Определение от 21.07.2022 г. на ВАС по адм. д. № 6303/2022 г.

Производство по чл. 229, ал. 1, т. 2, във връзка с чл. 166, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по искане на Сдружение с нестопанска цел за осъществяване на дейност в обществена полза "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ", с [ЕИК], със седалище и адрес на управление в гр. София, район "Витоша", ж.к. "Манастирски ливади", бул. "Тодор Каблешков" № 55А, ет. 2, офис 3, представлявано от председателя – К. Михайлов, за спиране на допуснатото по силата на закона предварително изпълнение на Заповед № РД-09-393/18.05.2022 г. на министъра на младежта и спорта, с която на основание чл. 24, ал. 1, т. 2, предл. 1-во от Закона за физическото възпитание и спорта (ЗФВС) и въз основа на Протокол № 1/06.04.2022 г. и Протокол № 2/16.05.2022 г. от работата на Комисията по лицензиране и регистриране (КЛР), назначена със Заповед № РД-09-268/05.04.2022 г. на министъра на младежта и спорта съгласно чл. 3, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за физическото възпитание и спорта (ППЗФВС) е отнет безсрочен спортен лиценз № 1, издаден на Сдружение с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ" за осъществяване на дейност на спортна федерация по чл. 18, ал. 2, т. 1 ЗФВС за "автомобилен спорт", издаден със Заповед № РД-10-2/19.04.2019 г. В искането е мотивирано наличие на предпоставките, визирани в чл. 166, ал. 2 АПК. Молителят излага съображения, че в резултат на допуснатото предварително изпълнение на Заповед № РД-09-393/18.05.2022 г., издадена от министъра на младежта и спорта, ще последват значителни и труднопоправими вреди, които по своя характер биват не само имуществени, но и неимуществени. Твърди, че освен произтичащото от отнемането на лиценза задължение за заплащане на неустойки по сключени с трети лица най-различни договори, и в този смисъл обективната невъзможност за реализиране на планирани спортни събития, Сдружението ще претърпи и значителни неимуществени вреди във връзка с имиджа и доброто си име, а това ще рефлектира и върху позицията на българския автомобилен спорт на международния пазар. Мотивира извод за непротивопоставимост на защитимия по смисъла на чл. 60 АПК обществен интерес на настоящия частен такъв, с допълнителен аргумент, че дейността на Сдружението вече е спряна с друг акт на компетентния орган, което поставя под съмнение правнозащитимата ценност в случая. Негативни последици искателят обосновава и с твърдението, че "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ" е единствен кореспондент на FIA, получил от Сдружение "Съюз на българските автомобилисти" (СБА) правата да планира, организира и провежда автомобилни състезания и други прояви на автомобилен спорт на територията на Република България (РБ) съгласно устава и правилниците на FIA. Сочи, че макар в свое писмо Министерството на младежта и спорта (ММС) да изразява положителна позиция по отношение на планираното и вече няколко пъти отлагано състезание – Международното Рали България, същото отново няма да може да се проведе, поради отнемането на лиценза, и по-специално заради предварителното изпълнение на заповедта, обективираща това волоеизявление. А освен вредите върху имиджа на държавата в международен план, които ще причини непровеждането на това състезание, ще бъде безпредметно заплатена и съответната такса към FIA в размер на 2 590,00 евро. Позовавайки се на извършеното на 06.12.2021 г. одобрение на заявлението за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от FIA, искателят твърди, че за него ще настъпят значителни и/или труднопоправими вреди, изразяващи се в невъзможността да се възползва от предоставените средства за изпълнение на цели, свързани с подобряване условията на автомобилния спорт. По изложените съображения претендира спиране на предварителното изпълнение на атакуваната в основното производство заповед. Върховният административен съд, състав на Седмо отделение, намира искането за допустимо, а разгледано по същество – за основателно, по следните съображения: На 18.04.2019 г. и на основание чл. 21, ал. 1 ЗФВС Сдружение