Тълкувателно постановление № 1 от 16.01.2019 г. на ВКС по тълк. д. № 1/2016 г., ОСГК и ОСС

Тълкувателно постановление № 1 от 16.01.2019 г. на ВКС по тълк. д. № 1/2016 г., ОСГК и ОСС на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, докладвано от съдиите Фани Найденова и Светла Бояджиева Тълкувателно дело № 1/2016 г. е образувано с разпореждане от 11.05.2016 г. на председателя на Върховния касационен съд и председателя на Върховния административен съд по предложение на заместник-председателя и ръководител на Гражданска колегия на Върховния касационен съд за приемане на съвместно тълкувателно постановление от Общо събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховния касационен съд и от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд и уеднаквяване на съдебната практика по въпроса:

"На кой съд са подсъдни делата, образувани по искове с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за защита от дискриминация, за установяване на нарушението по този закон, респективно за осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения?"

С разпореждане от 15.11.17 г. на председателя на Върховния касационен съд и на председателя на Върховния административен съд е допълнен предмета по т. д. № 1/2016 г. по описа на ВКС за приемане на съвместно тълкувателно постановление от Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на ВКС и Първа и Втора колегии на ВАС, със следното искане:

"Ако при постановяване на Тълкувателно постановление по т. д. № 1/2016 г. Общото събрание приеме, че исковете по чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за защита от дискриминация са родово подсъдни на районния съд, да се произнесе и по въпроса, на кой съд са подсъдни делата, образувани по искове с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 3 ЗЗДискр., като обяви за изгубило актуалност Тълкувателно постановление № 2/2014 г. от 19.05.2015 г. по т. д. № 2/2014 г. на ВКС и ВАС в частта му по т. 4."

Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховния касационен съд и Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, за да се произнесе съобрази следното:

Първият въпрос е разрешаван противоречиво от смесени петчленни състави на съдии от Върховния касационен съд и от Върховния административен съд, като са застъпени следните становища:

Според първото становище исковете с правно основание чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за защита от дискриминация са родово подсъдни на районния съд. Съгласно чл. 71, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация, извън случаите по раздел I, всяко лице, чиито права по този или по други закони, уреждащи равенство в третирането, са нарушени, може да предяви иск пред районния съд, с който да поиска:

1. установяване на нарушението;

1. осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения.

Административно процесуалният кодекс определя в отделни хипотези компетентност за административните съдилища да разглеждат искове за обезщетения за вреди чл. 128, т. 5, чл. 203 и чл. 204 от Административнопроцесуалния кодекс, но административните съдилища по аргументи от чл. 14, ал. 1 от Гражданско процесуалния кодекс и чл. 128, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс не притежават обща компетентност да се произнасят по установителни искове и осъдителни искове, различни от искове за обезщетения за вреди в посочените вече хипотези. Компетентността на административните съдилища по установителни искове е само при липса на друг ред за защита /чл. 128, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс/. Следователно всички спорове, извън изброените в чл. 128 от Административнопроцесуалния кодекс, подлежат на разглеждане от гражданските съдилища.

Според второто становище исковете с правно основание чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за защита от дискриминация са родово подсъдни на съответния административен съд, когато дискриминацията е осъществена при или по повод административна дейност. Съгласно чл. 128, ал. 1, т. 3 от Административнопроцесуалния кодекс всички искове за защита от неоснователни действия и бездействия на административни органи и длъжностни лица се разглеждат като първа инстанция от съответния административен съд, тъй като действията, чието установяване и преустановяване се претендира, са на длъжностни лица от съответна администрация при осъществявана от тях административна дейност. Общите граждански съдилища разглеждат исковете за установяване на дискриминация, съответно и на обезщетение на вредите от същата, при отношение на равнопоставеност между насрещните страни. Аргумент в подкрепа на тази теза е, че исковете по чл. 71, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация могат да бъдат обективно съединявани и логично е в едно съдебно производство гражданите да получат пълния обем от защитни правни средства - установителния иск, иска за преустановяване на нарушението и иска за обезщетението.

Общото събрание на съдиите от Гражданската колегия на Върховен касационен съд и Първа и Втора колегия на Върховен административен съд намира за правилно първото становище.

Законът за защита от дискриминация е обнародван в ДВ, бр. 86 от 30.09.2003 г., в сила от 01.01.2004 г., с първоначално заглавие Закон за защита срещу дискриминация, заглавието изменено, ДВ, бр. 68 от 2006 г.

Законът за защита от дискриминация определя изчерпателно способите за защита от нарушения на равенството в третирането - по административен и по съдебен ред.

Глава четвърта "ПРОИЗВОДСТВО ЗА ЗАЩИТА ОТ ДИСКРИМИНАЦИЯ" съдържа Раздел I "Производство пред Комисията за защита от дискриминация" - чл. 50-70, и Раздел II "Съдебно производство" - чл. 71-75.

След приемането на Административнопроцесуалния кодекс, обнародван в ДВ, бр. 30 от 11.04.2006 г., в сила от 12.07.2006 г. и със създаването на административните съдилища, като първоинстанционни съдилища, разглеждащи спорове, произтичащи от административни актове и административна дейност, измененията в Раздел II "Съдебно производство" - чл. 71-75 от Закона за защита от дискриминация, са в ал. 3 на чл. 71 (Изм. - ДВ, бр. 59 от 2007 г.) и чл. 73 (Изм. - ДВ, бр. 30 от 2006 г.).

При проведено производство по Раздел I пред Комисията за защита от дискриминация, съгласно чл. 68, ал. 1 (Изм. - ДВ, бр. 30 от 2006 г., бр. 39 от 2011 г.) решенията на комисията подлежат на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс.

Съгласно чл. 71, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация, извън случаите по раздел I, когато производството се провежда от Комисията за защита от дискриминация, всяко лице, чиито права по този или по други закони, уреждащи равенството в третирането, са нарушени, може да предяви иск пред районния съд, с който може да поиска:

1. установяване на нарушението;

1. осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения.

При буквалното тълкуване на нормата на чл. 71 от Закона за защита от дискриминация се налага извод, че исковете с правно основание чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 са подсъдни на районен съд. Производствата по раздел I и раздел II от глава IV от Закона за защита от дискриминация се прилагат във всички случаи на неравноправно третиране срещу всички правни субекти без оглед на тяхното качество и положение. Провежданата пред районния съд съдебна защита по чл. 71 от Закона за защита от дискриминация и защитата в административното производство по Раздел I, Глава IV пред Комисията за защита от дискриминация са алтернативи, които засегнатите от дискриминационно третиране лица могат самостоятелно да изберат. И двете процедури важат за всички случаи на дискриминация срещу всички субекти, като целят установяване и санкциониране на установената дискриминация. Засегнатото лице има право на избор относно реда за защита за установяване на дискриминация и преустановяването й: административно производство пред Комисията за защита от дискриминация или съдебното производство пред районния съд.

Законът за защита от дискриминация предвижда различна подсъдност само в случаите по раздел I, когато се претендират вреди от нарушение на права по този или други закони, уреждащи равенство в третирането, в зависимост от органа, причинил неравенството в третирането, в хипотезата на чл. 74, ал. 2 от закона във връзка с чл. 128, ал. 1, т. 5 Административнопроцесуалния кодекс, като исковете се предявяват по реда на Закона за отговорността на държавата и общините за вреди.

Съгласно чл. 14, ал. 1 от Гражданскопроцесуалния кодекс общата подведомственост по гражданските дела принадлежи на гражданските съдилища. Административнопроцесуалният кодекс определя в отделни хипотези компетентност за административните съдилища да разглеждат искове за обезщетения за вреди - чл. 128, т. 5, чл. 203 и чл. 204 от Административнопроцесуалния кодекс, но административните съдилища по аргументи от чл. 14, ал. 1 от ГПК и чл. 128, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс не притежават обща компетентност да се произнасят по установителни искове и осъдителни искове, различни от искове за обезщетения за вреди в посочените вече хипотези.

Компетентността на административните съдилища по установителни искове е само при липса на друг ред за защита - чл. 128, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс.

Всички спорове, извън изброените в чл. 128 от Административнопроцесуалния кодекс, подлежат на разглеждане от гражданските съдилища.

Да се приеме, че административният съд следва да разглежда исковете по чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за защита от дискриминация, когато е налице положение на подчинение и власт между ищеца и ответника, а районният съд е съдът, който следва да разглежда исковете за дискриминация между равнопоставени страни, е разширително тълкуване на законовите разпоредби, приравнено на изменение на закона в тази част, което е в правомощията единствено на законодателния орган, а не на правораздавателните органи.

По въпроса: Ако при постановяване на Тълкувателно постановление по т. д. № 1/2016 г. Общото събрание приеме, че исковете по чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за защита от дискриминация са родово подсъдни на районния съд, да се произнесе и по въпроса, на кой съд са подсъдни делата, образувани по искове с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 3 ЗЗДискр., като обяви за изгубило актуалност Тълкувателно постановление № 2/2014 г. от 19.05.2015 г. по т. д. № 2/2014 г. на ВКС и ВАС в частта му по т. 4., Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховния касационен съд и на съдиите от Първа и Втора колегии на Върховния административен съд приема следното:

Искът с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 3 от Закона за защита от дискриминация е подсъден на районния съд, по следните съображения:

Разпоредбата на чл. 71 от Закона за защита от дискриминация съдържа хипотезите за защита правата на увредените лица във всички случаи, когато не е проведено производство пред Комисията за защита от дискриминация, без оглед на това дали дискриминационното поведение е осъществено от субект, равнопоставен на ищеца или дискриминацията е осъществена при или по повод административна дейност.

Разпоредбата на чл. 71 от Закона за защита от дискриминация не е в противоречие с чл. 74 от същия закон, в която не се съдържа уредба, даваща възможност за предявяване на самостоятелни искове за установяване факта на дискриминация и осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения, от което следва, че при предпоставки и по двете алинеи на чл. 74 от Закона за защита от дискриминация, текстът е приложим само ако е проведено производство пред Комисията за защита от дискриминация.

След като е налице решение на Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на Върховния касационен съд и Първа и Втора колегия на Върховния административен съд по настоящото дело, с което е прието по Въпрос № 1, че исковете по чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗЗДискр. са родово подсъдни на районния съд, същото разрешение следва да бъде възприето и по отношение на исковете с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 3 ЗЗДискр., тъй като няма основание за различното им третиране.

С Тълкувателно постановление № 2/2014 г. на Общото събрание на съдиите от Гражданска колегия на ВКС и Първа и Втора колегии на ВАС е разрешен спорът за подсъдността на исковете за вреди, като е прието, че са подсъдни на административния съд. В т. 4 от мотивите на тълкувателното постановление е посочено, че чл. 71, ал. 1 от Закона за защита от дискриминация определя общото правило за подсъдността на исковете по този закон, а само по отношение на исковете за вреди по чл. 71, ал. 1, т. 3 е приложима специалната разпоредба на чл. 74, ал. 2 от Закона за защита от дискриминация.

Взетото решение по подсъдността на исковете по чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 Закона за защита от дискриминация предопределя и решението по подсъдността на иска по чл. 71, ал. 1, т. 3 от закона, което налага да отпадне приложимостта на т. 4 от Тълкувателно постановление № 2/19.05.2015 г. по т. д. № 2/2014 г.

Ако се приеме противното би се стигнало до различен режим на разглеждане на делата спрямо определен кръг правни субекти, а именно изброените в чл. 74, ал. 2 от Закона за защита от дискриминация.

Такава разделност в провеждане на съдебните производства не следва от съдържанието на разпоредбата на чл. 71, ал. 1 Закона за защита от дискриминация, където не е въведено изключение, с оглед на това кой правен субект е извършил действия по дискриминация.

При непроведено производство пред Комисията за защита от дискриминация исковете по чл. 71, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 3 от Закона за защита от дискриминация са подсъдни на съответния районен съд.

По изложените съображения Общото събрание на съдиите от Гражданската колегия на Върховния касационен съд и Първа и Втора колегия на Върховен административен съд

ОСОБЕНО МНЕНИЕ по тълкувателното постановление по тълк. дело № 1/2016 г. на ОС на съдиите от ГК на ВКС и I-ва и II-ра колегия на ВАС Подписвам тълкувателното постановление с особено мнение поради следните съображения:

Считам, че правилното разрешение на въпроса относно подсъдността на делата, образувани по искове с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 3 от ЗЗДискр, беше дадено с т. 4 от Тълкувателно постановление № 2/2014 г. от 19.05.2015 г. по тълк. дело № 2/2014 г. на ВКС и ВАС. Принципните съображения, изложени в мотивите към тази точка, са изцяло относими и за трите иска. Поради това изразявам несъгласие с мнението на мнозинството, че това тълкувателно постановление е изгубило актуалност в частта му по т. 4; обратно - в тази негова част то следваше да се прилага, освен относно иска с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 3 от ЗЗДискр, и относно исковете с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗЗДискр.

съдия Боян Цонев - ВКС, съдия Галина Христова - ВАС, съдия Веселка Марева - ВКС

ОСОБЕНО МНЕНИЕ по тълкувателно дело № 1/2016 г. на ОСС на ГК на ВКС и I и II колегия на ВАС, в частта му, в която е обявено за изгубило актуалност Тълкувателно постановление № 2/2014 г. от 19.05.2015 г. по тълкувателно дело № 2/2014 г. на Върховния касационен съд и Върховния административен съд в частта му по т. 4 Споделям част от мотивите на колегите, подписали особени мнения по делото, но допълвам следните съображения:

Подписала съм Тълкувателно постановление № 2/19.05.2015 г. без особено мнение по т. 4. Продължавам да считам, че делата по искове за вреди от нарушения на права на граждани, свързани с равенство в третирането, причинени от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица са подсъдни на административните съдилища, независимо дали е проведено производство по раздел I от ЗЗДискр. Това правно положение обаче няма нищо общо с исковете по чл. 71 ЗЗДискр., тъй като те касаят граждански правоотношения и затова по тях се произнасят гражданските съдилища.

Съгласно чл. 71 от ЗЗДискр. извън случаите по раздел I (уреждащ производството пред специализирания административен орган - Комисия за защита от дискриминация), всяко лице, чиито права по този или по други закони, уреждащи равенство в третирането, са нарушени, може да предяви иск пред районния съд, с който да поиска:

1). установяване на нарушението;

2). осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения;

3). обезщетение за вреди.

След като законодателят изрично е посочил, че разглежданите три иска са във всички случаи подсъдни на районния съд, не намирам неяснота в законовия текст. Поради това поддържам крайния извод и мнението на мнозинството, че всички искове по чл. 71 ЗЗДискр. са подсъдни на районния съд.

Считам обаче, че чл. 71 ЗЗДискр. изобщо не намира приложение, когато дискриминацията е осъществена при или по повод административна дейност или в рамките на административно правоотношение. Затова и районният съд не е компетентен да се произнася в тези хипотези.

Административният съд също не е компетентен с изричен диспозитив да установява нарушенията на изискванията за равенство в третирането, а още по-малко да осъжда нарушителя да преустанови нарушението. Компетентността на административните съдилища е определена в чл. 128 АПК и най-общо е свързана със съдебния контрол за законосъобразност на административните актове, действия и бездействия. В резултат на този съдебен контрол административните съдилища могат да отменят и изменят административни актове, да установяват нищожността им, да задължават административния орган да извършва фактически действия или да се въздържа от извършването на такива. Разпоредбата на чл. 128, ал. 2 АПК дава възможност и за установяване на административни права и правоотношения по съдебен ред, но не и за установяване на факти, а неравенството в третирането е факт с правно значение. Следователно извън инструментариума на административното правораздаване е да се произнася с установителен диспозитив за наличие на дискриминация и да осъжда определено лице да преустанови дискриминацията.

Когато се касае за дискриминация, осъществена при или по повод административно правоотношение, редът за защита на засегнатите лица е този по раздел I, или по чл. 73, /респективно по реда на АПК при защита срещу незаконосъобразни действия или бездействия/ или по чл. 74 ЗЗДискр. Не считам, че по този начин засегнатите от дискриминация страни по административни правоотношения се третират различно от тези по граждански правоотношения. Различният ред за защита в случая е свързан именно с разликата в правоотношенията. Когато една страна в административно правоотношение е засегната от дискриминация, това означава, че дискриминацията се е проявила или в издаването на незаконосъобразен индивидуален административен акт или в извършването на незаконосъобразни действия или бездействия. В тези случаи защитата срещу посочените актове, действия или бездействия е по реда на чл. 73 ЗЗДискр. и АПК. С отмяната на незаконосъобразните актове, респективно с преустановяването на незаконосъобразните действия или бездействия се елиминира ефектът от осъществената дискриминация, като по този начин правният субект постига поне ниво на защита, еквивалентно на това, което ще получи страната по гражданско правоотношение чрез защитата, предвидена в чл. 71.

Обезщетенията за вреди от дискриминация са визирани в три текста от закона - в чл. 71, ал. 1, т. 3; в чл. 74, ал. 1 и чл. 74, ал. 2. Първият текст, както се посочи, намира приложение само при дискриминация, осъществена при или по повод правоотношения между равнопоставени страни.

Считам, че исковото производство, предвидено в чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр. е самостоятелно такова и намира приложение, когато вредите са причинени на граждани от незаконни актове, действия или бездействия на държавни органи и длъжностни лица. Посоченият текст не съдържа препратка към раздел I от закона и въз основа на него не може да се направи извод, че предвидената защита влиза в действие само след проведено производство пред КЗД. Искът по чл. 74, ал. 2 може да се предяви в различни хипотези: в комбинация със защитата по чл. 73 ЗЗДискр.; самостоятелно, след провеждане на тази защита; самостоятелно, когато се търси обезщетение за вреди от дискриминационни действия/ бездействия, осъществени при или повод административна дейност. Искът по чл. 74, ал. 1 ЗЗДискр. може да бъде предявен както във връзка с граждански, така и във връзка с административни правоотношения, след провеждане на производството по раздел I от закона.

Административният съд може да се произнася относно неравенство в третирането преюдициално. След като съгласно чл. 73 ЗЗДискр. административният съд отменя незаконосъобразния административен акт, включително поради несъответствието му със ЗЗДискр., съдът може да прецени преюдициално наличието на дискриминация. При самостоятелно предявяване на иск за обезщетение на вреди по реда на чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр., административният съд също ще прецени преюдициално наличието на дискриминация, когато искът е комбиниран със защитата по чл. 73 или когато се търси обезщетение за вреди от дискриминационни действия/ бездействия, осъществени при или повод административна дейност.

В контекста на изложените разсъждения, не считам, че т. 4 от Тълкувателно постановление № 2/2014 г. от 19.05.2015 г. по тълкувателно дело № 2/2014 г. на Върховния касационен съд и Върховния административен съд е загубило актуалност.

Аглика Адамова, съдия във ВАС

Особено мнение по ТД № 1/2016 г. На ОСС на ГК на ВКС и I и II колегии на ВАС на по въпроса: "На кой съд са подсъдни делата, образувани по искове с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за защита от дискриминацията, за установяването на нарушението по този закон, респ. за осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения?" Таня Куцарова - съдия във ВАС

За да се отговори на зададения по делото въпрос, следва да се вземе предвид, че забраната за неравно третиране е основно право, но с особена специфика - дискриминацията няма самостоятелен характер, тя се проявява винаги при упражняване на конкретни права и от вида на засегнатото право в рамките на съответното правоотношение, извън случаите на раздел I на глава четвърта на закона, зависи кой съд - общ или административен и по какъв процесуален ред следва да установи нарушението и да се произнесе по превантивната мярка.

Според чл. 71, ал. 1 ЗЗДискр. извън случаите по раздел I, когато производството се провежда от Комисията за защита от дискриминация, всяко лице, чиито права по същия закон или по други закони, уреждащи равенство в третирането, са нарушени, може да предяви иск пред районния съд, с който да поиска:

1. установяване на нарушението;

1. осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения;

1. обезщетение за вреди. Нормата от една страна очертава от обективна и субективна страна предмета и кръга на на търсената защита, а от друга - сочи компетентния да разгледа исковете съд.

Що се касае до първото обстоятелство - като основно право, съгласно чл. 6, ал. 2 КРБ и чл. 14 ЕКПЧ, защитата по чл. 71 ЗЗДискр. на правото на равно третиране е пълна, доколкото обхваща и установителен, и превантивен, и компенсаторен механизъм.

По въпроса за подсъдността, който е източник на противоречива практика, отговорът на въпроса по ТД зависи от това какъв вид подсъдност урежда чл. 71 ЗЗДискр. - разпределя ли тя подсъдността между общия и административния съд или определя родовата подсъдност на делата, по които компетентен е общият съд. Считаме, че нормата не разпределя подсъдност между общия и административния съд по следните съображения:

1. Гражданският съд, по силата на чл. 124 ГПК, разполага с обща компетентност за защита от нарушения на права и правоотношения. По правилото на чл. 11, ал. 2 ЗНА видът на обществените отношения представлява законов разграничителен критерий за квалификацията на нормите като общи и специални, а този принцип се прилага и при отграничаване на предмета и обхвата на АПК и ГПК. С кодификацията на материята, свързана с административния процес, извършена с приемането на АПК, на административните съдилища е предоставена специална компетентност, отделена от тази на общите съдилища. След приемане на АПК правораздаването по административните спорове се извършва от административните съдилища. Разпоредбата на чл. 128 АПК е ясна - делата, подсъдни на административните съдилища касаят спорове по повод неправомерно развитие на административни правоотношения, съществуването или нарушението на административните права. На основата на този принцип компетентността на административния съд в защитата на административните права и правоотношения е специална спрямо тази на общия съд.

1. Дискриминацията, по определението, дадено в чл. 4 ЗЗДискр., като форма на различно третиране, представлява нарушение на забраната за различно третиране по смисъла на чл. 4 ЗЗД. Тя е юридически факт, който не съществува самостоятелно, а се проявява винаги в рамките на развитието на едно конкретно правоотношение, при упражняване на конкретни права, респ. правомощия, т. е. то е функция на правосубектността - административна или гражданска. Като ЮФ различното третиране следва да се приема като юридическо действие, а от гледна точка на съобразеността му с предписаното от правото поведение - то е неправомерно юридическо действие /нарушение/.

Проявата на този юридически факт сочи на отклонение от нормалното развитие на съответното по вид правоотношение, доколкото нарушава или застрашава конкретни права на правните субекти. Фактът на дискриминация, проявен в рамките на едно частно или публично правоотношение, респ. гражданско или административно такова, не променя неговия вид - правоотношението остава същото по своя характер, който се определя от правосубектността на страните и метода на правно регулиране при упражняване на правата и задълженията. Неравното третиране в гражданското или административното правоотношение няма да промени неговия вид, а ще посочи, че последното не се развива по предвидения в закона начин, т. е. е налице нарушение на закона. Споровете във връзка са административните правоотношения са административни и делата образувани по тях също са административни. След влизане в сила на АПК административните дела не се разглеждат по друг ред освен по реда, предвиден в АПК.

Съобразно правилата на ГПК, в случаите, когато неравното третиране се проявява в гражданско по своя характер правоотношение и засяга права, уредени от гражданското право, компетентен да разгледа исковете по чл. 71 ЗЗДискр. ще бъде гражданският съд. В случаите, когато дискриминацията се осъществява от административен орган при упражняване на административни правомощия, в рамките на административно правоотношение и засяга административните права на гражданите, исковата защита ще бъде пред административния съд.

След като правоотношението не променя своя вид, респ. и съответното дело не променя своя вид, релевантният за подсъдността въпрос е - извежда ли нормата на чл. 71 ЗЗДискр. административния спор по установяване на дискриминация, извършена от административен орган в административно правоотношение, от подведомствеността на административния съд и представлява ли в този случай компетентността на районния съд специална спрямо тази на административния съд по силата на чл. 128 АПК? Независимо от привидната очевидност на чл. 71 ЗЗДискр., отговорът на този въпрос е отрицателен.

За да се приеме, че е налице специална спрямо тази на административния съд компетентност на районния съд да установи дискриминация в административните правоотношения и засягане на административните права на гражданите, е нужно гражданският съд да получи специална компетентност да разглежда този вид административни дела. След кодификацията на административната материя, редът за разглеждане на административноправните спорове е само този, предвиден в АПК. За да получи гражданският съд специална компетентност да гледа административни дела това овластяване следва да бъде изрично и това като законодателна техника да се извърши с промяна на АПК или изрично със специален закон. Изключение за исковете по чл. 71 ЗЗДискр, както това е направеното напр. за делата по ЗСПЗЗ, съгл. § 19 ЗИД АПК, ДВ бр. 39 от 2011 г., АПК не предвижда, а нормата на чл. 71 ЗЗДискр. съществува в непроменен вид от момента на приемане на закона. Ето защо изводът е -районният съд в хипотезата на чл. 71 ЗЗДискр. няма специална компетентност да правораздава по административни спорове, т. е. правораздаването и по тези административни спорове следва да се извършва от съдилищата, на които АПК предоставя такава обща компетентност и това са административните съдилища.

Ако се възприеме гласуваното от Общото събрание решение, при липса на изрично законово овластяване за разглеждане на административни дела от гражданския съд, делата по чл. 71 ЗЗДискр. за дискриминация в административните правоотношения би следвало да се считат за граждански. Такъв извод обаче е в пълно противоречие, с основния принцип, по който делата се делят на граждански и административни, заложен в чл. 124 ГПК и чл. 128 АПК / съответна правосубектност и метод на правно регулиране на отношението/, тъй като дискриминацията извършена от административен орган засяга административни правоотношения и административни права на гражданите. Нарушаването на изискванията за равно третиране от административния орган сочи на нарушаване на материалния или процесуалния закон, т. е. на наличие на незаконосъобразност на акт или действие на органа на изпълнителна власт, което в общия случай е основание по чл. 146 АПК за отмятаната му.

