Тълкувателно решение № 1 от 30.03.2009 г. на ВАС по тълк. д. № 6/2008 г.

Производството е по чл. 124 и сл. от Закона за съдебната власт /ЗСВ/. На основание чл. 125 от ЗСВ председателят на Върховния административен съд /ВАС/ е направил искане до Общото събрание на колегиите във ВАС за приемане тълкувателно решение по въпроса: «Подлежат ли на оспорване решенията на общинската избирателна комисия /ОИК/ по чл. 30, ал. 6, изр. 2 и чл. 42, ал. 3, изр. 2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, с които се отказва предсрочно прекратяване пълномощията на общински съветници и правомощията на кметове». Направеното от председателя на ВАС искане е обосновано с наличието на противоречива съдебна практика по прилагането и тълкуването разпоредбите на чл. 30, ал. 6, изр. 2 и чл. 42, ал. 3, изр. 2 ЗМСМА във вр. с чл. 104 от Закона за местните избори /ЗМИ/ от тричленни съдебни състави на ВАС. В искането е посочено, че дългогодишната и по-многобройна практика на ВАС, определяща и едното становище по въпроса, подлежи ли на оспорване отказът на ОИК да прекрати предсрочно пълномощията на общински съветник или кмет, се обединява около разбирането, че физическите лица и партиите нямат правен интерес от оспорване решението за отказ на ОИК. Изхождайки от разпоредбата на чл. 147, ал. 1 АПК, съгласно която право да оспорват административен акт имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени, или за които той поражда задължение, съдебните състави на ВАС, застъпващи това становище, са приели, че за отделни граждани или партии, отправили сигнал до ОИК за нарушение по чл. 41, ал. 1 и чл. 30, ал. 4 ЗМСМА, не съществува правен интерес от обжалване. С подаването на сигнал те не стават автоматично страна в процеса, след като този сигнал не съставлява искане по смисъла на чл. 24 АПК за започване на производство по издаване на индивидуален административен акт. Основният аргумент обаче е намерен в нормата на чл. 42, ал. 3 и чл. 30, ал. 6 ЗМСМА, според които е предвидена възможност единствено решението, с което комисията прекратява предсрочно пълномощията на кмета или на общинския съветник, да подлежи на съдебен контрол по реда на чл. 104 ЗМИ, но не и отказите за предсрочно прекратяване съответните мандати на тези лица. Така застъпеното от тези съдебни състави на ВАС становище е обосновано и с това, че изразът «по реда» на чл. 104 ЗМИ не може да бъде тълкуван със съдържание по-широко от вложеното от законодателя, т.е. препращането следва да се разбира, че се отнася само до срокове, процедура, компетентен орган и пр., но не и относно активната легитимация на страните. По отношение на политическите партии в тези случаи е прието, че те също не могат да оспорват отказа за прекратяване пълномощията на кмет или общински съветник, тъй като отказът не засяга техни законни права или интереси. Обстоятелството, че ще бъдат предизвикани нови избори, не е достатъчно основание да се приеме, че партията ще бъде регистрирана чрез нейния кандидат за участие и че по някакъв начин е гарантиран изборът му. Член 120 от Конституцията на Република България дава възможност административните актове да бъдат обжалвани от заинтересованите лица, но при всички случаи трябва да е налице пряк и непосредствен правен интерес. Нормата на чл. 42, ал. 2, изр. 2 и 3 ЗМСМА, съответно чл. 30, ал. 6, изр. 2 и 3 от същия закон, според съдебните състави на ВАС, застъпващи това становище, не дава възможност да се приеме, че всяко решение на ОИК подлежи на оспорване по реда на чл. 104 ЗМИ, а само това решение, с което се прекратяват пълномощията на кмета или общинските съветници. Второто, противоположно становище по въпроса, застъпено в по-малък брой цитирани в искането административни дела на ВАС, се обединява около разбирането, че след като чл. 42, ал. 3 и чл. 30, ал. 6 ЗМСМА препращат към чл. 104 ЗМИ относно реда за обжалване на актовете на ОИК, то и посоченото лице - кандидат за кмет или съветник, политическа партия, коалиция или инициативен комитет, участвали в изборите, са активно легитимирани да подадат жалба против отказа на ОИК да прекрати предсрочно пълномощията на кмет или съветник. Общото събрание на колегиите от Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното: В действащата сега редакция на чл. 30, ал. 4 от Закона за местното самоуправление и местната администрация изчерпателно са посочени обстоятелствата, служещи като основания за предсрочно прекратяване пълномощията на общинския съветник, а чл. 42, ал. 1 от същия закон се отнася до също изчерпателно уредените обстоятелства за предсрочно прекратяване пълномощията на кметовете. Тези обстоятелства се установяват с документи, издадени от компетентните органи. В случаите по ал. 4, т. 3 на чл. 30, съответно по ал. 1, т. 1 на чл. 42 в тридневен срок от подаването на оставката председателят на общинския съвет я изпраща на общинската избирателна комисия на основание ал. 5 на чл. 30 и ал. 2 на чл. 42 ЗМСМА. В чл. 30, ал. 6, изр. първо и чл. 42, ал. 3, изр. първо ЗМСМА е регламентирано, че в тридневен срок от получаване на документите по ал. 5, съответно ал. 2 за обстоятелствата, служещи за предсрочно прекратяване пълномощията на общински съветник или правомощията на кмет, ОИК уведомява общинския съветник или кмет, който може да направи писмени възражения пред комисията в тридневен срок от уведомяването му. Съгласно чл. 30, ал. 6, изр. 2 ЗМСМА в тридневен срок от изтичане на срока за възражение общинската избирателна комисия приема решение за прекратяване пълномощията и обявява за избран за общински съветник следващия в листата кандидат, респ. чл. 42, ал. 3, изр. 2 от ЗМСМА аналогично - в тридневен срок от изтичане на срока за възражение ОИК приема решение за прекратяване правомощията на кмета. Съгласно изречение трето на ал. 6, чл. 30, съответно ал. 3 на чл. 42 ЗМСМА решението на ОИК може да бъде оспорено по реда на чл. 104 ЗМИ. Според чл. 104 от ЗМИ всеки кандидат за съветник или кмет, ръководство на политическа партия, коалиция или инициативен комитет, участвали в изборите, може да обжалва решението на общинската избирателна комисия за определяне на изборните резултати пред административния съд, съответно АС София град в 7-дневен срок от обявяването му, като решението на съда подлежи на касационно обжалване пред ВАС в 7-дневен срок от обявяването му. Влезлите в сила решения по ал. 2 и ал. 3 не подлежат на отмяна съгласно ал. 5 на чл. 104 ЗМИ. От препращането, което правят нормите на чл. 30, ал. 6, изр. 3 и чл. 42, ал. 3, изр. 3 ЗМСМА за възможността да бъде оспорвано решението на ОИК „по реда”на чл. 104 ЗМИ, на практика възниква въпросът: кои решения на ОИК подлежат на оспорване - решенията, с които се отказва предсрочно прекратяване пълномощията на общински съветници и правомощията на кметове, или само решенията за предсрочно прекратяване пълномощията на тези лица. От хронологичния прочит на редакцията на текста на чл. 30, ал. 6, изр. 2 и чл. 42, ал. 3, изр. 2 ЗМСМА следва да се приеме, че само решението на ОИК за предсрочно прекратяване пълномощията на общински съветник или правомощията на кмет подлежи на оспорване по реда на чл. 104 ЗМИ, но не и решението, с което се отказва предсрочно прекратяване пълномощията на тези лица. Граматически думата „решението”на ОИК в нормите на ЗМСМА е употребена членувано и разгледана в контекста на вложеното съдържание и смисъл на нормата на чл. 30, ал. 6 във вр. с ал. 4 и 5 и нормата на чл. 42, ал. 3 във вр. с ал. 1 и 2 ЗМСМА, които регламентират предпоставките и реда за приемане на решение от ОИК за предсрочно прекратяване пълномощията на общински съветник и правомощията на кмет, следва, че възможността за оспорване на решението на ОИК по реда на специалния избирателен закон - чл. 104 ЗМИ, се отнася единствено до решението за предсрочно прекратяване пълномощията на общински съветник или кмет. Законодателят в разглежданите норми на специалния закон - ЗМСМА, уреждащ обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, не урежда хипотези на откази на комисията за предсрочно прекратяване пълномощия на тази категория лица при наличие на основания за това, поради което не би могло да се приеме, че се касае до законодателен пропуск досежно възможността за оспорване и на отказите на комисията, който по пътя на тълкуването да се разрешава. Законът урежда само хипотези, с които се прекратяват предсрочно пълномощията на общински съветник и правомощията на кмет. В тази връзка законодателното препращане на възможността за оспорване решението на ОИК „по реда”на чл. 104 ЗМИ не може да се тълкува разширително спрямо вложеното от законодателя съдържание в специалните норми на чл. 30, ал. 6, изр. 2 и чл. 42, ал. 3, изр. 2 от ЗМСМА, уреждащи безусловните обстоятелства за предсрочно прекратяване пълномощията, реда за установяването им, процедурата и приемане на решението за предсрочно прекратяване пълномощията на разглежданата категория лица. В заключение препращането към нормата на чл. 104 ЗМИ следва да се разбира, че се отнася само до процедурата за съдебно обжалване, срокове, компетентен съд. Препращането не се отнася до оспорване решенията на ОИК за отказ за предсрочно прекратяване пълномощията на общински съветник или правомощията на кмет. Активно легитимираните субекти по чл. 104 ЗМИ да обжалват решението на ОИК за определяне на изборните резултати са всеки кандидат за съветник или кмет, ръководство на политическа партия, коалиция или инициативен комитет, участвали в изборите. От ясно формулирания текст на нормата следва, че така очертаният кръг активно легитимирани субекти може да обжалва решението на общинската избирателна комисия за определяне на изборните резултати само при спорове относно провеждащ се и незавършен избор пред административния, съответно Административен съд - град София в 7-дневен срок от обявяването му. Текстът на чл. 104 ЗМИ не се нуждае от тълкуване. Предсрочното прекратяване пълномощията на общински съветник или кмет обаче не е част от този избирателен процес. Последният е завършил с избора на тези лица и пълномощията им са започнали да текат от момента на полагане на клетва - чл. 30, ал. 1 и чл. 38, ал. 4 ЗМСМА. С това е приключило изборното правоотношение, поради което не може да става въпрос за възникнали спорове относно провеждащ се и незавършен избор. Поради това и за разлика от категорията субекти по чл. 104 ЗМИ активно легитимирани лица да обжалват решението по ал. 6 на чл. 30, съответно ал. 3 на чл. 42 ЗМСМА по този ред – „по реда”на чл. 104 ЗМИ, са само тези, чиято правна сфера е засегната от решението за предсрочно прекратяване на пълномощията - общински съветник или кмет. При отправени сигнали от отделни граждани или партии до ОИК за нарушения по чл. 30, ал. 4 и чл. 41, ал. 1 ЗМСМА с искане за предсрочно прекратяване на пълномощията не може да се приеме, че тези лица разполагат с правен интерес от обжалване решението на ОИК като лица от категорията, посочена в чл. 104 ЗМИ. С подаването на сигнал те не стават автоматично страна в процеса, защото този сигнал не съставлява искане по чл. 24 АПК за започване на производство по издаване на индивидуален административен акт. Така правен интерес от обжалване ще има само лицето -общински съветник или кмет, при взето положително решение, т.е. за неговото предсрочно прекратяване на пълномощията му. Само с това неблагоприятно за него решение биха се засегнали правата или законните му интереси и само в този случай е налице правен интерес от обжалване. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България се въвежда обща клауза за обжалваемост на административните актове, но при задължителното конституционно условие - обжалваният акт да засяга лицето, което го атакува, т.е. същото да има пряк и непосредствен интерес. Такъв по приложение нормите на чл. 30, ал. 4 във вр. с ал. 6, изр. 2 и чл. 42, ал. 1 във вр. с ал. 3, изр. 2 ЗМСМА, лицата, подали сигнали до ОИК за предсрочно прекратяване на пълномощия, които са признати от органа за неоснователни, в резултат на което е взето решение от ОИК за отказ за предсрочно прекратяване пълномощията на общински съветник или правомощията на кмет, не притежават. По изложените съображения Общото събрание на колегиите във ВАС