Тълкувателно решение № 7 от 25.11.2010 г. на ВАС по тълк. д. № 3/2010 г.

На основание чл. 125, във връзка с чл. 124, ал. 1, т. 4 от Закона за съдебната власт главният прокурор на Република България е направил искане до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за произнасяне с тълкувателно решение по направено искане относно: Задължително ли е участието на прокурор в първоинстанционните съдебни производства по чл. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди, които се разглеждат по реда, установен в АПК? В искането е посочено,че съществува противоречива практика относно участието на прокурор в съдебните производства по чл. 1 от ЗОДОВ. Изразените становища в посочените съдебни решения могат да бъдат групирани в две групи. Според първото становище участието на прокурор в тези производства е задължително. Мотивите се свързват с факта,че тези производства съгласно разпоредбата на чл. 1, ал. 2 от ЗОДОВ се разглеждат по реда установен, в АПК, който е регламентиран в глава 11, дял ІІІ от кодекса. Приема се, че процесуалните норми в АПК не дерогират специалните правила, които регулират действията на съда и страните в съдебното производство, уредени в ЗОДОВ. Това е така, защото глава ХІ от АПК - „Производства за обезщетения”и самият кодекс не съдържат правила за съдебното исково производство и затова съгласно чл. 144 от АПК за неуредените въпроси се прилага ГПК. Според нормата на чл. 26, ал. 3 от ГПК се предвижда прокурорът да може да участва в производствата с права на страна в предвидените от закона случаи. Приема се, че ЗОДОВ е специален закон не само за материалноправните условия, но и за реда за ангажиране на отговорността на държавата и общините. По силата на чл. 10, ал. 1 от ЗОДОВ делата се разглеждат задължително с участието на прокурор. Правото за участие на прокурора се урежда и от разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 2 от АПК, която сочи, че в предвидените в кодекса или друг закон случаи прокурорът участва в административни дела. Поддържащите това становище намират и допълнителен аргумент в т. 15 от ТР № 3/2004 г. на ОСГК на ВКС. Поддържащите второто становище, развито в посочените в искането на главния прокурор дела, считат, че участието на прокурор в производствата по предявени искове по ЗОДОВ разглеждани по реда на АПК не е задължително. Аргументите за това се свързват с факта,че разпоредбите на ЗОДОВ, се прилагат само относно неуредените въпроси на имуществената отговорност(чл. 203,ал. 2 от АПК). Липсата на изрична препратка към изискването на чл. 10, ал.1 от ЗОДОВ, както и на императивно правило, налагащо задължително участие на прокурор в производствата по чл. 203 и сл., води до извода, че участието на прокурор не е задължително. Общото събрание на колегиите от Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното: Държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица по повод изпълнение на административна дейност. В тези случаи материалният закон, който предвижда възможност да се търси обезщетение от страна на увреденото лице от държавата, респективно от общините чрез осъдителния иск, е ЗОДОВ. Една от целите на проведената реформа в административното правосъдие с приемането на АПК и създаването на административните съдилища е производствата по искове, предявени от частноправни субекти против държавата и общините за обезщетения за вреди, произтичащи от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност, да бъдат разглеждани от административните съдилища. АПК е нормативният акт, който урежда производствата по исковете за обезщетения за вреди от незаконосъобразни административни актове, действия или бездействия на администрацията. ЗОДОВ с чл. 1, ал. 2 относно реда за разглеждане също препраща към АПК. От друга страна, с чл. 203, ал. 2 от АПК законодателят обратно препраща към ЗОДОВ за неуредените въпроси за имуществената отговорност, като се има предвид материалноправните норми, а по неуредените процесуални въпроси се прилага ГПК по силата на чл. 144 от АПК. Непрецизността на правната уредба доведе до противоречивата съдебна практика относно участието на прокурор в производствата по ЗОДОВ, които се разглеждат по реда на АПК. Функциите на прокуратурата и способите за тяхната реализация са визирани в разпоредбата на чл. 127 от Конституцията. Главната задача, която основният закон възлага на прокуратурата, е да следи за спазване на законността и това е основното в нейната дейност. Тази основна функция на прокуратурата се осъществява в строго определени от конституционния законодател граници, очертани от него чрез способите, които са формулирани в разпоредбата на чл. 127, т. 1 – 6 от Конституцията. Една от тях е участието на прокурор в граждански и административни дела. Според 127, т.6 от Конституцията прокуратурата следи за спазване на законността, като в предвидените със закон случаи прокурорите участват в граждански и административни дела. Административнопроцесуалният кодекс по принцип не предвижда задължително участие на прокурор в производствата по оспорване на административните актове. Принципната воля на законодателя е прокуратурата да има възможност за преценка дали е наложително участието на прокурор във всеки конкретен процес – предвид конституционното правомощие на прокуратурата да следи за спазване на законността. Във връзка с това е и промяната на нормата на чл. 26, ал. 3 от ГПК от 2008 г., където е предвидено, че прокурорът може да участва в производствата по граждански дела с права на страна, докато разпоредбата на чл. 27, ал. 2 на ГПК от 1952 г. регламентираше задължителното участие на прокурора. За конкретното производство по ЗОДОВ основното правно основание за участието на прокурор в тези производства се съдържа в чл. 16,ал. 1,т. 2 от АПК, изискващо прокурорът да следи за спазване на законността в административния процес,като в предвидените в кодекса или в друг закон случаи участва в административни дела. Такъв изрично предвиден случай за участие на прокурор е именно процесуалната по своя характер разпоредба на чл. 10, ал. 1 от ЗОДОВ. Нормата е императивна и ясна и не допуска възможност за двусмислено тълкуване. С използването на думата „задължително „законодателят е подсилил именно императивния характер на тази норма. Ако законодателят искаше да изключи задължителния характер на участието на прокурор по тези дела или да предостави това участие на преценката на самия прокурор, той би го направил изрично. Такъв подход за небезусловно(факултативно) участие на прокурора по определен тип дела е познат и прилаган в нашето законодателство - чл. 159, ал. 1, изр. последно от ДОПК, където е използван изразът „прокурорът може да встъпи в производството, когато намери за необходимо в защита на държавния и обществения интерес, т. е. участието е по преценка на самия прокурор. С разпоредбата на чл. 10, ал.1 от ЗОДОВ се намираме при хипотезата, при която не АПК, а друг закон предвижда участието на прокурора в административни дела. На участието на прокурор в тези дела следва да се гледа като на представител на единната и централизирана прокуратура в качеството й на контролираща страна – встъпва с правата на страна по вече заведено дело, защото прокурорът не действа като помагач на една от страните срещу другата, а съдейства за постановяване на правилно решение. Затова правилото по чл. 10, ал. 1 от ЗОДОВ следва да важи за всички дела по този закон както за обезщетения за вреди, причинени при условията на чл. 1, ал. 1 така и по чл. 2, ал. 1, т. 1 - 6 и няма основания да се приема, че то е приложимо за исковете по чл. 2, но не е приложимо за чл. 1 от ЗОДОВ. По изложените съображения и на основание чл. 124, ал. 1, т. 4 и чл. 125 от Закона за съдебната власт Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд