Тълкувателно решение № 6 от 30.06.2015 г. на ВАС по тълк. д. № 4/2013 г.

Производството е по реда на чл.124 и сл. от Закона за съдебната власт.

Образувано е по искане на главния ррокурор на Република България до Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд за приемане на тълкувателно решение по следнте въпроси:

1. Допустимо ли е оспорването пред съда, когато по-горестоящият административен орган, след изтичане на срока за произнасяне по чл. 97, ал. 1 АПК, се произнесе с решение, с което отхвърля жалбата или протеста срещу оспорения по административен ред индивидуален административен акт.

По първия въпрос поставен от главния прокурор на Република България относно приложимостта на чл. 140, ал. 1 АПК при избор на ред за оспорване, когато в индивидуалния административен акт е посочена само възможността за оспорването му по административен ред, в едната група съдебни актове се приема, че неспазването от административния орган на задължението му по чл. 59, ал. 2, т. 7 от АПК не води до удължаване срока за оспорване съгласно чл. 140, ал.1 АПК. Приема се, че законодателят не е въвел като изискване за форма на административния акт посочването на всички възможности за обжалване (по административен или по съдебен ред). Според тези съдебни състави при наличие на разпоредбата на чл. 148 АПК, в която е предвидена възможността на жалбоподателя сам да избере дали да оспорва индивидуалния административен акт по административен и/или по съдебен ред, неуказването и на двете процесуални възможности за оспорване не води до удължаване на срока съгласно чл. 140, ал.1 АПК.

Другото застъпено тълкуване е, че във всички случаи на непосочване в административния акт и на двете възможности за оспорване по чл. 148 АПК e налице предпоставката по чл. 140, ал.1 АПК за удължаване на срока за оспорване. Според съдиите, поддържащи това становище, по този начин се гарантират правата на адресатите на съответния административен акт, а разпоредбата на чл. 140, ал.1 АПК се явява като санкция за неизпълнение от административния орган на задължение, вменено му в чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК. Удължаването на срока по чл. 140, ал. 1 АПК законодателят свързва с неизпълнение от страна на издателя на административния акт на въведеното с императивната разпоредба задължение да посочи и двата способа за оспорване.

Приетото във втората група съдебни актове се поддържа във всички постъпили становища.

Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното:

Разпоредбата на чл. 140, ал. 1 АПК предвижда, че когато в административния акт или в съобщението за неговото издаване не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде жалба, съответният срок за обжалване по този дял се удължава на два месеца.

Разпоредбата на чл.59, ал.2, т.7 АПК е въведена за първи път с приемането на АПК и е насочена към защита на адресатите на индивидуални административни актове спрямо администрацията, като предвижда, че издаденият в писмена форма административен акт следва да съдържа указание "пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва".

Значението, което правото на жалба има при регулиране на административните правоотношения, несъмнено е особено съществено, поради което и законодателят е обвързал неизпълнението на задължението по чл.59, ал.2, т.7 АПК в акта да бъде посочено пред кой орган и в какъв срок може да се обжалва с удължаване на срока за оспорване - със своеобразната санкция по чл.140 от АПК (наименуван "Удължаване сроковете за обжалване при нередовно съобщаване). Нормата предписва, че когато в административния акт или в съобщението за неговото издаване не е указано пред кой орган или в какъв срок може да се подаде жалба, съответният срок за обжалване по този дял се удължава на два месеца. Разпоредбата е създадена да гарантира в максимална степен правата на гражданите и организациите да оспорят административните актове, които ги засягат, като налага на административните органи да посочат точно всички правни възможности за обжалване на административните актове както по административен, така и по съдебен ред.

Във връзка с регламентацията, дадена във визираните по- горе разпоредби, следва да се счете, че както липсата на указания, така и дадените непълни такива се явяват предпоставка за удължаване на срока за оспорване по смисъла на чл.140, ал.1 АПК, която е обща норма. При липса в АПК на задължително оспорване по административен ред като абсолютна процесуална предпоставка за оспорване по съдебен ред, разпоредбата на чл. 148 АПК въвежда изборност, според която административният акт може да се оспори пред съда и без да е изчерпана възможността по административен ред, освен ако в този кодекс или в специален закон не е предвидено друго. Изборността на оспорването, регламентирана в АПК, не освобождава административния орган по чл. 59, ал. 2 АПК от задължението изрично да посочи в индивидуалния административен акт, че той може да се обжалва както по административен, така и по съдебен ред. Право на адресата на акта е да реши кой от посочените в административния акт способи на обжалване ще избере. Указаният в чл. 148 АПК ред за избор на оспорване на индивидуалния административен акт не важи само в случаите, когато в друг кодекс или закон е указано, че обжалването по административен ред е абсолютна процесуална предпоставка за оспорване по съдебен ред. В случаите, когато се търси защита и по административен, и по съдебен ред, се прилага разпоредбата на чл. 129 АПК. Непосочването изрично от административния орган, издател на акта, на възможността оспорващият да го обжалва по административен и по съдебен ред, следва винаги да води до удължаване на срока за обжалване. Именно това е санкцията за неизпълнение, съдържаща се в чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК.

От изложеното следва, че както липсата на указания, така и непълните указания по чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК - с посочване само на един от способите за обжалване, са предпоставка за удължаване на два месеца на срока за оспорване на индивидуалния административен акт по смисъла на чл. 140, ал.1 АПК.

По втория въпрос поставен от главния прокурор на Република България относно допустимостта на съдебното оспорване, когато по-горестоящият административен орган, след изтичане на срока за произнасяне по чл. 97, ал.1 АПК, постанови решение, с което отхвърля жалбата или протеста, една част от съдебните състави приемат, че непроизнасянето на по-горестоящия административен орган в срока по чл. 97, ал.1 АПК не води до влизане в сила на оспорения административен акт, тъй като е инструктивен и с изтичането му не се погасява правомощието на този компетентен орган да се произнесе. Според тези съдебни състави съдебното обжалване е допустимо в хипотезата на късното произнасяне на по-горестоящия административен орган, когато е отхвърлена жалбата. Приема се, че непроизнасянето на този орган в установения от закона срок е от значение само за броенето на срока за обжалване по съдебен ред и е приложимо единствено при липса на произнасяне по жалбата по административен ред. В тази група съдебни актове се излагат доводи, че изтичането на инструктивния срок означава, че органът на публична власт може да извърши правното действие или да издаде юридическия акт напълно законосъобразно, както и че в АПК липсва разпоредба, която да забранява късното произнасяне на по-горестоящия административен орган, а също и такава, която да урежда правните последици от късното произнасяне. Изводът в тези съдебни актове е, че по-горестоящият административен орган може да се произнесе законосъобразно по жалбата по административен ред и извън сроковете за произнасяне и това не прави недопустимо съдебното обжалване на първоначалния административен акт.

Други съдебни състави приемат, че обстоятелството, че по-горестоящият административен орган се е произнесъл след изтичане на срока по чл. 97, ал.1 АПК, не санира просрочието на жалбата срещу първоначалния административен акт, тъй като срокът за подаването й по чл. 149, ал. 3 във връзка с ал.1 АПК е преклузивен и е започнал да тече от крайната дата, на която посоченият орган е следвало да се произнесе, а не от датата, на която актът е съобщен. Според съдебните актове, поддържащи това становище, последващото произнасяне на посочения орган не поражда право за оспорване на първоначалния административен акт в нов срок, считано от съобщението, че е налице произнасяне по реда на чл. 97, ал.1 АПК.

Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното:

Систематическото място на разпоредбата на чл. 97, ал.1 АПК е в глава шеста от АПК „Оспорване на административните актове по административен ред”. Това оспорване по административен ред се осъществява пред непосредствено по-горестоящия административен орган като форма на административен йерархически контрол съгласно чл. 81 АПК. В разпоредбата на чл. 97, ал.1 АПК е указано, че когато компетентният орган е едноличен, той е задължен в двуседмичен срок от получаване на преписката, и в едномесечен срок, когато е колективен, да се произнесе по жалбата, с която е сезиран от оспорващия. В цитираната разпоредба се съдържа и компетентността на този орган да постанови мотивирано решение, като обяви акта за нищожен, да го отмени като незаконосъобразен (изцяло или отчасти) или нецелесъобразен, или да отхвърли жалбата. С чл. 97, ал. 1 АПК практически се поставя началото на срока за произнасяне, като законодателят в тази разпоредба не е предвидил конкретно по какъв начин оспорващият може да следи за момента на получаване на преписката от по-горестоящия орган.

Въпросът, който следва да се разреши с тълкувателното решение, е свързан с това до какви последици води непроизнасянето на горестоящия орган в установения от закона срок? – до влизане в сила на оспорения административен акт по административен ред поради необжалването му или ако се приеме, че и след изтичането на срока за произнасяне на по-горестоящия орган може да постанови решение, след което започва да тече нов срок за обжалване по съдебен ред. Ако се приеме становището, че е допустимо оспорването на първоначалния административен акт по съдебен ред в случай на късно произнасяне на компетентния за това административен орган с резултат отхвърляне на жалбата, то се обезсмисля приложението на чл. 149, ал. 3 АПК, който категорично посочва откога започва да тече срокът за обжалване по съдебен ред.

Разпоредбата на чл. 97, ал. 5 АПК предвижда, че когато компетентният да разгледа жалбата или протеста орган не се произнесе в срока по ал. 1, законосъобразността на административния акт може да се оспори чрез административния орган, издал акта, пред съда, ако актът подлежи на оспорване по съдебен ред. Този текст правилно се приема в някои съдебни актове, че се отнася до правото на жалба по съдебен ред, а не до преклузивния срок на подаването й. Не могат обаче да бъдат споделени аргументите, че инструктивността на срока за произнасяне на по-горестоящия административен орган позволява и съдебното му обжалване, тъй като чл. 149, ал. 3 АПК указва сроковете, в които може да се упражни обжалването по съдебен ред, а с изтичането им се погасява правото на жалба и първоначалният административен акт влиза в сила. При прилагането на чл. 149, ал. 3 АПК трябва да се има предвид установеното в чл. 97 АПК правомощие на компетентния орган (по-горестоящия административен орган) да се произнесе по жалбата, тъй като в него изрично се посочва, че той е ограничен с определените от законодателя срокове, а това е от значение и за срока за обжалване по съдебен ред предвид разпореденото в чл. 149, ал. 3 АПК.

Предвид изложеното следва да бъде споделено становището, че произнасянето на горестоящия орган след изтичане на срока по чл. 97, ал.1 АПК не санира просрочието на жалбата срещу първоначалния административен акт, тъй като срокът по чл. 149, ал. 3 АПК е преклузивен. Произнасянето на компетентния орган, отхвърляйки жалбата след посочения срок, не дава възможност на засегнатия от административния акт да го обжалва по съдебен ред, тъй като на него не му се предоставя нов срок за обжалване, нито се новира изтеклият срок. Разпоредбата на чл. 97, ал. 1 и 5 АПК е пряко свързана с чл. 149, ал. 3 АПК, поради което те трябва да се тълкуват и прилагат съвместно. Това означава, че от една страна законодателят е предвидил срокове за произнасяне на по-горестоящия административен орган, а от друга – защитил е правото на адресата на акта да обжалва в посочените от закона срокове в случаите, когато този орган се е произнесъл в указания от закона срок с мотивирано решение, с което отхвърля жалбата, така и когато не се е произнесъл в същия срок. Непроизнасянето на по-горестоящия административен орган се приема от съдебната практика, че е равнозначно на отхвърляне на жалбата. Дали по-горестоящият административен орган се е произнесъл, като е отхвърлил жалбата, или липсва такова произнасяне, което се приравнява на отхвърляне на жалбата, е без значение при неупражняване на правото на обжалване в указаните в чл. 149, ал. 3 АПК срокове. Това е така, защото при необжалване в законовите срокове последиците са едни и същи – преклудира се правото на обжалване, поради което подадената жалба ще се счита за процесуално недопустима, а първоначално издаденият административен акт ще получи стабилитет. В тази връзка следва да се посочи, че когато по-горестоящият орган отхвърли жалбата, то на съдебно обжалване подлежи първоначално издаденият административен акт съгласно чл. 98, ал. 2 АПК.

Разпоредбата на чл. 149, ал. 3 АПК съдържа три хипотези при оспорване по административен ред: оспорване при изрично произнасяне от издателя на първоначалния акт, при мълчалив отказ и при мълчаливо съгласие, като броенето на срока за обжалване по съдебен ред започва да тече в първата хипотеза – от произнасянето на по-горестоящия административен орган в срока по ал. 1, а във втората и третата хипотеза – от крайната дата, на която е следвало да се произнесе. Трудността, която възниква при прилагането на последните две хипотези, е свързана с началната дата, от която следва да започне да се брои срокът за произнасяне, тъй като неговото начало е от получаване на преписката от горестоящия административен орган съгласно чл. 97, ал. 1 АПК. Посочената трудност следва да се преодолее само de lege ferenda, но не може срокът по чл. 149, ал. 3 АПК да се характеризира като инструктивен и да дава възможност на засегнатия от оспорения административен акт да го обжалва по съдебен ред и след изтичането му. Неопределеността на срока за произнасяне на по-горестоящия административен орган и обжалването пред съда в случаите, когато решението му е постановено след изтичане на срока за произнасяне с резултат отхвърляне на жалбата, противоречи на принципа на правната сигурност.

Уредбата в АПК предвижда, че когато жалбата се подава чрез административния орган, който е издал първоначалния административен акт и той не се е възползвал от даденото му правомощие по чл. 91, ал. 1 АПК да преразгледа акта (в 7-дневен срок от получаване на жалбата, когато административният орган е едноличен, и 14-дневен срок, когато е колективен), ал. 2 го задължава да изпрати незабавно преписката на по-горестоящия орган. Ако това задължение не бъде изпълнено от органа, чрез който се подава жалбата по административен ред в предвидения тридневен срок след изтичането на срока по чл. 91, ал. 1 АПК и цялата преписка не бъде изпратена на по-горестоящия административен орган, на жалбоподателя е предоставена възможност да изпрати препис от жалбата на този орган. Следователно за последния е налице процесуалната възможност да проследи изпращането на преписката, т.е. да се установи началният момент, от който се брои срокът за произнасяне от по-горестоящия административен орган. В този смисъл следва да се отчете, че трудността за проследяване на началния момент на срока за произнасяне от този орган е преодолима. Затова, при последващо късно произнасяне с изричен акт на по-горестоящия административен орган, с който се отхвърля жалбата срещу първоначално издадения административен акт, не започва да тече нов срок за съдебно обжалване. Това разбиране следва от характера на сроковете за обжалване по чл. 149, ал. 3 АПК, които са преклузивни, и с изтичането или неоспорването им първоначалният административен акт влиза в сила. Спазването на преклузивния срок за обжалване е абсолютна процесуална предпоставка за допустимостта на жалбата и затова задължение на съда е да следи за него. Изтичането на срока по чл. 149, ал. 3 АПК води като последица погасяване правото на оспорване, което е субективно процесуално право. Преклузивните срокове, каквото е правото на оспорване, не могат да бъдат продължавани от съда по негова преценка, тъй като те са от категорията на погасителни срокове, като в определени от закона случаи могат само да бъдат удължавани или възстановявани.

Компетентният административен орган по смисъла на чл. 81 АПК може да се произнесе и след изтичане на законоустановения срок, т.е. това негово правомощие, макар да е обвързано със срок, не възпрепятства възможността да издаде акта си и след изтичане на определения от закона срок. Произнасянето извън предвидените в закона срокове обаче не означава, че се поражда правото на жалба в нов срок, извън посочения в чл. 149, ал. 3 АПК. Ако се приеме обратното, то разпоредбата на чл. 149, ал. 3, предл. 2 АПК би била неприложима. Късното произнасяне на посочения орган не създава за адресата на акта благоприятни последици предвид непредвидимостта относно действията по произнасяне на компетентния административен орган, а и законодателят е предвидил правото му на жалба след изтичане на крайния срок, в който е следвало да се произнесе по-горестоящият орган. Поради изложеното произнасянето на този орган в неограничен срок във времето поставя в затруднено положение жалбоподателя да осъществи правото си на защита и да постигне целените от него правни последици. Тази неопределеност в продължителността на срока за произнасяне по жалбата по административен ред би могла да увреди и интересите на тези лица, които черпят благоприятни правни последици от първоначално издадения административен акт.

В заключение следва да се приеме, че правото на жалба като субективно процесуално право винаги се свързва с преклузивен срок за упражняването му и в законодателството не е предвиден случай, при който това право да може да бъде упражнено в неопределен срок от време. При неупражняването му или упражняването му след законоустановения срок с негативен за жалбоподателя резултат, се погасява правото на жалба и първоначалният административен акт влиза в сила. Това разрешение на поставения въпрос е свързано с едни от основните принципи в административното право – бързина и процесуална икономия, както и на предвидимост. Обратното би довело до хаос в отношенията в публичното право, което не е целта на закона. Затова следва да се приеме, че както непроизнасянето на по-горестоящия административен орган, така и късното му произнасяне с резултат отхвърляне на жалбата след изтичане на предвидения за това в закона срок, не санират просрочието на жалбата срещу административния акт по съдебен ред, тъй като пропускането на срока по чл. 149, ал. 3 АПК погасява субективното право на жалба.

По изложените съображения и на основание чл. 124, ал.1, т. 4 ЗСВ Общото събрание на Първа и Втора колегия на Върховния административен съд