Освен това подобен извод води до друго противоречие с действащата нормативна база, което се състои в това, че съгласно изричната препратка на чл. 75 ЗЗДискр., тези съдебно-административни по характера си спорове ще трябва да се разглеждат по реда на ГПК, уреждащ процесуален ред, подчинен главно на диспозитивното начало, при триинстанционност на гражданското съдопроизводство, всичко това - в противоречие с уредбата принципите и реда по АПК. В този случай гражданският съд би бил изправен и пред въпрос свързан с колизия между гражданската и административната правосубектност на ответниците - административни органи, в рамките на която е извършено нарушението - въпрос, вече решен с АПК, особено в случаите, когато колективните административни органи не разполагат с гражданска правосубектност /т. е. не са ЮЛ/.

Защитата на административните права и правоотношения е предмет на уредба в АПК и се извършва от административния съд. По изложените съображения намираме, че нормата на чл. 71 ЗЗДискр. разпределя по-скоро подсъдността на исковете по правилата на родовата подсъдност, в случаите, когато по този вид дела компетентен е общият съд.

1. Отговорът на въпроса дали административният съд разполага с правомощия да осъществи трите механизма на защита - установителен, превантивен и компенсаторен, е положителен, което се дължи именно на кодификацията на административната материя. По принцип АПК като нов, кодифициращ изцяло административната материя, нормативен акт, отговарящ на всички съвременни изисквания за защита правата на гражданите, оправомощава административните съдилища с всички правораздавателни средства за постигане на посочените в него цели - те имат контролно-отменителна компетентност, искова компетентност и компетентност за превенция на нарушения, чрез защита срещу незаконни действия и бездействия на администрацията. В областта на исковото производство административните съдилища правораздават по трите основни вида искове - установителни, осъдителни и конститутивни.

Конкретно в областта на защитата от дискриминация АПК предоставя на административните съдилища широк спектър от правни средства, ангажиращи различен по вид съдебно-административна компетентност:

• правните възможности на засегнатите от дискриминация лица, предоставени от АПК се изразяват в провеждане на административно производство по раздел I на глава четвърта пред КЗД, в което Комисията установява нарушения както в граждански, така и в административни правоотношения, извършва налагане на санкция и налага принудителни административни мерки. Атовете на Комисията подлежат на контрол за законност пред административните съдилища, които в този случай действат като контролно - отменителна инстанция.

• На следващо място, съгласно чл. 73 Зздискр. административните актове, издадени в нарушение на принципа за равно третиране могат да се обжалват по реда на АПК. Такова обжалване води до отмяна на административния акт, а това открива пътя за производство по чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр. за обезщетение за вреди по реда на ЗОДОВ. В този случай защитата на правата е пълна и се осъществява с трите механизма на защита на основните права - установителен, превантивен и компенсаторен, като, по правилото на чл. 204 АПК, за процесуална икономия оспорването и искът за обезщетение дори могат да се съединят в общо производство.

• В случаите, когато поради изтичане на срока за обжалване на дискриминационен акт, оспорване не може да бъде проведено, защитата от дискриминация може да бъде постигната или чрез производство пред КЗД по раздел I, но в сроковете предвидени за това или чрез установително / безсрочно/ исково производство по съдебен ред - в двата случая се прилага само установителен механизъм за защита на основното право.

Въпросът пред кой съд ще бъде предявен искът за установяване на нарушение ще зависи от това в рамките на какво правоотношение е възникнал фактът на дискриминация, респ. какво по вид право е нарушено или застрашено с дискриминационните действия. Ако дискриминацията е извършена от административен орган и е проявена в рамките на административно правоотношение и нарушава или застрашава административни права на гражданите, то исковото установително производство следва да се проведе по реда на чл. 128, ал. 2 АПК. Така ще се зачете специалния характер на административните обществени отношения /уредени с метода на власт и подчинение/ спрямо частноправните такива, а установителният иск по АПК ще има специален характер спрямо иска в общото исково производство по чл. 124 ГПК. Междувременно ще са налице и останалите предпоставки на чл. 128, ал. 2 АПК - наличие на правен интерес и липса на друг правен ред за защита, които обаче не касаят настоящия спор.

Искът по чл. 71, ал. 1, т. 2 ЗЗДискр., урежда превантивния механизъм на защита срещу дискриминация. Що се касае до средствата за превенция на нарушенията следва да се вземе предвид, че докато гражданският съд има компетентност за превенция на нарушения само по силата на изрично законово овластяване по точно определен правен въпрос / напр. чл. 109 ЗС/, то превенцията на нарушенията в административните правоотношения е сред целите и предмета на АПК и административният съд разполага по обща клауза с изрична компетентност, която е неразделна част от общата му правораздавателна власт - чл. 128, ал. 1, т. 4 АПК, чл. 1, т. 4 АПК.

Искът по чл. 71, ал. 1, т. 2 ЗЗДискр., урежда превантивния механизъм на защита, такава компетентност на административния съд е изрично предвидена, а в рамките на административните правоотношения намира основанието си в чл. 128, ал. 1, т. 3, вр. чл. 1, т. 4 АПК защита срещу неоснователни действия и бездействия на администрацията, изразяваща се в искания да се задължи административен орган да извърши или да се въздържи от определено действие.

С оглед на горното, въпросът, поставен в тълкувателното дело "На кой съд са подсъдни делата, образувани по искове с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за защита от дискриминация, за установяване на нарушението по този закон, респективно за осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения?" следва да има отговор:

• Делата, образувани по искове с правна квалификация чл. 71, ал. 1, т. 1 и т. 2 от Закона за защита от дискриминация, за установяване на нарушението по този закон, респективно за осъждане на ответника да преустанови нарушението и да възстанови положението преди нарушението, както и да се въздържа в бъдеще от по-нататъшни нарушения са подсъдни на административните съдилища, в случаите, когато фактът на дискриминация се проявява в рамките на административни правоотношения и се нарушават административни права на гражданите. В останалите случаи исковете са подсъдни на общите съдилища.

Таня Куцарова-Христова, съдия във ВАС; Веселка Марева, съдия във ВКС

Особено мнение по втория диспозитив на постановлението по ТД № 1/2016 г. на ОСГК на ВКС и I и II колегии на ВАС. Изразявам особено мнение и по втория диспозитив на ТП № 1/2016 г., с което се обявява за изгубило актуалност ТП № 2/2014 от 19.05.2015 г. по ТД № 2/2014 г. ОСГК на ВКС и Първа и Втора колеги на ВАС по т. 4.

Присъединявам се към мотивите на Особено мнение на съдия Боян Цонев от ВКС. Точка 4 от ТП 2/2014 е свързана с разпределението на подсъдността на исковете по чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр., норма кято е специална спрямо разпоредбата на чл. 71, т. 3 от с. з. В тази връзка проведеното с ТД № 2/2014 тълкуване е самостоятелно и не е обвързано с тълкуването на чл. 71, т. 3ЗЗДискр. То визира различна правна хипотеза, като следва да се посочат и мотивите за това, а именно, че нормата на чл. 128, ал. 1, т. 5 АПК въвежда обща компетентност за административните съдилища в материята по делата, отнасящи се до обезщетенията за вреди от незаконосъобразна административна дейност, като я отграничава по този начин от тази на гражданските съдилища. За да се приеме, че искът за вреди от нарушаване на права, уреждащи равенство в третирането, е подсъден на административния съд е необходимо той да се основава на твърдение за вреди, причинени от незаконен акт, действие или бездействие на държавен орган или длъжностно лице, т. е. от незаконосъобразно упражнена административна дейност. Провеждането на административно производство по установяване на нарушение на антидискриминационно законодателство пред Комисията за защита от дискриминация не е поставено от закона като условие за определяне на подсъдността на иска. Въпросът дали то може да се разглежда като друга положителна процесуална предпоставка за допустимост на иска по чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр, наред с останалите процесуални предпоставки за допустимост, установени в чл. 204 от АПК /напр. отмяната на незаконосъобразния акт/, или е елемент от фактическия състав на иска, не влияе върху начина на определяне на подсъдността, който е нормативно установен в чл. 1, ал. 2 ЗОДОВ.

Двете норми - тази на чл. 71 и на чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр. уреждат правото на обезщетение за вреди от нарушение на антидискриминационното законодателство. Доколкото разпоредбата на чл. 74, ал. 2 ЗЗДискр въвежда изискване вредите да са причинени от незаконосъобразна дейност на държавни органи и длъжностни лица, тя следва да се приеме за специална спрямо общото правило на чл. 71, ал. 1 ЗЗДискр. В първия случай компетентен да се произнесе е съответният административен съд, а по искове за обезщетения за вреди, произтичащи от отношения между равнопоставени субекти, делата са родово подсъдни на гражданските съдилища.

Таня Куцарова, съдия във ВАС