с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ" е подало Заявление с вх. № 09-00-2265 от същата дата, съдържащо искане за издаване на лиценз за осъществяване на дейност от спортна федерация за вида спорт "автомобилен спорт". Към заявлението са приложени списъци по образец (Образец № 6 към чл. 21, ал. 1, т. 14 ЗФВС) на спортните обекти на територията на РБ за развитие на тренировъчната и състезателната дейност за вида спорт от Сдружението и от неговите членове – спортни клубове. Със Заповед № РД-10-2/19.04.2019 г. на министъра на младежта и спорта и въз основа на подаденото заявление на Сдружение с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ" е издаден безсрочен лиценз № 1 за осъществяване на дейност на спортна федерация по чл. 18, ал. 2, т. 1ЗФВС за вида спорт: "автомобилен спорт". Въз основа на констатации, обективирани в Протокол № 1/06.04.2022 г. и Протокол № 2/16.05.2022 г., отразяващи работата на КЛР, е формулиран извод, че в заявлението си Сдружението е представило неверни данни по чл. 21, ал. 1, т. 14, вр. чл. 20, т. 9, вр. чл. 15, ал. 2, т. 3 ЗФВС, послужили за издаването на лиценза. Установено е, че както Сдружението, така и единадесет от общо петнадесет спортни клуба – членове на последното, са посочили, че разполагат със спортни обекти, които в действителност не отговарят на изискването на чл. 102, ал. 1 ЗФВС. Наред с това, наименованията на три от петнадесетте спортни клуба не са в съответствие с правилото, визирано в чл. 14, т. 1 от закона, т.к. макар да съдържат думата "клуб", включват указания относно извършваната спортна дейност. И на последно място, са налице данни за свързаност между управителните органи на Сдружението и на "КЛУБ 4 Х 4 ЕКСПЕРТ". В този смисъл, декларирайки съответствие с всички законови изисквания, Сдружението е представило неверни данни, които са послужили за издаването на лиценза. По горните съображения и въз основа на издадените протоколи, както и на основание чл. 24, ал. 1, т. 2, предл. 1-во ЗФВС, министърът на младежта и спорта със своя Заповед № РД-09-393/18.05.2022 г. е отнел издадения на Сдружение с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ" със Заповед № РД-10-2/19.04.2019 г. безсрочен спортен лиценз № 1 за осъществяване на дейност на спортна федерация по чл. 18, ал. 2, т. 1 ЗФВС за "автомобилен спорт". По силата на чл. 26, ал. 3 ЗФВС е допуснато предварително изпълнение на издадената заповед. Настоящият състав на Върховния административен съд, Седмо отделение, намира, че са налице основанията по чл. 166, ал. 2 АПК за спиране на предварителното изпълнение. Всеки административен акт е проява на държавна власт и почива на правилното приложение на закона, до установяването на противното по съдебен ред. С оглед избягване на произвола при упражняването на предоставените на изпълнителната власт правомощия и осуетяване на възможността от несъответно на преследваната цел засягане правата и интересите на гражданите и юридическите лица – потенциални адресати на визираната властническа намеса, законодателят е въвел принципното положение, че оспорването на издадения акт спира неговото изпълнение. (Сравн: чл. 166, ал. 1 АПК). Многообразието от административни правоотношения и различните правнозащитими ценности са наложили допускането на изключения от предвидения в чл. 166, ал. 1 АПК суспензивен ефект. Субектите, които могат да създават подобни изключения, са: 1) административният орган – чрез разпореждане, основаващо се на предпоставките по чл. 60 АПК, и по-специално - когато това се налага, за да се осигури животът или здравето на гражданите, да се защитят особено важни държавни или обществени интереси, при опасност, че може да бъде осуетено или сериозно затруднено изпълнението на акта или ако от закъснението на изпълнението може да последва значителна или трудно поправима вреда; 2) законодателят – по силата на изрична законова норма, която допуска предварително изпълнение ex lege, като в този случай предпоставките по чл. 60 АПК се презумират; и 3) съдът – когато уважи искане при условията и по реда на чл. 167 с.з. Допуснатото по закон или от административния орган предварително изпълнение може да бъде спряно от съда при основателност на подадено съгласно чл. 166, ал. 2 и ал. 4 АПК искане от страна с правен интерес, т.е. когато се съберат достатъчно доказателства, че от предварителното изпълнение могат да настъпят значителни и/или трудно поправими вреди. В основата на така предвидената регламентация е именно фактът, че изпълнението на един административен акт безспорно представлява пряка намеса в правната сфера на дадено лице. Затова и предпоставките, при наличието на които се допуска, респ. спира предварителното изпълнение, винаги отразяват баланса между частния и обществения интерес. В този смисъл – Определение № 7182/15.07.2022 г., постановено по адм. дело № 5377/2022 г., петчленен състав на II колегия на Върховния административен съд. В случая предпоставките за спиране на допуснатото предварително изпълнение следва да се разглеждат в контекста на специалната регламентация, съдържаща се в ЗФВС. За да бъде даден отговор на въпроса дали е налице непропорционално засегнат по смисъла на чл. 166, ал. 2 АПК интерес, количествено и качествено измерим чрез възможността да настъпят значителни и/или труднопоправими вреди, е необходимо да се анализират конкретните последици, които ще предизвика оспореното волеизявление, ако неговото предварително изпълнение не бъде спряно. По аргумент от чл. 11, ал. 1 ЗФВС спортните организации, в това число - спортните федерации и спортните клубове – Арг.: чл. 11, ал. 2 с.з., развиват и популяризират спорта чрез осъществяване на тренировъчна, състезателна и организационно-административна дейност. Лицензираната спортна федерация е сдружение с нестопанска цел за осъществяване на общественополезна дейност, която е получила лиценз и която се състои най-малко от седем спортни клуба със седалище най-малко в три административни областни в страната, които отговарят на изискванията на чл. 15 ЗФВС. Прочитът на възложените на спортната федерация по силата на чл. 27 ЗФВС многобройни правомощия от административно-управленски характер показва припознатата от законодателя необходимост от унифициране на организацията на конкретен спорт (или сходни видове) и съсредоточаването й в един правен субект. Изчерпателно регламентираните в посочената разпоредба права включват например изпълнението на административни функции, представителство на РБ на международни състезания, разработване на методически и административни правила по съответния вид (или сходни видове) спорт, организиране и провеждане на първенства и състезания, одобряване организирането на спортни състезания от държавния спортен календар и др. Спортните клубове, от своя страна, видно от предписанието на чл. 17, ал. 1 ЗФВС, осъществяват множество дейности, сред които: организиране на спортните занимания на гражданите и практикуването на физическа активност и спорт, предоставяне на спортни услуги, организиране и провеждане на тренировъчна и състезателна дейност, организиране на спортни състезания след одобрението на съответната спортна федерация, участие в спортни състезания и др. Съгласно правилото на чл. 25, ал. 1 с.з. при отнемане или прекратяване на спортния лиценз спортната федерация се заличава от регистъра по чл. 9, ал. 1, т. 1, като същата възстановява на ММС предоставените средства за закупуване на дълготрайни материални активи за последните две години преди отнемането или прекратяването на лиценза. Според предписанието на ал. 3 от същата разпоредба, спортен клуб, който е член на федерация, чийто лиценз е отнет или прекратен, може да осъществява дейностите по чл. 17, ал. 1 до издаване на лиценз на съответната спортна федерация, но не повече от 6 месеца от датата на заповедта за отнемане или прекратяване на лиценза, като след изтичането на този срок спортният клуб също се заличава от регистъра по чл. 9, ал. 1, т. 1. Следователно отнемането на спортния лиценз рефлектира върху лицензианта по начин, който възпрепятства безусловно упражняването на произтичащите от него права. В случая са ангажирани достатъчно доказателства, мотивиращи настоящия състав на Върховния административен съд да приеме, че предварителното изпълнение на заповедта за отнемането на издадения лиценз с всички произтичащи от това последици ще причини на Сдружението труднопоправими вреди по смисъла на чл. 166, ал. 2 АПК. Видно от ангажираната по делото доказателствена съвкупност, Сдружение "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ" в съответствие с правомощието си по чл. 20, т. 8 ЗФВС и въз основа на взето от Управителния си съвет решение, обективирано в Протокол от 15.01.2022 г. (л. 45 от делото), е приело спортен календар за сезон 2022 г. Прегледът на събитията, предвидени в него за периода юни – ноември 2022 г. (вкл.), показва, че общият им брой е 55 (петдесет и пет). Това безспорно са немалко събития, които обаче няма да могат да бъдат проведени поради отнемането на лиценза. Обратен извод не следва от възможността, предвидена в чл. 25, ал. 3 ЗФВС, спортните клубове да продължат дейността си и прекратяването на дейността на спортната федерация. Дори организатори на събитията да са именно спортните клубове, за което няма категорични данни по делото, т.е. е напълно възможно самата спортна федерация да е ангажирана с тази дейност, същите отново няма да могат да се осъществят. Това е така, т.к. съгласно чл. 43 от АФБ НАРЕДБА 2022 за организиране и провеждане на автомобилни състезания (Наредбата), публично достъпна на интернет адрес: https://afbbg.com/documents/%d0%bd%d0%b0%d1%80%d0%b5%d0%b4%d0%b1%d0%b0-%d0%b0%d1%84%d0%b1-2021/, за състезания, включени в спортния календар на "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ" за 2022 г. и организирани от лицензирани спортни клубове се издава виза за провеждане на състезанието само след депозиране на допълнителен правилник, план за сигурност, документ за платена такса, разрешение от местните власти не по-късно от 30 дни преди датата на състезанието. Доколкото отнемането на лиценза ще направи невъзможно издаването на изискуемата виза, поради прекратяването на всички правомощия, които има федерацията по закон и въз основа на приетите от нея актове, включително и това, то провеждането на състезанията е категорично възпрепятствано, дори при специалното правило на чл. 25, ал. 3 ЗФВС. А предвид близките до настоящата дати на събитията същите е обективно невъзможно да се осъществят, дори при издаден нов лиценз, на друга спортна федерация. Още повече, че за целта е необходимо да фигурират в нейния спортен календар, както и да са приети съответните специални правилници, което няма данни да е сторено. Описаните в календара събития не само са насрочени, но във връзка с тяхното провеждане са предприети множество действия, както от Сдружението, така и от различни спортни клубове, членуващи в него. По делото са представени различни договори за спонсорство, в това число: договор от 19.04.2022 г., сключен между "Сибила 2000" ЕООД и Сдружение "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ", във връзка с организацията на "Ралиспринт Дряново 2022 г.", предвидено за провеждане на 23 и 24 юли 2022 г., договор от 14.04.2022 г., сключен между "БЕЛ ГРУПС" ЕООД и Сдружението, във връзка с организиране на "Автокрос Девня 2022 г.", което следва да се проведе на 27 и 28 август 2022 г., договор от 10.03.2022 г., сключен между "Мартекспорт" ЕООД и Сдружението, относно събитие с наименование "Рали спринт Дряново 2022 г.", което следва да се проведе на 23 и 24 юли 2022 г., договор от 05.04.2022 г., сключен между Сдружението и Сдружение "4 Х 4 АДВЕНЧЪР", във връзка с организиране на състезание "Офроуд Клас Рали 2022", което следва да се проведе на 14 - 16 октомври 2022 г. Видно от съдържанието на договорите, същите предвиждат обвързване на страните, по силата на което едната в качеството си на спонсор следва да представи на втората като спонсорирано лице (Сдружението) конкретна сума, срещу която спонсорираното лице следва да популяризира спонсора и неговата дейност на визираното състезания. Предвидена е възможност за прекратяване на договора в случай на невъзможност за неговото изпълнение поради отнемане на лиценза на спортната федерация (Вж.: чл. 8, ал. 3 от договорите). Но в този случай, по аргумент от чл. 9, ал. 2, се дължи неустойка в размер на 20% от договорената сума, която следва да бъде заплатена в срок до 5 дни от