Тълкувателно решение № 5 от 08.09.2009 г. на ВАС по тълк. д. № 1/2009 г.

Председателят на Върховния административен съд на основание чл. 125 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) е направил искане до Общото събрание /ОС/ на колегиите във Върховния административен съд /ВАС/ да се произнесе с тълкувателно решение относно: "Правомощието на съда да се произнесе по искане за спиране на допуснато по силата на отделни закони предварително изпълнение на административен акт, когато законът не предвижда изрично възможността съдът да постанови друго”. В искането се посочва, че в съдебната практика има противоречиви становища по прилагането на разпоредби на отделни закони, които допускат предварително изпълнение на невлезли в сила общи и индивидуални административни актове, но не предвиждат изрично, че съдът може да постанови различно от допуснатото предварително изпълнение. Според едното от тях в случаите, когато с разпоредба в отделен закон е предвидено, че обжалването на административния акт не спира неговото изпълнение, тази разпоредба изключва приложението на общата норма на чл. 166, ал. 2 от АПК, според която съдът може да се произнесе по искането на оспорващия за спиране на предварителното изпълнение при всяко положение на делото до влизане в сила на решението. Доводите в полза на това становище, намиращи израз в мотивите на постановените съдебни актове, са следните: предварителното изпълнение произтича по силата на закона, а не е следствие на волеизявление на административния орган, поради което извън правомощията на съда е да спре допуснатото предварително изпълнение; когато предварителното изпълнение е допуснато по силата на разпоредба в специален закон и последният не съдържа правомощие на съда „да разпореди друго”, това означава, че законовата норма презумира наличието на предпоставките на чл. 60, ал. 2 от АПК, а именно - превес на особено важни държавни и обществени интереси, които трябва да бъдат защитени с приоритет пред интересите на адресатите на административния акт, докато е висящо производството по оспорването на законосъобразността му. Прието е, че в този случай съдът не може да упражни правомощието си по чл. 166, ал. 2 от АПК, дори и при наличието на основанията, визирани в цитираната разпоредба. Счита се, че това разрешение е в съответствие с непълната обща клауза за обжалване по чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ, която се отнася не само до обжалване на административните актове, но и до свързаните с тях разпореждания във връзка с изпълнението им, каквото е допуснатото предварително изпълнение на акта. Някои съдебни състави на Върховния административен съд, привърженици на това становище, са приели, че искането за спиране на предварителното изпълнение е недопустимо и са го оставили без разглеждане, като са прекратили производството по делото. Други съдебни състави, привърженици на същото становище по изложените по-горе съображения, са приели, че искането е неоснователно, поради което са го оставили без уважение. За двата вида определения е прието от петчленните състави на Върховния административен съд, че са неправилни по изложените от тях мотиви, но съдебните актове са оставени в сила като правилни по крайния си правен резултат. Доводите в полза на другото становище са следните: искането за спиране на допуснато предварително изпълнение по силата на разпоредба в отделен закон е процесуално допустимо и подлежи на разглеждане по същество, въпреки че специалният закон предвижда, че административният акт подлежи на незабавно изпълнение, независимо дали е обжалван. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ административните актове не подлежат на обжалване, когато са изрично изключени от съдебно обжалване със закон, което изисква и по отношение на недопустимостта на съдебния контрол върху разпорежданията за предварително изпълнение изключването да бъде изрично, а не мълчаливо. Нормите на някои специални закони предвиждат само, че подаването на жалбата не спира изпълнението на административния акт. Липсата на нормировка в тези закони, предвиждаща възможността съдът да се произнесе по искането за отмяна на допуснатото със закона предварително изпълнение на административния акт, не е основание да се приеме, че действа мълчалива клауза за необжалваемост на допуснатото предварително изпълнение. Общата норма на чл. 166, ал. 2 от АПК е приложима спрямо актовете на административните органи, за които по силата на закон е допуснато предварително изпълнение, тъй като няма правна норма, с която да е изключен съдебният контрол върху законовото разпореждане за предварителното изпълнение. С изложени в този смисъл мотиви са постановени определения на Върховния административен съд, тричленен състав, които са оставени в сила от Върховния административен съд, петчленен състав. Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, за да се произнесе, взе предвид следното: Допуснатото по силата на отделни закони предварително изпълнение на общ или индивидуален административен акт подлежи на обжалване пред съда и в случаите, когато в закона не е предвидена изрична възможност съдът да постанови различно от предварителното изпълнение. В противен случай би се допуснало изключение, с невъзможност за съдебен контрол на актовете на администрацията, без тези актове изрично да са изключени от такъв съдебен контрол. Съображенията в подкрепа на това разбиране са следните: общо правило в административния процес е, че оспорването има суспензивен ефект и спира изпълнението на акта. Изключение от общия принцип е допускането на предварително изпълнение на акта със закон, но това допускане трябва да се прилага и тълкува ограничително. Законът, предвидил предварително изпълнение, цели да защити съответни важни държавни или обществени интереси или да предотврати други последици в смисъла на обхвата и приложното поле на изброените в общата норма на чл. 60 от АПК критерии, но ако от това предварително изпълнение за всеки конкретен случай могат да настъпят сериозни вреди, в общия смисъл на чл. 120 от Конституцията на РБ, съдът може да упражни контрол и да разгледа жалбата срещу предварително изпълнение. Противното разбиране би противоречало на смисъла на възприетия общ принцип на правото на Европейската общност, прогласен в чл. 6 от АПК - принцип на съразмерността, изразяващ се в това, че административният акт и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава. Разпоредбата на чл.120, ал. 2 от Конституцията на РБ постановява, че гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Изключването на даден административен акт от кръга на съдебното обжалване и недопустимостта на обжалването на предварителното изпълнение може да стане само чрез изрична законова забрана. Законодателят не е ограничен от Конституцията при изключването на определени актове от съдебно обжалване. Той остава ограничен от общите конституционни принципи, в съответствие с които не могат да бъдат изключени от съдебно обжалване административните актове, които засягат основни конституционни права. С оглед на характера на акта, с който се допуска предварителното изпълнение, независимо дали е разпореждане или законова разпоредба със суспензивен ефект, а именно - да не бъдат осъществени правните последици от незаконосъобразен административен акт, което би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда по аргумент от чл. 166, ал. 2 от АПК, се налага изводът, че съдебният контрол на допуснатото предварително изпълнение е не само допустим, но и конституционно обвързан съгласно цитираната разпоредба от Конституцията. Недопустимо е със закон да се допуска административна принуда без каквато и да е правна защита. Съдебната защита срещу неоснователно допуснато предварително изпълнение е израз на прилагане на общите конституционни принципи за защита на основни конституционни права. Допуснатото предварително изпълнение от закона не съдържа законова презумпция за непогрешимост, за избягване на несъразмерност с конкретната ситуация и несъизмеримост на вредите с целите на издадения административен акт. Разпоредбата на чл. 166 от АПК е съотносима към обезпечаване на правото на оспорване и за оспорващия е без значение дали предварителното изпълнение на акта, от което могат да настъпят вредите, е допуснато от административния орган или от закона, тъй като правната сфера на оспорващия и в двата случая се засяга еднакво. Ето защо правото на защита е допустимо и в двата случая в съответствие с възприемането на тази теза, а противното е равнозначно на нарушаване на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ. Изхождайки от тези разбирания, Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд прие, че нормата на чл. 166, ал. 2 от АПК е обща разпоредба за съдебен контрол, приложима по отношение на всички административни актове, с които е допуснато предварително изпълнение, независимо дали то е допуснато с разпореждане на административния орган или със закон, при условие, че в закона не е предвидена изрична забрана за съдебен контрол. По изложените съображения Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд

на съдиите Андрей Икономов, Марина Михайлова, Жанета Петрова, Диана Добрева, Ваня Анчева, Йовка Дражева, Юлия Ковачева, Атанаска Дишева, Илияна Дойчева и Виолета Главинова Не сме съгласни с мнението на мнозинството съдии от Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, изразено в приетото в заседание на 26 май 2009 г. тълкувателно решение по т.д. № 1/2009 г. по описа на ОС на ВАС, съгласно което допуснатото по силата на отделни закони предварително изпълнение на общ или индивидуален административен акт, когато в закона не е предвидена изрична възможност съдът да постанови различно от предварителното изпълнение, подлежи на обжалване. Разпоредбата на чл. 90, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс установява забрана за изпълнение на административните актове, преди да са изтекли сроковете за тяхното оспорване, а в случаите на подадена жалба или протест – до решаването на спора от съответния орган. Изключение от това правило се съдържа в чл. 90, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс, според който правилото не се прилага тогава, когато всички заинтересовани страни поискат писмено предварително изпълнение на акта или когато със закон или разпореждане по чл. 60 от АПК е допуснато предварително изпълнение на акта. По изричното нормативно разграничение, направено в чл. 90, ал. 2 АПК, предварителното изпълнение на административния акт може да бъде допуснато със закон или с разпореждане на административния орган. Някои закони като Закона за енергетиката /чл. 13, ал. 7/, Закона за българските документи за самоличност /чл. 79, ал. 3/, Закона на защита на конкуренцията /чл. 66, ал. 1/, Закона за Министерството на вътрешните работи /чл. 249/ императивно допускат предварителното изпълнение на посочените в тях административни актове. Прави впечатление, че този вид правна уредба се използва за регулирането на важни и с висока степен на интензивност обществени отношения. Тогава, когато законът не допуска отклонение от правилото за незабавно изпълнение на административния акт, съдът не може да спре неговото изпълнение, тъй като не разполага нито с правомощие, нито с критерии, при които да се произнесе. Позоваването на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България е неудачно, тъй като тя прогласява принципа за обжалваемост на всички административни актове, които засягат гражданите или юридическите лица, освен изрично изключените със закон. При наличието на изпълнение, което се допуска със закон, не се издава административен акт или ако актът включва разпореждане за незабавно изпълнение, то възпроизвежда законовата норма. При положение, че административният съд се произнася по законосъобразността на обжалваните пред него административни актове, такъв предмет изобщо липсва при обжалване на допуснатото със закон предварително изпълнение на административния акт. Ако съдът се произнесе по такава жалба и спре изпълнението на административния акт, това на практика би означавало суспендиране на действието на нормативния акт, който изисква незабавно изпълнение. Допуснатото със закон предварително изпълнение на административния акт може да бъде спряно само при изрично записано отклонение от правилото, каквато уредба се съдържа в Закона за безопасно ползване на ядрената енергия /чл. 152/, Закона за защита от дискриминация /чл. 77/, Закона за местните избори /чл. 104, ал. 2/ и други. С добавянето на новелата „освен ако съдът постанови други” съдът получава правомощие да спре предварителното изпълнение, прилагайки по аналогия и с обратен знак критериите, записани в чл. 60, ал. 1 АПК. Съгласно чл. 60, ал. 1 АПК органът може да допусне предварително изпълнение на административния акт, когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда, или по искане на някоя от страните – в защита на особено важен неин интерес. Допуснатото с разпореждане предварително изпълнение на административния акт може да се обжалва пред съда в тридневен срок от съобщаването му /чл. 60, ал. 3 АПК/. Съдът проверява законосъобразността на разпореждането на административния орган и може да го отмени, което води до спиране на изпълнението на административния акт, или да отхвърли оспорването, потвърждавайки последиците от допуснатото предварително изпълнение. Тогава, когато органът е издала разпореждане на предварителното изпълнение на административния акт и то не е било обжалвано или е било обжалвано, но съдът е отхвърлил оспорването, е налице влязло в сила разпореждане на административния орган. Влязлото в сила разпореждане на административния орган може да се отмени при условията на чл. 166, ал. 2 АПК, ако то се основава на нови обстоятелства и би могло да причини на оспорващия значителна или трудно поправима вреда. Анализът на нормативната уредба сочи, че съдът може да се произнесе по въпроса за предварителното изпълнение на административния акт само ако то е последица от разпореждане на административния орган или ако му е позволено със закон, който по правило предвижда незабавното изпълнение на административния акт. А.Икономов………………….. 6. Й. Дражева ………………… М.Михайлова…………………. 7. Ю.Ковачева ………………… Ж.Петрова……………………. 8. А.Дишева.…………………… Д.Добрева……………………. 9. И.Дойчева …………………. В.Анчева……………………… 10. В.Главинова…………………