Тълкувателно решение № 2 от 25.06.2012 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2011 г.

Производството е по реда на чл. 125 от Закона за съдебната власт. Образувано е по искане на председателя на Върховния административен съд до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за произнасяне с тълкувателно решение относно тълкуването на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител. Въпросът, на който Общото събрание на колегиите във ВАС следва да отговори, е формулиран по следния начин: Неспазването на утвърдената от органа по назначаването процедура за подбор в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител съставлява ли основание за отмяна на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение? Правната регламентация на прекратяване на служебното правоотношение е уредена в чл. 106 от Закона за държавния служител. Според чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността. ЗДСл не съдържа разпоредба, аналогична на чл. 329 от КТ, според която при закриване на част от предприятието, както и при съкращаване в щата или намаляване на обема на работата работодателят има право на подбор и може в интерес на производството или службата да уволни работници и служители, длъжностите на които не се съкращават, за да останат на работа тези, които имат по-висока квалификация и работят по-добре. В този смисъл в съдебната практика, в това число и на ВАС, се приема безпротиворечиво, че при прекратяване на служебното правоотношение при условията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за органа по назначаването не съществува задължение за подбор, а преценката му за прекратяване на конкретното служебно правоотношение е въпрос на оперативна самостоятелност и не подлежи на съдебен контрол. Проблеми с прилагането на нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл възникват тогава, когато органът по назначаването въведе правила, с които приема критерии за извършване на подбор на служителите, чиито длъжности се съкращават. Конкретно спорът е породен по повод делата за масовите съкращения във връзка с извършвани структурни промени в отделни звена на митниците, започнали към края на 2009 г. Правоотношенията на митническите служители са уредени в Закона за митниците, Кодекса на труда и Закона за държавния служител. Съгласно чл. 10, ал. 3 от ЗМ митническите служители, които заемат длъжност по служебно правоотношение, трябва да отговарят и на изискванията на чл. 7 от Закона за държавния служител. Прекратяването на служебните правоотношения с такива митнически служители също се извършва по правилата и условията на Закона за държавния служител. През 2009 година във връзка с новите функции и задачи, осъществявани от митническата администрация в условията на членство в Европейския съюз, и с оглед оптимизиране на структурата са извършени промени в структурата на митническата администрация, като са закрити петте регионални митнически дирекции, отделни митници, митнически бюра и пунктове, като Агенция „Митници”е структурирана в Централно митническо управление и 10 митници. Отделно от това с Постановление на МС от 15.12.2009 г. е приет нов устройствен правилник на Агенция „Митници”, с който общата численост на персонала е намалена с 529 щатни бройки, в резултат на което са прекратени трудовите и служебните правоотношения на немалка част от митническите служители. Независимо че ЗДСл не поставя изискване за извършване на подбор при съкращаване на държавни служители, със заповед № зам - 613 от 12.11.2009 г. на директора на агенцията, във връзка със структурни промени на митническата администрация, е утвърдена „Процедура за съкращаване на персонала на Агенция „Митници”, като в част трета са предвидени правила за съкращаване на длъжности, заети по служебно правоотношение. Тези правила са сведени публично до служителите на Агенция „Митници”, техните профсъюзни организации и обществеността. Спорният въпрос се свежда до това каква е правната природа на тези правила, обвързват ли те и до каква степен издалия ги орган по назначаване, съответно какви са последиците от тяхното неизпълнение. Независимо че процедура по подбор не е предвидена в ЗДСл, тези вътрешни правила, приложими при преценката за това кои служители да останат на работа и с кои служебното правоотношение да бъде прекратено, ограничават нормативно установените граници на оперативната самостоятелност на органа по назначаването. По този начин одобрената в рамките на оперативната самостоятелност на компетентния орган процедура става част от административното производство по издаване на заповедта по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Поради това, макар и непредвидена в специалния закон, нейното спазване е условие за законосъобразност на крайния акт. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 13 от АПК, според която административните органи своевременно огласяват публично критериите, вътрешните правила и установената практика при упражняване на своята оперативна самостоятелност по прилагане на закона и постигане на целите му. В тези случаи в производството по проверка на законосъобразността на заповедта за прекратяване на служебното правоотношение се проверява единствено спазването на правилата на процедурата, а не правилността на преценката, дадена при провеждането й. В този смисъл може да бъде направена аналогия с нормата на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл, според която органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение без предизвестие с държавен служител, получил възможно най-ниската обща оценка при атестиране, в едномесечен срок от получаване на окончателната оценка. В тази хипотеза се проверява единствено спазването на правилата на процедурата по атестиране, регламентирана в Наредбата за условията и реда за атестиране на служители в държавната администрация, но не и направената оценка при атестирането. Пренебрегването на правилата опорочава постановената в нарушение на същите заповед, тъй като тези правила са гаранция за спазване на принципите на равенство, публичност и прозрачност, безпристрастност, последователност и предвидимост в административния процес. Постановеният при игнориране на процедурните изисквания административен акт е издаден в нарушение на чл. 8, ал. 2, чл. 12 и чл. 13 от АПК. Същият е в противоречие и с целта на закона – след съкращение на работа да останат служителите с по-висока квалификация и професионални умения, което ще позволи възложената работа да се изпълнява с по-малко служители. Изложеното мотивира съдебните състави да приемат, че когато не са спазени правилата на въпросната процедура оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в противоречие с материалноправни разпоредби и с целта на закона, поради което следва да бъде отменена. Това виждане е застъпено и в съдебни решения, постановени в полза на Агенция „Митници“– като например решение № 3930 от 19.03.2011 г. по адм.д. № 10316/2010 г., по които случаи при извършена оценка по процедурата държавният служител е получил ниска оценка и се приема от съда, че това обстоятелство, макар и неотбелязано в мотивите на обжалваната заповед, е преценено от административния орган при издаването й. В случая не се касае за отклонение от обичайната практика на ВАС по подобна категория дела, а до съобразяване на спецификите на конкретните казуси, обусловени от приетите особени правила от ръководството на Агенция „Митници“. В своята практика по издаване на тълкувателни решения Върховният административен съд приема, че няма легална дефиниция на понятието „противоречива съдебна практика“и че като такава следва да се дефинира хипотезата, при която еднакви случаи по различни дела се решават по различни начини. Посочените в искането за издаване на тълкувателно решение три броя съдебни решения на отделни състави на Върховния административен съд са в отминал период от време, което обосновава на извод, че тази съдебна практика вече е изоставена. Отделно от това тълкуването на едно от тези решения води до констатация, че изложеното по-горе виждане не е било чуждо и на тези състави. Предвид изложеното Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд приема, че анализът на съдебната практика не може да обоснове извод, че е налице противоречива съдебна практика по прилагането на нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител, поради което искането за издаване на тълкувателно решение следва да бъде отхвърлено. Водено от горното и на основание чл. 128 от ЗСВ Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд