Тълкувателно решение № 2 от 23.03.2015 г. на ВАС по тълк. д. № 1/2014 г.

Производството по делото е образувано по искане на омбудсмана на Република България за приемане на тълкувателно решение за приложимостта на чл. 129, ал. 2 АПК при оспорване на административен акт по съдебен и административен ред. Поставеният за тълкуване въпрос е: В кои случаи при едновременно оспорване на административен акт по съдебен и по административен ред съдът трябва да спре производството съгласно чл. 129, ал. 2 АПК? В преобладаващата част от актовете си съдебните състави на ВАС приемат, че когато е налице оспорване на законосъобразността на административен акт по административен и съдебен ред, независимо дали от един или повече правни субекти, е приложима разпоредбата на чл. 129, ал. 1 АПК. Само когато оспорването по административен ред включва и целесъобразността на административния акт, е приложим чл. 129, ал. 2 АПК. В тези случаи съдебното производство по оспорване на законосъобразността се спира до произнасянето на по-горестоящия административен орган по реда на чл. 97, ал. 1 АПК за целесъобразността на административния акт. Някои съдебни състави изразяват становище, че дори да не е оспорена целесъобразността на административния акт, в правомощията на по-горестоящия орган е служебно да я провери, поради което при висящност на производството по административен и съдебен ред производството пред съда следва да се спре и да се изчака произнасянето на по-горестоящия административен орган. Отделни съдебни състави смятат, че за да се приложи чл.129, ал.2 АПК е задължително оспорващият в двата случая да е един и същ. Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното: Тълкуването на алинея втора на чл.129 АПК не би могло да се извърши изолирано и извън общия смисъл и правно значение на цялата разпоредба, озаглавена „Съединяване на жалби”. В ал. 1 от нея се въвежда правилото, че при оспорване на законосъобразността на административен акт или на отказ да бъде издаден административен акт едновременно пред по-горестоящ административен орган и пред съд жалбите се съединяват в едно общо производство, подведомствено на съда. Съгласно чл. 129, ал. 2 АПК правилото не се прилага, когато с жалбата до по-горестоящия административен орган е оспорена целесъобразността на административния акт. В този случай, ако има образувано и съдебно производство, то се спира до произнасянето на сезирания административен орган. Анализът на изложените от съдебните състави мотиви показва, че различното тълкуване е в резултат на различно решаване на въпроса за наличието или липсата на правна възможност на по-горестоящия административен орган да извършва служебен контрол за целесъобразност на оспорения пред него акт при подаване на жалба с доводи само за незаконосъобразността му. На този въпрос законодателят не дава пряк отговор, което налага извеждането му от основните принципи на административното право, историческото им развитие и съществуващите правни норми. В правноисторически аспект от значение за настоящата проблематика са: Законъ за административното правосъдие, действал в периода между 1912 и 1915 година; Наредба-законъ за административното правосъдие в периода от 1934 до 1942 година; Закон за административното производство в периода от 1970 до 1979 година; Закон за административното производство, действал в периода от 1979 до 2007 година, и Закон за Върховния административен съд, действал в периода от 1997 до 2007 година. Във всички тези нормативни актове от най-висока степен е предвидена възможността за обжалване/оспорване на административните актове по административен и по съдебен ред. Съхранена е и концепцията, че по административен ред може да се обжалва както законосъобразността, така и правилността/целесъобразността на административния акт, докато по съдебен ред може да се обжалва/оспорва само законосъобразността. Такива са разпоредбите на чл.13, ал.1 ЗъАП; чл.32 и чл.55 ЗАП от 1970 година; чл.21 и чл.33 ЗАП от 1979 година. В сега действащия Административнопроцесуален кодекс на тях съответстват нормите на чл.83, ал.2 и чл.145, ал.1. Единствено в чл.42, ал.1 ЗАП от 1970 година е изрично предвидено правомощие на горестоящия административен орган да проверява законосъобразността и правилността на обжалвания акт изцяло, без да се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени в жалбата или протеста. В същото време само в чл.42 ЗъАП и в чл.168, ал.1 АПК е регламентирано задължението на съда да не се ограничава с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а да провери изцяло законосъобразността на оспорения административен акт. Констатираните разлики в законите, уреждащи административния процес, могат да се обяснят с политическото и обществено разбиране за върховенството на закона и съществената роля на съда в обезпечаването му. Тези норми, както и възможността по чл.35, ал.2, пр.2 ЗАП от 1979 година и чл.148, ал.1 АПК – административният акт да се оспори пред съда, без да е изчерпана възможността за оспорването му по административен ред, доказват законодателното виждане за водещата роля на съда пред тази на горестоящата администрация. Поради това и чл.129, ал.1 АПК императивно повелява при едновременно оспорване на законосъобразността на акта по административен и съдебен ред жалбите да се обединят в едно общо производство, което е подведомствено на съда. А дело, което вече се разглежда от съда, не може да се приеме за разглеждане от друг орган – чл.130, ал.2 АПК. Разпоредбите са правен механизъм за реализиране на общата клауза за обжалваемост на административните актове по чл.120 от Конституцията на Република България и едновременно с това обезпечават прилагането на принципите на процесуална икономия и осъществяване на контрол за законосъобразност в разумни срокове. При прилагането на разпоредбата на чл.129, ал.1 АПК, практиката е единна и безпротиворечива. Последователна е и законодателната концепция за правото на горестоящия орган да извършва освен контрол за законосъобразност и такъв за правилност – термин, употребяван от 1912 до 2007 година и заменен в действащия АПК с термина целесъобразност. За първи път той е легално дефиниран в пар.1, т.3 на допълнителната разпоредба от АПК, макар и чрез отрицателна форма. „Нецелесъобразен”е административният акт, издаден при неправилно упражняване на оперативната самостоятелност. В този смисъл - целесъобразен ще е онзи акт, който е издаден при правилно упражняване на тази самостоятелност. Легалната дефиниция изисква внасяне на допълнителна яснота по отношение на определянето на една изпълнителна дейност като осъществена при оперативна самостоятелност, известна още като дискреционна власт. В правната доктрина тя е определена като творческа управленска дейност за успешно решаване на възложени функции. Изразява се във възможността на административния орган да прецени дали да действа, как да действа и по какъв начин. За да е целесъобразна, тази дейност трябва да е навременна, ефективна, максимално подходяща, полезна, икономически оправдана или най-икономична от гледна точка на държавния и обществения интерес и т.н. Целесъобразността на свой ред следва да се различава от съответствието на акта с целта на закона - петият елемент, обуславящ законосъобразността на един административен акт, проверката за спазването на който е част от проверката за законосъобразност на административния акт – чл.14 ЗъАП; чл.44 от Наредбата-законъ; чл.12 ЗВАС и чл.146 АПК. Цялото законодателство в областта на административното право отделя оспорването на законосъобразността от оспорването на правилността/целесъобразността на акта пред по-горестоящия административен орган – чл.32, ал.1 ЗАП от 1970 година, чл.21, ал.2 ЗАП от 1979 година, чл.83, ал.2 АПК. Действащата разпоредба предвижда възможността на заинтересованото лице да оспори както законосъобразността, така и целесъобразността на административния акт. Не съществува никаква нормативна пречка с една жалба да бъде оспорено едното, другото или и двете. В същото време пред съда може да се оспори единствено законосъобразността на акта – чл.145, ал.1 АПК. Без значение е дали той е издаден при условията на обвързана компетентност или оперативна самостоятелност. Отликата е единствено с възложената с чл.169 АПК на съда функция - при контрол върху актове, издадени при дискреция, да провери две групи обстоятелства при условията на кумулативност: разполагал ли е административният орган с оперативна самостоятелност и спазил ли е изискването за законосъобразност на административния акт. Контролът за законосъобразност и контролът за целесъобразност, макар и да имат един предмет – издаден и оспорен индивидуален или общ административен акт, имат напълно различен обхват. В първия случай в обхвата на изследване влизат: наличието на компетентност на издателя; спазване на установената форма; спазване на административнопроизводствените правила; съответствие с материалноправни разпоредби и съответствие с целта на закона. Доколкото всички те са относими към законосъобразността на акта, то е напълно логична законодателната постановка, залегнала в чл.168, ал.1 АПК за проверката му на всички основания, независимо от оплакванията в жалбата. В обхвата на проверката за целесъобразност влиза само правилното упражняване на оперативната самостоятелност, определено от елементи като навременност, ефикасност, икономичност, максимална благоприятност за държавата и обществото и др. В АПК липсва разпоредба, която да оправомощава и едновременно с това да задължава горестоящия административен орган при сезиране с жалба за незаконосъобразност на акта да контролира служебно наред със законосъобразността и целесъобразността му. Разпоредбата на чл.97, ал.1 АПК, в която е уредено правомощието на решаващия орган да отмени изцяло или отчасти акта като незаконосъобразен или нецелесъобразен, и предпоставящата я норма на чл.95, ал.1 от АПК следва да се тълкуват с оглед възможността на заинтересованата страна да оспори законосъобразността или целесъобразността на акта или и двете. От граматическото тълкуване на чл.97, ал.1 е видно, че законодателят е употребил в разпоредбата съюза „или”, а не съюза „и”– отменя акта като незаконосъобразен или нецелесъобразен. Поради това съществуването им не би могло само по себе си да обоснове направения от съдебните състави извод, че дори да не е оспорена целесъобразността на акта, в правомощията на по-горестоящия орган е служебно да я провери. Провеждането на това разбиране в практиката означава цялостно игнориране