Тълкувателно решение № 6 от 10.12.2008 г. на ВАС по тълк. д. № 4/2008 г.

Производството е на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт. Делото е образувано по искане на главния прокурор на Република България до Общото събрание на колегиите от Върховния административен съд за произнасяне с тълкувателно решение по прилагането на разпоредбата на чл. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ) във връзка с § 22 от ПЗР на Закона за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСПК). Според изложеното от главния прокурор на РБ в разглежданото искане, по повод приложението на чл. 1 от ЗОДОВ във връзка с § 22 от ПЗР на ЗПСПК е констатирана противоречива практика по прилагане на тази разпоредба от различните състави на Върховния административен съд.

Съгласно разпоредбата на чл. 1 от ЗОДОВ държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия и бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност.

Административната дейност е тази, която се осъществява от органите на държавната власт във връзка с управлението на държавата и се характеризира с властнически правоотношения. Агенцията за приватизация е част от административния апарат на държавата и принадлежи към изпълнителната власт и осъществява административна дейност.

В разгледаните от този вид дела първоинстанционните административни съдилища са приели, че предявените по чл. 1 от ЗОДОВ във връзка с § 22 от ПЗР на ЗПСПК искове са основателни. По касационни жалби срещу тези решения са постановени четири броя отменителни касационни решения от ВАС, според които така предявените искове са неоснователни. Съгласно мотивите на съответните състави на ВАС в посочените инцидентни решения са налице незаконосъобразни действия и бездействия на служителите на АП. Приема се обаче, че вреди реално не са настъпили, тъй като съгласно определения срок по §22 от ПЗР на ЗПСПК след 30 юни 2005 г. боновете са невалидни и правоимащите (ищците) не са предприели никакви действия за реализирането им до тази дата. Освен това не е имало пазар за тези бонове и не може да се определи точно пазарната им цена и оттук размерът на вредите. Според съдебните състави не само че не е налице настъпила реална вреда, но липсва и причинна връзка между вредата и действията на администрацията на АП, тъй като не е било налице законово изискване прехвърлянето на инвестиционните бонове да се извърши в обслужващото бюро, избрано от собственика на боновете.

Преди постановяването на посочените в предложението на главния прокурор четири решения, а и след това, са постановени голям брой решения на ВАС, в които е застъпено становището, че исковете са основателни, доказани и решенията на първата инстанция са оставени в сила.

Според това становище прехвърлянето на инвестиционните бонове (ИБ) е служебна функция на Агенцията за приватизация (АП), която е административен орган и дейността на нейните служители е административна по смисъла на чл. 1 от ЗОДОВ. Нарушенията на реда за прехвърлянето на инвестиционните бонове и неосъществяването на предвидения в Наредбата за условията и реда за организиране и провеждане на централизирани публични търгове за продажба на акции – собственост на държавата (НУРОПЦПТПАСД), административен контрол представляват незаконосъобразни действия на длъжностни лица, вследствие на което се причиняват имуществени вреди на ищците. Вредите настъпват към датата на прехвърлянето на боновете, в резултат на което боновият баланс на ищците е станал нула и те са престанали да бъдат регистрирани лица за участие в централизирани търгове по смисъла на наредбата. Вредата е реално определена като стойност на основание чл. 5, ал. 5 от Закона за приватизационните фондове. Незаконосъобразните действия на длъжностните лица се изразяват в прехвърляне на боновете чрез друго бюро, различно от избраното от собственика на боновете, и без да е представено пълномощно с нотариална заверка на подписа.

По своята правна същност инвестиционните бонове материализират права. Съгласно чл. 44, ал. 1 от ЗППДОбП (отм.) инвестиционните бонове са безналични платежни средства, които служат само за плащания по приватизационни сделки, чийто предмет е държавна собственост, за вноски в дружества по чл. 25, ал. 3 и чл. 31, ал. 1, учредени за придобиване на държавно участие и за участие в доброволни пенсионни фондове. Тяхното притежаване се регистрира в лична бонова сметка на притежателя (чл. 48, ал. 2 от ЗППДОбП (отм). Издаването и прехвърлянето им се регистрира от Агенцията за приватизация по реда, определен от Наредбата за условията и реда за организиране и провеждане на централизирани публични търгове за продажба на акции, собственост на държавата. Тя посочва конкретно и необходимата служебна проверка, която следва да извършват длъжностните лица. За да се използват ИБ по така предвиденото им предназначение, следва да бъде направено нареждане от собственика, титуляр на боновата сметка в обслужващото го звено ( бюро) на АП.

Такова нареждане се изисква и във всички случаи на разпореждане с ИБ - чл. 13, ал. 1; чл.17, ал. 2,чл.18, ал. 2,чл.19, ал. 2 и чл. 20, ал. 1 от наредбата.В случаите на прехвърляне на ИБ следва да се подаде «нареждане за прехвърляне на инвестиционни бонове» - по определени от наредбата формуляри. При прехвърлянето се осъществяват фактически две действия: 1. прехвърлянето незабавно лишава съответното лице от легитимацията му по чл. 48, ал. 4 от ЗППДОбП (отм.) като притежател на съответните бонове и 2. приобретателят на боновете става вече техен притежател. Затова именно наредбата е определила, че прехвърлянето следва да стане чрез бюрото, избрано от притежателя на боновете, където следва да бъде заличена неговата лична бонова сметка, а не от бюрото, избрано от новия приобретател, където може да се извърши само регистрацията им като негова собственост.

Изрично в разпоредбата на чл. 4 от наредбата е посочен редът, по който може да се промени обслужващото бюро, и това право притежава само собственикът на боновете. С такова правомощие длъжностните лица на АП не разполагат.

Няма пречка действията по прехвърлянето да се извършат чрез пълномощник. Това обаче не дава право на пълномощника да извърши действията по прехвърлянето в друго бюро, различно от избраното от собственика на ИБ. Това е така, тъй като пълномощникът извършва това действие от името на титуляря на боновата сметка и обслужващото бюро следва да е това, което е посочил самият титуляр. Пълномощникът не може, без знанието и съгласието на собственика на ИБ да променя обслужващото го бюро.

По силата на чл.17, ал. 7 от наредбата, за да се извърши прехвърляне от пълномощник, той трябва да разполага с изрично пълномощно. Това следва да се тълкува като изискване за наличие на нотариално заверено пълномощно – по аргумент, изведен от изискването за издаване на регистрационен талон –чл. 6, ал. 2 от наредбата и указанията за попълване на регистрационен талон чрез пълномощник, където изрично е посочено, че пълномощното трябва да е нотариално заверено (приложение № 1, образец № 3 на наредбата).

След като този ред е нарушен от администрацията на АП, съдебните състави на ВАС са приели, че е налице незаконосъобразна дейност на длъжностни лица от АП по повод изпълнение на административна дейност. В резултат на прехвърлянето и заличаването на боновата му сметка притежателят на ИБ е лишен от две възможности:

• да участва в централизирани публични търгове;

• да използва боновете за участие в доброволни пенсионни фондове по Закона за допълнително доброволно пенсионно осигуряване (отм. ДВ., бр. 67 от 29.07.2003 г.).

И тъй като тези права имат имуществен характер и конкретно стойностно изражение, поради факта, че инвестиционните бонове са безналични платежни средства, макар и с определен срок на валидност,с лишаването му от тях е налице вреда.

Такава е настъпила независимо че ИБ не са реализирани до изтичане на срока на валидността им на 30.06.2006 г. Това е така, тъй като държавата може да новира срока на валидност така, както го е правила, видно от няколкото изменения на § 22 от ПЗР на ЗПСПК.

След като притежателят на ИБ има имуществени права, то тези права не могат да бъдат обвързани с тяхното бъдещо използване. Това е равнозначно на отричане на имуществения им характер. Лишаването от боновете представлява само по себе си вреда. Вредата настъпва в момента на незаконосъобразното прехвърляне на ИБ. Поведението на притежателя на ИБ не може да се свързва с настъпването на вредата. Дали той ще реализира ИБ в срока на тяхната валидност, или не, е въпрос на негово собствено решение. Размерът на вредата е нормативно определен от чл. 5, ал. 5 от Закона за приватизационните фондове(ЗПФ), тъй като към датата на прехвърлянето (увреждането) инвестиционните бонове нямат пазарна цена и не се търгуват. С това становище са постановени значителен брой решения, съдебната практика е постоянна, с което се приема, че не е налице противоречива практика по смисъла на ЗСВ, водеща до необходимостта от издаване на тълкувателно решение.

Теоретично точно определение на понятието «противоречива практика» правната теория не дава. В теорията на правото «съдебната практика» се определя като сума от съдебни актове, постановени през определен период от време, както и като трайно тълкуване и пралагане от съдилищата на определена правна норма. Различното решаване на еднакви случаи по различни дела води до наличие на противоречива практика. Този смисъл е вложил законодателят в разпоредбата на чл. 124 от Закона за съдебната власт (ЗСВ).

В случая Общото събрание прие, че наличието на четири съдебни решения, постановени в кратък период от време, предхождащи многобройни последващи решения с изложеното становище, не може да обоснове извода за наличие на противоречива съдебна практика.

По изложените съображения Общото събрание на колегиите от Върховния административен съд приема, че искането следва да бъде отхвърлено, поради което и на основание чл. 128 от ЗСВ,