Тълкувателно решение № 5 от 20.07.2010 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2010 г.

ВАС20.07.2010 г.

Диспозитив

Решенията на Министерския съвет на Република България, издадени при несъобразяване с изискването на чл. 34б от Закона за държавната собственост да бъде посочено името на действителния собственик на отчуждавания имот, са незаконосъобразни.

Особено мнение

по т.д. № 2/2010 г. на ОС на ВАС

на съдиите Пенка Иванова, Пенка Гетова, ,Галина Христова, Иван Раденков, Таня Куцарова и Искра Александрова

Считаме, че неспазването на законовото изискване за посочване на собствениците на отчуждавания имот, съдържащо се в чл. 35б от Закона за държавната собственост (ЗДС), води до нищожност на решенията на Министерския съвет на Република България предвид невъзможността те да породят целените от закона свързани с отчуждаването правни последици, посочени в чл. 39, ал. 1 от ЗДС. Мотивите ни за това са следните:

Принудителното отчуждаване на имоти – частна собственост, за държавни нужди е дълбока и трайна намеса в правната сфера на гражданите и юридическите лица, която засяга конституционно регламентираното и гарантираното им право на собственост. Член 17 от Конституцията на Република България регламентира в Основните си начала правото на собственост и наследяване по следния начин: чл. 17, (1) Правото на собственост и на наследяване се гарантира и защитава от закона.

2) Собствеността е частна и публична.

(3) Частната собственост е неприкосновена.

(4) Режимът на обектите на държавната и общинската собственост се определя със закон.

(5) Принудителното отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди може да става само въз основа на закон при условие, че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение.

Предварителното и равностойно обезщетяване е гаранция за защита правата на гражданите и организациите, засегнати от отчуждаването, и е предпоставка за придобиване на собствеността от държавата. В изпълнение на този принцип е разпоредбата на чл. 39 от ЗДС, съгласно която имотът се смята за отчужден от датата, когато се изплати определеното в заповедта или съдебното решение обезщетение. Както разпоредбата на чл. 17, ал. 5 от Конституцията, така и тази на чл. 39 от ЗДС визират обезщетение, изплатено на действителния собственик. Едва след плащането на обезщетението на действителния собственик държавата придобива собствеността върху отчуждения имот.

Отчуждаването се извършва с властническо волеизявление на компетентен държавен орган (административен акт), рефлектиращо директно в имуществената сфера на гражданина или юридическото лице. То обаче, като придобивен способ на държавата, има оригинерен характер, изключващ волята на досегашния собственик за това дали да извърши и срещу каква цена прехвърляне на правото си на държавата за нейните нужди. По тази причина и за да се осъществи вещноправният ефект на административния акт, волеизявлението на органа следва да съответства на изискването за съдържание и форма, посочено в чл. 34б от ЗДС. Поради липса на обективирана воля на собственика на имота нормата на чл. 34б от ЗДС има императивен характер, не допуска никакво отклонение от регламентираното правило (за съпоставка – договорите, при които не е спазено изискването за форма, са нищожни – чл. 26, ал. 2 от ЗЗД).

В случай че изискването за съдържание както относно индивидуализацията на имота – вид, местонахождение и размер, така и относно цената и най-накрая относно собственика, не е спазено, не може да се стигне до плащане на засегнатия собственик на равностойно обезщетение и в крайна сметка до придобиване на собствеността върху имота от държавата.

Понятията унищожаемост и нищожност на административните актове не са законово определени, а са установени в административноправната теория и практиката на съдилищата. Подходът при разграничаването им е конкретен за всеки отделен случай в зависимост от допуснатото нарушение при издаване на акта и в крайна сметка от характера на засегнатите по този начин обществени отношения, като се преценява и как нарушението се отразява върху волеизявлението на органа, съдържанието и действието на акта. Нищожният административен акт не поражда правни последици. Той е засегнат от толкова съществен порок, че не е годен да породи правно действие и затова съдът следва да обяви неговата нищожност. Унищожаемият акт поражда правни последици, но страда от определен порок, засягащ волеизявлението на административния орган, и това налага отмяната му с решение на компетентния съд, което има конститутивно действие.

Макар формално изискуемата форма и съдържание съгл. Чл. 34б от ЗДС да са налице, решението на Министерския съвет, в което не е посочен собственик, не е годно да породи правно действие, не е в състояние да уреди материалното административно правоотношение – равностойно разместване на материални права (право на собственост срещу обезщетение) и в крайна сметка не е в състояние да изпълни целта на закона. Целта на закона е държавата да придобие собствеността на имот, необходим й за задоволяване на определена нужда. При конституционната уредба, съдържаща се в чл. 17, ал. 5 от Конституцията на Република България, възпроизведена в правилото на чл. 39 от ЗДС (уреждащ смесен фактически състав – влязъл в сила индивидуален административен акт – решение по чл. 34а от ЗДС и действие на органа по плащане на обезщетение), придобиване на собствеността не може да се извърши, ако обезщетението за имота не бъде предварително платено на собственика. Обезщетението не може да се получи, ако собственикът на имота (по титул за собственост) не е адресат на административния акт.

Въпреки че не е в състояние да породи правно действие, с което законът свързва издаването му, решението на Министерския съвет е правен акт, то представлява пречка за ново административно производство по искане на собственика – основание за недопустимост по чл. 27, ал. 2, т. 1 от АПК и препятства възможността му да участва в административното, а впоследствие и в съдебното производство. Ако актът бъде приет за нищожен, правилото на чл. 149, ал. 5 от АПК дава възможност на собственика да защити правата си пред съда безсрочно, а правното положение да бъде поставено в съответствие с фактическото. Изтичането на срока по чл. 149, ал. 1 от АПК преклудира възможността за съдебна намеса против незаконосъобразния акт.

По изложените съображения намираме, че след като решението на Министерския съвет не е годно да породи целеното от закона действие – равностойно, макар и принудително, разместване на материални права, неговата незаконосъобразност е в степен на нищожност, а не само унищожаемост.

ИЗГОТВИЛИ:

1.П.Иванова……………….. 4.И.Раденков………………………

2.П.Гетова…………………. 5.Т.Куцарова………………………

Г.Христова ………………. 6. И.Александрова …………………

Мотиви

Председателят на Върховния административен съд на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт е направил искане до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд да се произнесе с тълкувателно решение по въпроса: "Нищожни или незаконосъобразни са решенията на Министерския съвет на Република България, издадени при несъобразяване с изискването на чл. 34б от Закона за държавната собственост да бъде посочено името на действителния собственик на отчуждения имот, или този порок следва да бъде отстранен по реда на чл. 62 от Административнопроцесуалния кодекс?" В искането се посочва, че в съдебната практика има противоречиви становища за прилагане на разпоредбата на чл. 34б от Закона за държавната собственост (ЗДС) и относно това страда ли от порок решението на Министерския съвет (МС) за принудително отчуждаване на имоти - частна собственост, по реда на чл. 32 ЗДС. Част от съдебните състави приемат, че в тези случаи е налице незаконосъобразност на оспорения административен акт, изразяваща се в противоречие с материалноправните разпоредби на закона. На основание разпоредбата на чл. 34б ЗДС посочването на собствениците на всеки от имотите е изискване, което законът поставя пред административния орган, и неизпълнението на това изискване в съдържанието на административния акт за отчуждаване на имотите е основание за отмяна на оспореното административно решение по чл. 146, т. 4 АПК. Други съдебни състави на основание съображения за обективно несъответствие на административния акт с предписанието на закона приемат, че когато не е посочен действителният собственик на имота в решението на Министерския съвет, е налице материална незаконосъобразност на административния акт. Нарушаването на императивното изискване на материалния закон е съществено и води до нищожност на административното решение, защото административният акт е насочен към несъществуващ адресат и не може да породи правни последици нито за държавата, нито за действителния собственик на имота. Третото становище приема, че е налице очевидна фактическа грешка, която не се отразява върху валидността на административното решение, и този порок може да бъде отстранен по реда на чл. 62 АПК пред компетентния административен орган, ако бъде сезиран от собственика на имота. Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното: Нормативна уредба за недействителността на административните актове липсва, като за нищожни или унищожаеми административни актове няма законови определения. Те са установени в административноправната теория и в съдебната практика понятия, които допринасят за изясняване на понятията "нищожност"и "унищожаемост"и за изграждане на критерия за разграничаване на нищожните от унищожаемите административни актове. Най-общо можем да обобщим и да кажем, че един административен акт е нищожен, когато е засегнат от някакъв порок - от неспазване на изрично изисквани от закона условия за валидността на административния акт или поради нарушаване на някое от нормативно установените изисквания за законност на административните актове - изброени съответно пет порока в чл. 146 АПК. Нарушението на законовите изисквания за валидност на административния акт трябва да е съществено, изразяващо се в обективно несъответствие между издадения административен акт, изискванията и предписанията на закона. При незаконосъобразните (унищожаемите) административни актове степента и тежестта на допуснатата незаконосъобразност при издаване на акта не са радикални нарушения на законността, като административното решение не страда от важен, силен, тежък или съществен порок. Категорични критерии не са възможни, като преценката е с оглед на конкретни обстоятелства за допусната нередовност на акта, допуснатото нарушение не е съществено и не е повлияло върху съдържанието на постановеното административно решение. За да отговорим на поставения в искането въпрос, следва да се съобразят следните обстоятелства: Решението на Министерския съвет по чл. 34б ЗДС е индивидуален административен акт - властническо волеизявление, пораждащо правни последици едностранно. Това административно решение следва да бъде издадено при спазване на императивните изисквания на чл. 59, ал. 2 АПК за форма и съдържание на административния акт. Съдържанието на решението на Министерския съвет по чл. 34б ЗДС включва държавната нужда, за която се отчуждават имотите, вида, местонахождението, размера, размера на обезщетението и собствениците на всеки от имотите. Посочването в акта на Министерския съвет на действителния собственик на отчуждавания имот гарантира спазването на прогласения в чл. 7 АПК принцип на истинност при издаването на административните актове. Погрешното посочване на собственика на отчуждавания имот не следва да се приравнява на липса на волеизявление на административния орган, защото липсата на адресат на акта в извършваната административна процедура по чл. 32 ЗДС няма да доведе до отпадане на държавната нужда, за която е отчужден недвижимият имот - частна собственост. Административното решение ще породи целеното от административния орган действие, независимо от това дали е бил известен собственикът на отчуждавания имот - допуснатото нарушение не е съществено и няма да повлияе върху последиците на административния акт. Решението на Министерския съвет на основание чл. 34б, ал. 2 ЗДС се обнародва в "Държавен вестник"- в приложимия закон се съдържа разпоредба за съобщаване на административния акт на всички заинтересовани лица, включително и на тези, които не са участвали в административното производство, както и на срока за обжалването му. На основание чл. 34а, ал. 3 ЗДС копие от предложението за отчуждаване на имотите се изпраща до всички общини, на чиято територия се намират имоти или части от имоти - частна собственост - предмет на отчуждаването. Кметът на съответната община е длъжен незабавно да постави обявление за започналата процедура по отчуждаване на видно място в сградата на общината. С придаването на публичност на взетото решение и с адресирането му до всички заинтересовани страни законодателят е гарантирал правата на субектите на административното правоотношение, давайки им възможност да оспорят акта по реда на чл. 38, ал. 1 ЗДС и да защитят своите права и законни интереси. Действителният собственик на отчуждавания имот, който не е посочен в административното решение по чл. 34б, е активно легитимиран да обжалва решението, защото обжалването е насочено към премахване на неблагоприятни правни последици при наличие на пряк и личен интерес за тези жалбоподатели. Действителният собственик на имота не е адресат на акта на Министерския съвет поради незаконосъобразно протичане на административното производство, но процесуална предпоставка за придобиване на качеството "страна"или "заинтересована страна"е наличието на обективен и законен интерес. Тази процесуална предпоставка за непосочените в решението на Министерския съвет собственици на отчуждаваните имоти е налице, защото решението създава права за другиго, което обстоятелство уврежда собствениците на имотите поради нарушаване на закона от административния орган при издаване на акта. Когато в административното решение е посочен собственик, който не е действителният собственик на отчуждавания имот, е налице нарушение на приложимия закон и незаконосъобразно решение на Министерския съвет. При съдебен контрол за законосъобразност това решение подлежи на отмяна и връщане на преписката на административния орган за ново провеждане на процедурата по отчуждаването на имота от действителния собственик на имота. Посоченият порок на административното решение по чл. 34б ЗДС - неправилно отразяване на името на собственика на имота (на адресата на акта), не е от такова естество, че да засяга необратимо правата и законните интереси на заинтересованата страна, както и възможността да се оспори издаденото решение. Непосочването на името на действителния собственик на отчуждавания имот в решението на Министерския съвет не е пречка правото на собственост в резултат на отчуждителното производство да премине върху държавата, както и в резултат на съдебно оспорване собственикът на имота да получи обезщетението по чл. 32, ал. 2 ЗДС. По изложените съображения за правилна следва да се приеме преобладаващата съдебна практика на съдебните състави на Върховния административен съд, която поддържа, че непосочването на собствениците на всеки от отчуждаваните имоти в решенията по чл. 34б, ал. 1 ЗДС е нарушение на закона и на основание чл. 146, ал. 4 и чл. 7 АПК решението е незаконосъобразно. На основание съображенията по тълкуване на разпоредбата на чл. 34б ЗДС Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд Решенията на Министерския съвет на Република България, издадени при несъобразяване с изискването на чл. 34б от Закона за държавната собственост да бъде посочено името на действителния собственик на отчуждавания имот, са незаконосъобразни.

Особени мнения