Тълкувателно решение № 4 от 16.07.2009 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2009 г.

Производството е по чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт /ЗСВ/. Образувано е по искане на главния прокурор до Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд /ВАС/ за произнасяне с тълкувателно решение, поради противоречива и неправилна съдебна практика по следните въпроси: 1.допустим ли е протест,подаден от прокурор в районна прокуратура до съответния административен съд за отмяна на индивидуални, общи и нормативни административни актове на местните органи за власт и управление и 2.дължат ли се от прокуратурата разноски при отхвърляне на подаден до административен съд протест или при неговото оттегляне, както и такса за съобщаване чрез обявление в „Държавен вестник”при подаден протест срещу общ или нормативен административен акт. В искането са изложени подробни доводи за наличие на противоречива практика на ВАС по т.1 и т.2, предл.1 и неправилна съдебна практика по т.2, предл.2, като са цитирани и приложени конкретните съдебни актове. Визирани са по т.1 мотивите на двете противоречиви становища на съдебните състави. Първото от тях е, че протеста на прокурор от районна прокуратура до административен съд срещу административен акт /индивидуален, общ и нормативен/ е недопустим, предвид нормата на чл.136, ал.2 от ЗСВ във връзка с чл.16 АПК, от които следва, че правомощията на прокурора е изискуемо да съответстват на подведомствеността на съда, пред който се упражняват действията на прокуратурата /се подава протеста/, т.е. протестът до административен съд следва да бъде подаден от или чрез административен прокурор при окръжната прокуратура. Обратното становище,възприето от друга част съдебни състави е мотивирано с визиране в АПК на „прокурора”в чл.16 и чл.147, ал.2 от АПК, като част от институцията, а не като конкретен прокурор по йерархията, т.е. липсата на изрично визиране в АПК на прокурор от конкретна структура на прокуратурата по чл.136, ал.2 от ЗСВ. По искането по т.2, в частта за дължимост на разноски от прокуратурата, са изложени двете становища, възприети в конкретни съдебни актове, като първото е за дължимост на разноски от прокуратурата при отхвърляне на подаден протест, на основание чл.143, ал.3 и 4 от АПК, а второто е за недължимост на разноски, поради субсидиарното прилагане в случая на чл.83, ал.1, т.3 и чл.78, ал.11 от ГПК във връзка с чл.144 от АПК. Искането за произнасяне по т.2, предл.2 за дължимостта на такса за съобщаване чрез обявление в „Държавен вестник”при подаден протест от прокурор срещу общ или нормативен акт се базира на неправилна съдебна практика. Визирано е, че съдебните състави, постановили определения в тази насока, изхождат от разпоредбата на чл.151, т.3 от АПК, която разпоредба касае „държавна такса”, а таксата за съобщаване чрез обявление в „Държавен вестник”по чл.188 и чл.181, ал.1 от АПК не е държавна. Размера на същата се определя от председателя на Народното събрание с разпореждане, съгласно чл.9,ал.2 от Закон за „Държавен вестник”/ЗДВ/, а не е определена с тарифа по чл.1 от Закона за държавните такси /ЗДТ/. Предвид това в искането е обосновано становище за субсидиарна приложимост по чл.144 от АПК на нормата на чл.83, ал.1, т.3 от ГПК, съгласно която не се дължат такси по „искове, заведени от прокурор”. В заседанието на Общото събрание при условията на чл.129, ал. 1 от ЗСВ са изразили становища представители на главния прокурор на Република България, на министъра на Правосъдието, на председателя на Висшия адвокатски съвет и на Института за правни науки. Общото събрание на колегиите при Върховния административен съд, за да се произнесе по искането за произнасяне с тълкувателно решение, взе предвид следното: По т.1 досежно допустимостта на протест, подаден от прокурор в районна прокуратура до съответния административен съд за отмяна на индивидуални, общи и нормативни административни актове на местните органи за власт и управление, приложимите правни норми са тези по чл.16, ал.1, т.1 и 3 от АПК във връзка с чл.127, т.5 от Конституцията на РБ, очертаващи правото на протест на прокуратурата. Съгласно т.1, ал.1, чл.16 от АПК „Прокурорът следи за спазване на законността в административния процес, като:1. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове”, а по т.3 „започва или встъпва във вече образувани по този кодекс производства и когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес”. Тази разпоредба е в унисон с чл.127, т.5 от Конституцията на РБ, съгласно който „Прокуратурата следи за спазване на законността, като:.т.5. предприема действия за отмяна на незаконосъобразни актове”. При тълкуване разпоредбата на чл.16 АПК, в нейната цялост /ал.1, т.1, 2, 3, ал.2 и ал.3/ се налага извода, че законодателят е очертал две самостоятелни правомощия на прокуратурата в съдебното производство по административни дела, а именно: 1 за иницииране на съдебното производство с протест /чл.16, ал.1, т.1 и 3 във връзка с ал.2 АПК/ и 2. за участие по административни дела /чл.16, ал.1, т.2 и 3 във връзка с ал.3 АПК/, като изрично е визирано, че в първия случай „Прокурорът упражнява предоставените му от закона права съобразно правилата, установени за страните по делото”/ал.2/, а във втория - „При участието си в административни дела прокурорът дава заключение”. Разпоредбата на чл.147 във връзка с чл.126 от АПК визира активната легитимация на субектите да сезират административния съд с оспорване на административен акт, като в ал.2 това право е предоставено изрично на „прокурорът”, който „може да подаде протест срещу акта в случаите по чл. 16”. От изложеното следва извода, че АПК борави с термина прокурорът в нормите, регламентиращи подаването на протест срещу административен акт /индивидуален, общ и нормативен/, без допълнително уточнение за неговата принадлежност към звено на прокуратурата от посочените в чл.136, ал.2 от ЗСВ. Следователно законодателят е предоставил правомощията по оспорване на административен акт чрез подаване на протест на прокурора, без разграничение за йерархическата му поставеност в системата на прокуратурата, с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл.127, т.5 от Конституцията на РБ. Единствените разпоредби в АПК, в която не е употребено понятието прокурорът са тези на чл.210, ал.3 и чл.211, ал.2 от АПК, съгласно които главният прокурор или неговият заместник при Върховната административна прокуратура може да подава касационен протест до Върховния административен съд в едномесечен срок от деня, в който е постановено решението на административния съд. В този случай обаче се касае за правомощие на главния прокурор и заместник главния прокурор при ВАП, упражнявано успоредно с правото на прокурора, участвал по делото да протестира съответното съдебно решение пред ВАС, т.е. въведена е допълнителна гаранция от законодателя за законност и недопускане в правния мир на незаконосъобразни административни актове. В подкрепа на това е и визирания в АПК различен срок за подаване на протест - 14-дневен за прокурора и 1-месечен по ал.2 на чл.211 АПК. В този смисъл е и практиката на ВАС. Предвид изложеното по т.1 от искането за издаване на тълкувателно решение, следва да се приеме, че протест, подаден от прокурор в районна прокуратура до съответния административен съд за отмяна на индивидуални, общи и нормативни административни актове на местните органи за власт и управление е процесуално допустим. По т.2 от искането на главния прокурор за издаване на тълкувателно решение следва да се изложат самостоятелни мотиви по въпроса за дължимост на разноски и по въпроса за дължимост на такса за съобщаване чрез обявление в „Държавен вестник”при подаден протест от прокурор срещу общ или нормативен акт, с оглед законовата регламентация. Дължимостта на разноски в съдебното производство по административни дела е изрично уредена в чл.143 АПК, с оглед неговата специфика по отношение на страните – ответник е административния орган, издател на оспорения в процеса административен акт, а субектите, които се ползват от акта и тези, за които той е неблагоприятен, но не са го оспорили, са заинтересовани страни. Именно с оглед на тази специфика, ал.1 визира дължимост на разноските по съдебното производство от административния орган, при отмяна на издадения от същия административен акт, респ.отказ /разноските се „възстановяват от бюджета на органа, издал отменения акт или отказ”/. Ал.2 регламентира правото на разноски на оспорилия по съдебен ред акта и в случай, че производството бъде прекратено, поради оттегляне на административния акт от издателя на същия. Отново с оглед на визираната специфика в страните по административни дела са и разпоредбите на ал.3 във вр. с ал.4 на чл.143 АПК, съгласно които при отхвърляне на оспорването или оттегляне на същото, право на разноски има страната, за която административният акт е благоприятен, като оспорващия „заплаща всички направени по делото разноски, включително минималното възнаграждение за един адвокат, определено съгласно наредбата по чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата /ЗА/, ако другата страна е ползвала такъв”. Не може да не се маркира обстоятелството, че в тази разпоредба, а и разгледан в цялост АПК борави с термина „оспорващия”, което понятие включва жалбоподателя и прокурорът, подал протест срещу акта. Следователно дължимостта на разноски в съдебното производство по оспорване на административни актове по отношение на страните е изрично уредена в чл.143 от АПК, поради което субсидиарно прилагане по чл.144 АПК на разпоредбите на ГПК е недопустимо, т.е. не намира приложение нормата на чл.78, ал.11 от ГПК, уреждаща право на разноски на страните при участие в делото на прокурор, но като задължение на държавата. Предвид горното и изложените по т.1 съображения по чл.16, ал.2 АПК, касаещи упражняване предоставените на прокурора от закона права, в производство при подаден протест, ”съобразно правилата, установени за страните по делото”, следва да се приеме, че прокуратурата дължи разноски при отхвърляне на подаден до административен съд протест или при неговото оттегляне, при условията на чл.143 АПК. Обратното становище е в противоречие с разпоредбата на чл. 121, ал. 1 от Конституцията на РБ, който въвежда изискване страните в съдебното производство да са подчинени на общ процесуален режим с оглед осигуряване на тяхното равенство в процеса. Това изискване би се нарушило, ако на прокурора, инициирал съдебното производството с протест се предостави облекчен процесуален ред за защита, вкл. и досежно правото на разноски на страните. По отношение на втория подвъпрос по т.2 от искането за тълкувателно решение, е от значение вида на таксата по чл.181,ал.1 и чл.188 от АПК. Видно от текста на чл.181, ал.1 АПК, към който препраща чл.188 АПК тази такса не е държавна такса, а е такса за съобщаване чрез обявление в "Държавен вестник"на оспорването на общ, респ. нормативен акт, с цел разгласяване на оспорването по отношение на неограничения кръг субекти, които акта касае. Внасянето на такса за обявление в „Държавен вестник”е по сметка на редакцията на „Държавен вестник”и в размер, определен от председателя на Народното събрание с разпореждане – чл.9, ал.2 във връзка с чл.13, ал.1 ЗДВ. Следователно не се касае за такса по смисъла, вложен в разпоредбата на чл.83, ал.1, т.3 ГПК във връзка с чл.144 АПК, тъй като този вид такса не е залегнала в Тарифа № 1 към Закона за държавните такси за таксите, събирани от съдилищата, прокуратурата, следствените служби и Министерството на правосъдието, изм. с ПМС № 38 от 27.02.2008 г. за приемане на Тарифа за държавните такси, събирани от съдилищата по Гражданския процесуален кодекс, поради което регламентираната недължимост на такси от прокуратурата в чл.83, ал.1, т.3 ГПК не е приложима в случая. Производствата по оспорване на общи административни актове и нормативни актове се различават качествено както от исковите производства по ГПК, така и от тези по оспорване на индивидуални административни актове, поради което регламентацията на същите е уредена в отделни раздели /р.2 и 3/ на глава Х на АПК. Единствено в тези специфични производства е изискуемо разгласяване на оспорването на общия, респ. нормативния акт чрез обявление в „Държавен вестник”, като съществена процесуална предпоставка за продължаване на съдебното производство. С оглед на това, следва да се приеме, че дължимата такса, възлизаща в размер на 20 лв. към настоящия момент, за съобщаване чрез обявление в „Държавен вестник”, при подаден протест срещу общ или нормативен акт следва да бъде внесена от прокуратурата, която се явява инициатор на съдебното производство с подадения протест и в това си качество има интерес от продължаване на производството. Тезата за внасяне на таксата от съответния съд, сезиран с протеста, не намира опора в действащата правна регламентация, тъй като за съдебната инстанция не съществува правно основание за този вид разход на бюджетни средства, още повече, че публичните финанси са структурирани в отделни подсистеми - републикански бюджет, бюджет на Народното събрание и бюджет на съдебната власт, които от своя страна се състоят от отделни сметки с целево предназначение. По изложените съображения и на основание чл. 130 от ЗСВ, Общото събрание на колегиите от Върховния административен съд