимост от това дали с него се отхвърля или уважава жалбата срещу административния акт. Разпоредбата на чл.30, изр.2 ЗВАС постановява, че ако обжалваният акт бъде отменен, решението е задължително за всички. Съдебното решение, с което се отменя административният акт като незаконосъобразен, е конститутивно и има обвързващо действие спрямо заинтересованите органи и лица, които не са участвали по делото. Освен че признава със сила на присъдено нещо преобразуващото право на жалбоподателя да отмени порочния административен акт на основанията по чл.41, ал.3 ЗАП и чл.12 ЗВАС, то и осъществява това право, като постановява отмяната. Конститутивното действие на отменителното съдебно решение се състои в задължението на всички да зачетат постановената с него правна промяна, настъпила при това в отношенията не само между страните по делото, но и спрямо неконституираните лица, в чиито правни сфери отмененият административен акт е пораждал правни последици. Същото се отнася и за решението, с което се обявява за нищожен обжалваният акт. Макар това решение да е установително (декларативно), тъй като само констатира със сила на присъдено нещо, че поради пороците си административният акт не е породил правни последици, прогласената с него нищожност може да бъде успешно противопоставена не само между страните по делото, но и от и на всяко трето заинтересовано лице. Решението, с което се отхвърля жалбата срещу административния акт, е установително и освен за страните по делото и техните наследници и правоприемници, няма сила за заинтересованите от акта трети лица, поради което те не се нуждаят от специален способ за защита срещу него. Тъй като не са били страна в процеса, всяко от тях на собствено основание може да обжалва административния акт, без да му се противопостави възражение за присъдено нещо - чл.224, ал.1, във връзка с чл.221, ал.1 ГПК. Изключение от посоченото правило представлява установителното решение, с което се отхвърля жалба на един от съпрузите срещу акт, с който се засяга вещно право върху имот - съпружеска имуществена общност (например разрешение за строеж върху такъв имот в полза на трето лице). Това решение ще има сила на присъдено нещо и спрямо неучаствалия в делото съпруг, който има положението на необходим другар по смисъла на чл.172, ал.2 ГПК. По изложените съображения Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд приема, че постановените в производството по административните дела и влезли в сила конститутивни решения, с които се отменя обжалваният акт, а така също и декларативните решения, с които актът се обявява за нищожен, както и установителните решения, с които се отхвърля жалбата на един от необходимите другари по неделимото спорно правоотношение, имат сила спрямо заинтересованите лица, неконституирани като страна по делото. В тези случаи по отношение на тях е осъществен фактическият състав на хипотезата на чл.233, ал.2 ГПК: заинтересованите лица не са били страна по делото, съдебното решение има сила спрямо тях и са имали обезпечено право на участие в процеса. Посочената гражданскоправна норма е пряко приложима в административния процес по силата на препращащата разпоредба на чл.11 ЗВАС и с действието си тя легитимира неконституираните по делото заинтересовани лица да могат да искат отмяна на влязлото в сила съдебно решение, което засяга правната им сфера. Това не се отнася за неучаствалите по делото органи и лица, които са били уведомени за образуването му по реда на чл.21, ал.1 ЗВАС, но в законоустановения срок не са направили волеизявление да встъпят в производството и са станали причина за неконституирането им като страна в процеса. Те не попадат в кръга на заинтересованите органи и лица, на които е обезпечено правото на защита по реда на чл.233, ал.2 ГПК, във връзка с чл.11 ЗВАС. Отмяната по този ред е единственият бърз и ефикасен правен способ за извънинстанционен съдебен контрол на влезли в сила решения по административни дела и легитимирани да правят искане са тези заинтересовани органи и лица, които по независещи от тях причини не са участвали в производството. Следва да се отбележи, че отмяната по чл.233, ал.2 ГПК, във връзка с чл.11 ЗВАС, е приложима само за влезлите в сила решения по обжалвани индивидуални административни актове. С разпоредбата на чл.41, ал.3 ЗВАС не се допуска отмяна на решения на ВАС, постановени по жалба или протест срещу нормативен акт. По другия поставен за тълкуване въпрос относно допустимостта на касационна жалба по чл.218б, б.”в”ГПК, във връзка с чл.11 ЗВАС, подадена от заинтересовано лице, неучаствало по делото пред първоинстанционния съд срещу постановеното решение, което не е влязло в сила, Общото събрание на съдиите от ВАС изразява следното становище: Неконституирането на заинтересованото физическо или юридическо лице в съдебното производство по административното дело или неуведомяването му за образуване на делото, за да встъпи в производството по него, безспорно са нарушения на съществени процесуални правила, предвидени в чл.41, ал.1 ЗАП и чл.21, ал.1 ЗВАС. Тези нарушения водят до неправилност на съдебния акт и представляват основание по чл.218б, б.”в”ГПК, във връзка с чл.11 ЗВАС, за отмяна на решението по реда на касационното производство. Правото на касационна жалба принадлежи на страните по делото, участвали в производството пред първоинстанционния съд, при положение че решението е неблагоприятно за тях и имат правен интерес от обжалването му. Неконституираните лица в административния процес не са легитимирани да подават касационни жалби по реда на чл.33, ал.1 ЗВАС и на основанието по чл.218б, б.”в”ГПК, в който смисъл е отговорът на питането на заместник-главния прокурор при ВАП по втория въпрос на предложението. По изложените съображения и на основание чл.44 ЗВАС ОБЩОТО СЪБРАНИЕ НА СЪДИИТЕ ОТ ВЪРХОВНИЯ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД