Тълкувателно решение № 2 от 26.02.2014 г. на ВАС по тълк. д. № 2/2013 г.

Тълкувателно дело №2/2013 г. е образувано с разпореждане от 11.07.2013 г. на председателя на Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд поради констатирана противоречива съдебна практика по въпроса: „Притежава ли белезите на индивидуален административен акт, по смисъла на чл. 21 АПК, заповедта на министъра на вътрешните работи по чл. 192а ЗМВР за преместване на държавен служител при служебна необходимост или при изменение на оперативната обстановка за срок до една година в същото или в друго населено място на същата или на друга длъжност в рамките на притежаваната категория?" Въпросът е поставен на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) от омбудсмана на Република България и по него в съдебната практика се застъпват две противоречиви становища. Според едното, заповедта на министъра на вътрешните работи, издадена на основание чл. 192а, ал. 1 от Закона за Министерството на вътрешните работи (ЗМВР), за преместване на държавен служител при служебна необходимост или при изменение на оперативната обстановка в същото или в друго населено място на същата или на друга длъжност в рамките на притежаваната категория за срок до една година, не е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Приема се, че мястото на изпълнение на държавната служба в Министерството на вътрешните работи не е сред елементите, характеризиращи длъжността съгласно чл. 170 ЗМВР и Класификатора на длъжностите в Министерството на вътрешните работи. Поради това промяната на мястото, където държавната служба в министерството се изпълнява, при непроменена категория, не се отразява върху служебното правоотношение. Не е налице промяна на последното, поради което актът на министъра не засяга субективни права на държавния служител, не му създава допълнителни задължения и не се отразява на правната му сфера като държавен служител. Според другото, заповедта на министъра по чл. 192а, ал. 1 ЗМВР е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21 АПК. Приема се, че мястото на изпълнение на държавната служба в Министерството на вътрешните работи е един от основните елементи на служебното правоотношение и едностранната му промяна пряко въздейства върху правата и интересите на адресата на акта, породени от статуса му на държавен служител. Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд намира за правилно второто становище. Мотивите за това са: Съгласно чл. 169, ал. 1, т. 1 ЗМВР служителите на министерството са държавни служители. Държавните служители в Министерството на вътрешните работи, видно и от самото наименование, изпълняват служба на държавата. Фактът, че правният статус на държавните служители в Министерството на вътрешните работи, е регламентиран в специален закон, не означава, че по същността си те са някаква категория служители на държавата, различна от останалите, които изпълняват държавна служба. Държавните служители в Министерството на вътрешните работи са част от конституционното понятие държавен служител и с оглед на това смисълът на относимите към служебното им правоотношение правни понятия, както и възникването, съдържанието и прекратяването на това правоотношение, с оглед на чл. 37 от Указ 833 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, е в съответствие със Закона за държавния служител, при отчитане на специфичните изисквания на специалния Закон за Министерството на вътрешните работи. Поради това, независимо от липсата на изрична правна норма, която да разпорежда, че служебното правоотношение на служителя в Министерството на вътрешните работи възниква по силата на акта за назначаване - чл. 182, ал. 6 във вр. ал. 4 ЗМВР, както е в Закона за държавния служител - чл. 6, ал. 1 във вр. с чл. 9 във вр.с чл. 10д, ал. 4 ЗДС, не са налице основания за придаване на друг характер на служебното правоотношение по Закона за Министерството на вътрешните работи от този, който законодателят е придал на служебните правоотношения по Закона за държавния служител. И в двата случая това са административни правоотношения, които възникват от административния акт за назначаване. Актът за назначаване на държавния служител, за да бъде правопораждащ служебното правоотношение юридически факт, трябва да регламентира основните елементи на правоотношението. Освен субектите на правоотношението актът трябва да определя неговия предмет и времетраене. Предмет на служебното правоотношение са правата и задълженията на страните по него, в т.ч. функциите на съответната държавна служба. Държавната служба е уредена от публичното право дейност по изпълнение на функциите на държавата. За да гарантира ефективно изпълнение на функциите си, държавата ги е обособила в органи, структури, длъжности. Всяка единица има своите нормативно определени функции и място в системата на държавния апарат. С оглед на това предметът на служебното правоотношение трябва да определя функциите, които служителят ще изпълнява, и мястото, на което ще ги изпълнява. Мястото, на което се изпълняват съответните служебни функции, означава от една страна, мястото, което съответната длъжност заема в системата на държавната администрация, а от друга, териториално определеното пространство, където служителят изпълнява служебните функции. Законът за Министерството на вътрешните работи не прави изключение от това общо правило за задължителното съдържание на служебното правоотношение. Министерството на вътрешните работи е администрация с йерархичен характер и уредена в закона структура. Това означава, че всяко едно служебно правоотношение възниква за конкретно определена длъжност и има своето точно определено място в структурата на ведомството. Съгласно чл. 182 ЗМВР служебното правоотношение на държавните служители в Министерството на вътрешните работи възниква на основание конкурс - алинея 4, като органът по назначаването е длъжен да издаде акт за назначаване на класирания кандидат - алинея 6. Конкурсът се провежда по реда на чл. 180, ал. 5 ЗМВР във връзка с Наредба №Iз-1809 от 03.09.2012 г. за условията и реда за постъпване на държавна служба в Министерството на вътрешните работи (Наредба №Iз-1809). Съгласно чл. 23, ал. 1, т. 2 от Наредба №Iз-1809 конкурсът се обявява за вакантните длъжности, разпределени по категории и направление на дейност в структурите, т.е. самият конкурс се обявява за длъжност, която е с точно определена позиция (място) в структурата на ведомството. Следователно служебно правоотношение на държавния служител в Министерството на вътрешните работи може да възникне само за конкретно определена длъжност в структурата на ведомството, т.е. за определено място на изпълнение на службата (място на работа). Всяка структура, от своя страна, е пространствено (териториално) определена в закона - Законът за Министерството на вътрешните работи в една значителна своя част е устройствен закон, тъй като урежда структурата на министерството, в т.ч. пространственото разположение на структурните единици. Това означава, че служебното правоотношение възниква и за точно определено в пространствен аспект място на работа. Обстоятелството, че всяка длъжност в системата на министерството има свое пространствено означение е видно и от логическото тълкуване на употребените в закона понятия. Така в чл. 191 ЗМВР законодателят е уредил възможността държавният служител да бъде назначаван без конкурс на друга длъжност в рамките на притежаваната категория. Като условие за допустимост на това назначаване, т.е. за възникване (изменение) на служебното правоотношение, е поставено изискването новата длъжност да е в същото населено място и по възможност в същата структура, и едва при липса на такава възможност - в друго населено място или структура. Това означава, че законодателят изрично обвързва всяка длъжност със структура и населено място. Пространственото означение на всяка длъжност в Министерството на вътрешните работи е видно и от семантичното тълкуване на предвидената в чл. 192а ЗМВР възможност за преместване. Преместване означава местене от едно място на друго. Тоест, длъжността има като своя същностна характеристика мястото на изпълнение на функциите и чрез института на преместването това място се променя. За разлика от мястото на изпълнение на службата (мястото на работа), работното място е териториално определено място в рамките на териториалната компетентност на държавния орган, за изпълнение на чиито функции е създадена структурата, в която е ситуирана съответната длъжност. Работното място е елемент на мястото на работа, част от него, и се определя едностранно от съответния орган по назначаването или от йерархичния ръководител. Работното място може да бъде променяно едностранно по всяко време от йерархичния ръководител. Като основен елемент на служебното правоотношение неговото изменение без прекратяване на съществуващото правоотношение и възникване на ново такова, т. е. без съгласие на страните по правоотношението и последвало от това назначаване по смисъла на чл. 191 и 192 ЗМВР, е допустимо от законодателя чрез института на преместване при условията на чл. 192а ЗМВР. Институтът на преместването е уреден и в Закона за държавния служител. Съгласно чл. 83 ЗДСл. при служебна необходимост държавният служител може да бъде преместен да изпълнява временно друга служба в рамките на същата администрация. Срокът, за който това е допустимо, е 45 календарни дни през една календарна година. Уреденият в двата закона институт показва сходство в същността си, но и разлики, които влияят съществено върху правните му последици. И по двете уредби компетентният орган може едностранно да промени функционалната същност на службата, т.е. да промени съществен елемент на правоотношението. Но в Закона за държавния служител изрично е посочено - чл. 83, ал. 4 ЗДСл., че служителят получава заплата, съответна на заеманата длъжност, но не по-малка от получаваната до преместването. В чл. 192а, ал. ЗМВР не е посочено нищо за възнаграждението. Посочено е само, че служителят запазва категорията си. Разбира се, категорията на служителя от Министерството на вътрешните работи, като съответна на определена професионална квалификация и функции, гарантира в определена степен запазване на правата на служителя - категорията и длъжността са основни, образуващи основното месечно възнаграждение елементи - чл. 199, ал. 1 ЗМВР, но в рамките на една категория има различни длъжности. Различните длъжности означават различни възнаграждения. Наред с това различните длъжности, в рамките на една категория, могат да бъдат изпълнявани при различни специфични условия на работното място, които с оглед на чл. 200, т. 2 ЗМВР също влияят при формиране на възнаграждението. Тоест при преместването на държавния служител по реда на чл. 83 ЗДСл. законово е гарантирано запазване на установеното по служебното правоотношение възнаграждение, докато при преместването по чл. 192а, ал. 1 ЗМВР това не е законово гарантирано. И преместването по чл. 83, ал. 1 ЗДСл., и преместването по чл. 192а, ал. 1 ЗМВР могат да бъдат в същото или в друго населено място. Промяната на населеното място, в което се осъществява държавната служба, е изменение на съществен елемент на служебното правоотношение. В чл. 83 ЗДСл. законодателят е ограничил времето на преместването до 45 календарни дни през една календарна година. В хипотезата на чл. 192а, ал. 1 ЗМВР законодателят е дал право на органа да премести служителя за срок до една година. Една година е достатъчно дълъг срок, който, за разлика от срока за преместване по чл. 83, ал. 1 ЗДСл., може да окаже съществено въздействие върху права и законни интереси на служителя. Компетентен да разпореди преместването по Закона за държавния служител е органът по назначаването, а в хипотезата на чл. 192а, ал. 1 ЗМВР компетентността е предоставена само на министъра, не и на органа по назначаването - чл. 186, ал. 1 ЗМВР. Органите по назначаването, с изключение на министъра, не биха могли да разпоредят преместване в структура, която не ръководят. Правомощието на министъра е чрез едностранно волеизявление да предизвика директно правна промяна в служебното правоотношение на държавния служител, която касае изпълняваните от него функции - длъжността, и мястото - структура и териториална определеност, в която се изпълнява службата. Това правомощие не е обвързано от качеството на министъра на орган по назначаването по смисъла на чл. 185 ЗМВР. То е проява на качеството му на едноличен централен орган на изпълнителната власт, който ръководи министерството и е отговорен за провеждането на държавната политика за защита на правата и свободите на гражданите, националната сигурност, обществения ред и защитата при бедствия - чл. 21 ЗМВР, дори и когато го упражнява по отношение на служители, за които се явява орган по назначението. Това правомощие на министъра, визирано в закон, пряко влияе върху условията, при които се осъществява служебното правоотношение. По своята фактическа същност то е инструмент, който е предоставен на едноличния централен орган на изпълнителната власт, за да осигури най-ефективното, съобразено с нуждите, използване на потенциала на държавните служители. Правната форма, която законодателят му е придал, е на административен акт - юридически израз на предоставената му от държавата власт. Този акт не е само Бътрешнослужебен, макар целта му да е в интерес на службата. Той пряко и едностранно променя съществени елементи на служебното правоотношение и така засяга права и законни интереси на държавния служител, породени от законосъобразно възникнало служебно правоотношение. Това засягане съответства на установения от Конституционния съд в Решение №21 от 26.10.1995 г. по конституционно дело №18/1995 г. характер на засягането, тъй като се( обективира в нарушаване на норми на закона. Изложеното характеризира акта на министъра по чл. 192а, ал. 1 ЗМВР като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Член 120, ал. 2 от Конституцията въвежда общата клауза за оспорване по съдебен ред на всички административни актове, които засягат съответния правен субект, освен изрично посочените със закон. Законът за Министерството на вътрешните работи не съдържа изрична забрана за оспорване по съдебен ред на акта на министъра по чл. 192а, ал. 1 ЗМВР. Забрана за оспорване пред съда на този акт не може да се извлече и от разпоредбата на чл. 128, ал. 3 АПК, тъй като чрез него не се осъществява непосредствено сигурността на страната. С оглед на това и при установената пряка и непосредствена способност на акта да засегне права и законни интереси на държавния служител неговото оспорване по съдебен ред е допустимо. Оспорването е проява и на служебния стабилитет, без който не може да се постигне професионална квалификация на държавния служител, която обезпечава надлежното изпълнение на възложените му функции по смисъла на чл. 116, ал. 1 от Конституцията и Решение №11 от 30.04.1998 г. на Конституционния съд по конституционно дело №10/1998 г. Оспорването не ограничава дискрецията на министъра за преценка на условията, при които е допустимо преместването. Съдът, с оглед на изричната разпоредба на чл. 169 АПК, извършва контрол за законосъобразност и на индивидуални административни актове, които органът издава при условията на оперативна самостоятелност. По изложените съображения Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд