Тълкувателно постановление № 4 от 02.07.2025 г. на ВАС по тълк. д. № 7/2020 г.

Производството е по реда на Раздел Х от Глава четвърта на Закона за съдебната власт (ЗСВ).

Делото е образувано по искане на председателя на Върховния административен съд, на основание чл. 125, във връзка с чл. 124, ал. 1, т. 5 ЗСВ, за приемане от Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд, на тълкувателно решение поради противоречива практика по тълкуването и прилагането на закона по следния въпрос:

„Попада ли в приложното поле на член 237, алинея 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) определение на административен съд, с което съдът се е произнесъл окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален или общ административен акт?“.

С решение по протокол от 29.11.2023 г. на Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд е отклонено искането на председателя на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по въпроса – предмет на тълкувателното дело, в частта: „Попада ли в приложното поле на член 237, алинея 1 АПК определение на административен съд, с което съдът се е произнесъл окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на общ административен акт?".

Анализът на приложените към искането съдебни актове сочи на противоречива съдебна практика по поставения въпрос, като изразените становища могат да се обособят в две групи.

В първата група съдебни актове се поддържа тезата, че не подлежи на отмяна по реда на чл. 237, ал. 1 АПК влязлото в сила определение на административен съд, с което се е произнесъл окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт.

С тях се приема, че производството по отмяна, уредено в Глава четиринадесета на АПК, е извънредно средство за защита срещу порочни съдебни актове. В чл. 237, ал. 1 АПК е посочено, че на отмяна подлежат влезлите в сила съдебни решения и влезлите в сила определения и разпореждания, с които се прегражда развитието на делото.

Допустимостта на отмяната на влезлите в сила съдебни определения или разпореждания е предпоставена от преграждане развитието на делото. Такива са съдебните определения и разпореждания, с които се препятства възможността за произнасяне на съда с акт по същество, по повдигнатия пред него правен спор. Определенията и разпорежданията, с които се прегражда развитието на съдебното производство, се постановяват поради преценка за недопустимост на същото - при липса на положителна процесуална предпоставка по възникване и упражняване на правото на съдебно оспорване или наличие на отрицателна такава. Поради спецификата на производството по отмяна, разпоредбата на чл. 237, ал. 1 АПК не следва да се тълкува разширително, тъй като подлежащите на отмяна съдебни актове са посочени лимитативно.

Изложеното налага заключението, че съдебният контрол върху акта на административния орган е проведен и изчерпан, т. е. развитието на съдебното производство не е преградено. Налице е само едната от кумулативно изискуемите предпоставки, установени в чл. 237, ал. 1 АПК – определението е влязло в сила, но със съдебния акт не се прегражда развитието на делото.

Определение, с което съдът се произнася окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт в производство по чл. 197 АПК, разрешава по същество процесуален спор, поради което не попада и в категорията на съдебните актове, подлежащи на отмяна съгласно чл. 237, ал. 1, пр. 1 АПК. Разпоредбата визира влезли в сила решения, които се ползват със сила на пресъдено нещо, т. е. съдебни актове, с които се разрешава спор за материално право. Определението в производство по чл. 197 АПК няма за предмет материалноправен спор и следователно не подлежи на отмяна.

Във втората група съдебни актове е формулиран изводът, че на отмяна по реда на чл. 237, ал. 1 АПК подлежи влязлото в сила определение на административен съд, с което съдът се е произнесъл окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт. Изложени са съображения, в съответствие с които, въпреки че тези определения не са изрично посочени в чл. 237, ал. 1 АПК, с тях, със сила на пресъдено нещо, се разрешава по същество спор, свързан с изричния отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане. По разрешения с тях въпрос определението е задължително за административния орган и за лицата, участвали при обжалването - чл. 201 АПК. В контекста на изложеното се приема, че по отношение на тези определения следва да намерят приложение основанията за отмяна по чл. 239 АПК, в хипотезата, в която съдът е отхвърлил оспорването. Съобразявайки принципа на чл. 127 АПК се излагат аргументи, че по отношение на определението по чл. 200 АПК са налице предпоставките на чл. 237, ал. 1 АПК, а именно: определението да се ползва със силата на пресъдено нещо, да прегражда по–нататъшния ход на производството и да решава материалноправен въпрос.

Общото събрание на съдиите от колегиите на Върховния административен съд намира за правилно становището, застъпено в първата група съдебни актове.

Производството по отмяна на влезли в сила съдебни актове е уредено в Глава четиринадесета на Административнопроцесуалния кодекс (чл. 237 – чл. 249 АПК). Институтът на отмяната е извънреден способ за защита срещу влезли в сила съдебни решения и влезлите в сила определения и разпореждания, с които се прегражда развитието на делото, и се дължи само на изчерпателно изброените в разпоредбата на чл. 239 АПК основания.

В съответствие с Тълкувателно решение № 6 от 25.11.2010 г. по тълкувателно дело № 4/2010 г. на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, основанията за отмяна на влезлите в сила съдебни актове са ясно формулирани пороци на съдебния акт, които представляват причини за неговата неправилност, състояща се в несъответствието му с действителното правно положение, но които не са свързани с касационното оспорване по чл. 208 и сл. от АПК. Отмяната не е фаза или стадий на процеса, а е самостоятелно извънредно извънинстанционно производство, което не обхваща всички видове порочни решения и всички техни пороци. Свързва се с принципа на дирене на обективната истина и цели да го обезпечи.

За да е допустима отмяна на влязло в сила съдебно определение или разпореждане, е необходимо същото да прегражда развитието на делото. Такива са съдебните определения и разпореждания, с които се препятства възможността за произнасяне на съда с акт по същество по повдигнатия пред него правен спор.

В предмета на производството по чл. 237 - чл. 249 АПК не попадат определенията по чл. 200 АПК, с които съдът се е произнесъл окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт.

С кодифицирането на административноправната материя, Административнопроцесуалният кодекс дава правна уредба на задълженията и правомощията на административния орган в хипотезите, в които искането за издаване на административен акт не удовлетворява всички изисквания на закона. С разпоредбата на чл. 27 АПК, озаглавена „Допустимост на искането и страни в производството“, са въведени едни от най–съществените промени в сравнение с режима по Закона за административното производство (ЗАП), защото са уредени правомощията на административния орган при проверка на предпоставките за допустимост на производството по издаване на индивидуален административен акт.

В разпоредбата на чл. 27, ал. 2, т. 1 и 2 АПК са установени отрицателните процесуални предпоставки за допустимост на искането за образуване на административно производство, а в т. 3 – 6 на същата разпоредба – положителните. В чл. 29 АПК са посочени изискванията за форма и съдържание на искането, а в чл. 30, ал. 1 и 2 АПК са предвидени правните последици от неотстраняването в срок на недостатъци на искането.

При наличието на отрицателни процесуални предпоставки или липсата на положителни такива по чл. 27, ал.2 АПК, респективно неотстраняване в срок недостатъците на искането, на основание чл. 30 АПК, административното производство се прекратява. Като резултат административният орган отказва да разгледа искането за издаване на индивидуален административен акт, срещу което е предвидена бързата и ефективна защита по Глава десета, Раздел IV АПК „Обжалване на отказ за разглеждане на искане за издаване на административен акт“, чл. 197 – чл. 202 АПК. Съдът дължи отговор на въпроса дали е законосъобразен изводът на административния орган, че искането, с което е сезиран, е нередовно или съответно недопустимо.

В мотивите на Тълкувателно решение № 2 от 24.03.2021 г. по тълкувателно дело № 10/2019 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд е прието, че производството по Раздел ІV, Глава Х от АПК е обособено в самостоятелен раздел, извън останалите три раздела на производствата пред съд и няма разпоредба, която да препраща към предходните раздели за неуредените въпроси, защото касае единствено и само оспорването срещу изричен отказ да се разгледа искане за издаване на административен акт.

Правото на административно производство е преобразуващо субективно право, а съществуването му е предмет на проверката по реда чл. 197 и сл. АПК. При наличие на процесуалните предпоставки (неизчерпателно посочени в чл. 27, ал. 2 АПК), органът е длъжен да се произнесе по съществото на искането за издаване на административен акт, т. е. по неговата основателност, като издаде искания акт или откаже издаването му. Правото на административно производство съществува, независимо дали съществува правото за издаване на искания акт.

Съгласно чл. 237, ал. 1 АПК на отмяна подлежат влезлите в сила определения и разпореждания, с които се прегражда развитието на делото. Административният процес е съвкупност от различни нормативно установени производства. Горното налага извода, че разпоредбата е относима само за съдебните актове, с които се прегражда развитието на съдебната фаза на административния процес при оспорване на актове на административните органи. В производството по чл. 197 – чл. 200 АПК съдът се произнася с определение, с което може да отхвърли жалбата срещу изричния отказ на административния орган да разгледа по същество, отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт или да отмени отказа и да изпрати преписката на компетентния административен орган за решаване на искането по същество.

Когато съдът връща преписката на компетентния орган, административното производство остава висящо, а административният орган дължи произнасяне. Развитието на съдебното производство не се прегражда с определението. След новото произнасяне от административния орган, засегнатото лице има право на защита по съдебен ред.

Разрешаването на спорния въпрос по настоящото тълкувателно дело е в хипотезата, при която съдът с определение отхвърля жалбата срещу изричния отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт.

С оглед характера и предмета на производството, съдебният акт по чл. 200, ал. 1 АПК е наименуван „определение“, а не „решение“, тъй като с него не се решава спор за материално право със сила на пресъдено нещо. По този ред се обжалва не отказ за издаване на административен акт, а отказ да се разгледа искането за издаване на акт, т. е. оспорва се преценката на органа, дали искането е нередовно или съответно недопустимо. Горният извод е обоснован от наличието на разлика между правото на административно производство и правото на издаване на искания акт.

Възприетото в теорията разбиране за характера на производството, в което сезираният съд проверява процесуалните предпоставки по редовността и допустимостта на искането за издаване на административния акт, го определя като „процес относно процеса“и обуславя относителната му самостоятелност. Предвид обстоятелството, че по материалното право няма произнасяне със сила на пресъдено нещо, жалбоподателят би могъл да подаде отново същото искане при отпадане на отрицателните процесуални предпоставки и/или при осъществяване на всички положителни предпоставки.

Разпоредбата на чл. 201, ал. 1 АПК определя субективните предели на действието на определението. По разрешения с определението въпрос, същото е задължително за административния орган и за лицата, участвали при обжалването. Разпоредбата е специална по отношение на чл. 177, ал. 1 АПК, установяващ субективните предели на силата на пресъдено нещо на съдебното решение. Понятията „влизане в сила”и „сила на пресъдено нещо“не са равнозначни. След като станат необжалваеми, съдебните определения „влизат в сила“, но това не им придава „сила на пресъдено нещо“с характерното съдържание.

Изложеното налага заключението, че съдебният контрол върху акта на административния орган е проведен и изчерпан, т. е. развитието на съдебното производство не е преградено, а с определението не се разрешава спор по материалното право. Налице е само едната от кумулативно изискуемите предпоставки, установени в чл. 237, ал. 1 АПК – определението е влязло в сила, но със съдебния акт не се прегражда развитието на делото.

Предвид изложеното, Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд приема, че влязлото в сила определение, с което съдът се е произнесъл окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт, не подлежи на отмяна по реда на чл. 237, ал. 1 АПК.

Воден от горното и на основание чл. 124, ал. 1 от Закона за съдебната власт, Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегия на Върховния административен съд,

ПОСТАНОВИ

НЕ ПОДЛЕЖИ на отмяна по реда на чл. 237, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс влязлото в сила определение на административен съд, с което съдът се е произнесъл окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт.

Особено мнение

по тълкувателно дело № 7/2020 г. на Общото събрание на Първа и Втора колегии на Върховния административен съд на съдиите: Таня Куцарова, Даниела Мавродиева, Красимир Кънчев, Аглика Адамова, Калина Арнаудова, Мирослава Георгиева, Весела Андонова, Росица Драганова, Юлия Раева и Мария Николова

Изразявамe настоящото особено мнение като несъгласие със становището на мнозинството, че влязлото в сила определение, с което съдът се е произнесъл окончателно относно законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт, не подлежи на отмяна по реда на чл. 237, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Правото на административно производство е преобразуващо субективно право, аналогично на правото на достъп до съд (чл. 126 АПК). Този извод е изрично застъпен в мотивите на Тълкувателно решение № 2 от 24.03.2021 г. по т. д. № 10/2019 г. на Общото събрание на Първа и Втора колегии на Върховния административен съд.

Съществуването на правото на административно производство е предметът на производството по чл. 197 и сл. АПК. Ако са налице административнопроизводствените предпоставки (неизчерпателно посочени в чл. 27, ал. 2 АПК), органът е длъжен да се произнесе по съществото на искането за издаване на административен акт, т. е. по неговата основателност, като издаде искания акт или откаже издаването му. Правото на административно производство съществува, независимо дали съществува правото за издаване на искания акт.

В глава четиринадесета от АПК законодателят е уредил извънреден способ за проверка на влезлите в сила съдебни актове - влезлите в сила съдебни решения и влезлите в сила определения и разпореждания, с които се прегражда развитието на делото. Следователно на отмяна подлежат само съдебните актове, които имат силата на пресъдено нещо, а с нея се ползват актовете, постановени в редовно инстанционно производство. Тази теза е застъпена още в постановките на т. 2 от Постановление № 2 от 29.09.1977 г. по гр. д. № 1/77 г. на Пленума на Върховния съд, според които на отмяна подлежат само определенията, които се ползват със силата на пресъдено нещо, т.е. които са задължителни за страните, техните правоприемници и наследници и по които спорните въпроси не могат да бъдат пререшавани. Това са тези определения, които по правната си същност се доближават до решенията, тъй като с тях се решава правен спор, свързан с предмета на съдебното производство.

В мотивите на Тълкувателно решение № 2 от 24.03.2021 г. по т. д. № 10/2019 г. на Общото събрание на Първа и Втора колегии на Върховния административен съд е прието, че определението по чл. 200, ал. 1 АПК е от категорията на тези, които администрират развитието на съдебното производство (делото) до неговото финализиране с решение по същество (арг. чл. 229, ал. 1, т. 2 АПК). С определенията по чл. 200 АПК със силата на пресъдено нещо се разрешава по същество спор, свързан с изричния отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане. По разрешения с него въпрос определението е задължително за административния орган и за лицата, участвали при обжалването – чл. 201 АПК. Разпоредбата на чл. 201 АПК определя субективните предели на силата на пресъдено нещо на определението по чл. 200 АПК, като разпоредбата е специална по отношение на чл. 177, ал. 1 АПК, касаеща субективните предели на силата на пресъдено нещо на съдебното решение. Определението по чл. 200 АПК има сходни последици с тези на влязло в сила решение по отношение допустимостта на искането за издаване на индивидуален или общ административен акт, не е насочено към движението на съдебното производство, а го приключва, като решава главния въпрос по делото, а именно дали искането на лицето е допустимо.

Тезата на мнозинството, че може да се подаде отново същото искане при отпадане на отрицателните процесуални предпоставки и/или при осъществяване на всички положителни предпоставки не намира приложение в редица производства, при които заявяването му е обвързано с преклузивен срок, след изтичането на който не може да бъде подадено ново искане. Тази теза не взема предвид и съдебната практика, според която, за да се подаде отново същото искане, следва да са налице нови факти и обстоятелства.

След като същото искане не може да се предяви отново, влязлото в сила определение по чл. 200 АПК, с което е отхвърлена жалбата срещу отказа на административния орган да го разгледа по същество, поражда сила на пресъдено нещо и окончателно е загубена възможността да се предяви ново искане. Този подход е застъпен и в т. 6 от Тълкувателно решение № 7 от 31.07.2017 г. на Върховния касационен съд по т. д. № 7/2014 г. ОСГТК.

От гореизложеното може да се направи извод, че не подлежи на отмяна по реда на чл. 237, ал. 1 АПК влязлото в сила определение на административен съд, с което се е произнесъл окончателно по законосъобразността на изричен отказ на административен орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт, с изключение на влязлото в сила определение, с което е отхвърлена жалба срещу изричен отказ на административния орган да разгледа по същество отправено до него искане за издаване на индивидуален административен акт, което искане е ограничено с преклузивен срок и при липса на възможност искането да се подаде отново.

Таня Куцарова ............................................................

Даниела Мавродиева.................................................

Красимир Кънчев.......................................................

Аглика Адамова.........................................................

Калина Арнаудова.....................................................

Мирослава Георгиева...............................................

Весела Андонова......................................................

Росица Драганова.....................................................

Юлия Раева...............................................................

Мария Николова.......................................................