на чл.129, ал.1 АПК и прилагане във всички случаи на ал.2 на чл.129 АПК – уредена в закона, не като общо правило, а като изключение от него. Значението на разпоредбата на чл.129 АПК в двете й алинеи в никакъв случай не се простира единствено върху хода на производството по жалбите и подведомствеността. Определените в нормата правила целят предотвратяване на потенциалната възможност да бъдат постановени различни решения от горестоящия административен орган и от съда за законосъобразността на един оспорен административен акт. Това е особено важно не само за страните в административното правоотношение, но и за общия правов ред. Поради тази причина общото правило в първата алинея за подведомствеността на производството пред съда е доминиращо и водещо. Нарушаването му е прието от съдебната практика за порок, водещ до нищожност на решението на по-горестоящия орган. Създаването на изключението във втората алинея на цитираната разпоредба произтича от факта, че контролът за целесъобразност на индивидуалния или общ административен акт е от компетентността единствено на по-горестоящия административен орган, когато е сезиран с такава жалба. Когато срещу този акт е подадена жалба и за незаконосъобразност пред съда, тогава съдът е органът, който трябва да спре производството и да изчака решаването на въпроса за целесъобразността на акта. Това законодателно решение е продиктувано от факта, че целесъобразността на административните актове може да бъде проверявана единствено в рамките на самата администрация. Съдът не може да се намесва в дейността на административните органи и да преценява целесъобразността на издаваните от тях административни актове. Един административен акт може да е законосъобразен, но да не е целесъобразен. В тази хипотеза оспореният административен акт не би могъл да бъде отменен от компетентния съд, а само от по- горестоящия административен орган, ако пред него е оспорена целесъобразността на акта. В този случай жалбоподателят ще получи защита срещу нецелесъобразен, макар и законосъобразен административен акт, каквато защита съдебният контрол не би могъл да му осигури. Затова само по изключение, в случай че с жалбата до по-горестоящия административен орган е оспорена целесъобразността на административния акт, съдебното производство следва да се спре до произнасянето на по-горестоящия административен орган. Когато не е оспорена целесъобразността на административния акт, не е налице основание за прилагането на изключението на чл. 129, ал. 2 АПК. Прилагането на правилата както в ал.1 на чл.129 АПК, така и в ал.2, не е обвързано със задължително изискване за идентичност на оспорващите по административен и съдебен ред лица. Разпоредбата на чл. 129, ал. 2 АПК ще е приложима както когато оспорващият по административен и съдебен ред е едно и също лице, така и когато са различни лица. Когато оспорващият е едно и също лице, възможността за постановяване на противоречащи си решения от страна на административния орган и съответния съд е сведена до минимум. Когато оспорващите по административен и съдебен ред са различни лица, то същите могат дори да имат и разнопосочни правни интереси. В хипотезата на различни жалбоподатели чл. 129 АПК представлява единствената гаранция, че няма да бъдат постановени противоречащи си едно на друго решения от по-горестоящия административен орган и от съда. Ето защо чл. 129, ал. 2 АПК следва да се прилага и когато оспорването по административен и съдебен ред не е от един и същи жалбоподател. По изложените съображения и на основание чл.124, ал.1, т.4 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд

Подписваме решението с особено мнение по следните съображения: Оспорването на административните актове по административен ред е преобразуващо публично право на заинтересованите лица-чл. 83, ал. 1 АПК, на което съответства задължението на непосредствено по-горестоящия административен орган да разгледа и разреши в срока по чл. 97, ал. 1 АПК административния спор. При предявено оспорване по административен ред на общ или индивидуален административен акт, контролният административен орган не е обвързан от искането, заявено в него, а проверява акта от гледна точка на всички изисквания, включително за целесъобразността му съгласно разпоредбата на чл. 97, ал. 1 АПК. В този смисъл не споделяме изводите, направени в мотивите на решението по тълкувателно дело № 1/2014г., според които правомощията на горестоящия административен орган са ограничени само до заявените основания в оспорването на административния акт. Те не намират опора в закона, както е изложено в решението, а именно в разпоредбата на чл. 97, ал. 1 АПК. Напротив, цитираният текст не ограничава възможността за проверка единствено до заявените основания в жалбата, поради което смятаме, че по тълкувателен път не може да се постига такъв ефект. Обвързаността на горестоящия административен орган се заключава единствено в обема на проверката на административния акт -изцяло или в отделни негови части. При това положение следва да се приеме, че целесъобразността е оспорена винаги, когато е налице оспорване по административен ред, а оспорването пред съда изчаква изхода от процеса пред горестоящия адм. орган. СЪДИИ: С.Янкулова В.Главинова Ж. Петрова Д. Чакърова