датата на прекратяването. Представени са и договори за рекламна дейност, сключени от спортни клубове, членове на Сдружението, именно във връзка с предстоящите състезания, при неизпълнението на които също е предвидена имуществена санкция. По делото се съдържат и немалък брой договори, сключени между спортните клубове и Сдружението, по силата на които последното предоставя за ползване за сравнително продължителен период (най-често пет години) притежавани спортни обекти. Отнемането на лиценза безспорно ще доведе до прекратяване на сключените договори и възникване на правото на изправната страна да иска заплащането на договорената неустойка, респ. адекватно обезщетяване на претърпените от неосъществилата се престация вреди. Това следва както от изричните клаузи, предвидени в част от разгледаните договори в тази насока, така и от общата уредба на договорите в гражданското право, съдържаща се в Закона за задълженията и договорите (ЗЗД). В този смисъл прекратяването на правомощията по ЗФВС по отношение на Сдружението се явява правопораждащ факт по отношение възникването на задължение за заплащането на съответните суми по неизпълнените договори. Дали тази финансова обвързаност ще причини на Сдружението значителни и/или труднопоправими имуществени вреди не е ясно, доколкото липсват данни за размера на всички задължения, който да бъде съотнесен към финансовата стабилност на субекта. Но е безспорно, че е налице нехипотетична възможност да се увреди доброто име на искателя и то пред множество лица, опериращи на съответния пазар, предвид немалкия брой сключени договори, което е трудно поправимо с оглед безспорно ограничения кръг от икономически оператори, заети в сферата. В този контекст винаги, когато става дума за изграждане на добро име в съответната общност, крайни мерки като отнемането на притежавания спортен лиценз създават негативен имидж, който е много трудно да бъде преодолян. Наред с това, от представените доказателства е видно, че Сдружението ще претърпи трудно поправими вреди и в международен план. По делото се съдържат данни, че същото е кандидатствало за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програмата на Международната автомобилна федерация - ФИА (фр. Fйdйration Internationale de l'Automobile, FIA). След надлежното одобрение, Сдружението е придобило качеството на бенефициер за сумата от 43 199,00 евро, която следва да разходва по начин, описан в заявлението, с което е сезирало институцията. Видно от приложеното на л. 52 - 69 от делото такова, заложената цел по проекта е осигуряване на по-надеждно, точно и по-бързо отмерване/синхронизиране на времето и подобряване на безопасността и ефективното протичане на организираните спортни събития. Осуетяването на възможността да бъдат проведени планираните състезания категорично прави безпредметно, а и несъответно на преследваните цели разходването на получения финансов ресурс. Неизпълнението на планираните дейности неминуемо ще накърни доброто име на "АВТОМОБИЛНА ФЕДЕРАЦИЯ НА БЪЛГАРИЯ" пред световната организация – бенефициент на помощта. Безспорно връщането на получените средства като последица от нереализирането на планираните дейности и то в кратък период след одобрението на финансовата помощ от единствената световна организация на автомобилните спортове, ще създаде съмнение за евентуална некоректност и нелоялност на Сдружението като национален представител в тази област. При наличие на висящо производство по оспорване законосъобразността на волеизявлението за отнемане на лиценза, с оглед реномето на Сдружението се явява прекомерна възможността подобна информация да бъде разгласявана на световно ниво, каквато последица безспорно би имало предварителното изпълнение на заповедта. Наред с горното, доколкото множество физически и юридически лица биха се ползвали от закупеното чрез финансовата подкрепа от FIA оборудване, т.к. заложените цели, изразяващи се в постигане на по-висока сигурност и по-добра комуникация при състезанията са категоричен приоритет както за организаторите на съответните събития, така и за участниците в тях, безспорно тази група правни субекти също ще претърпи вреди от несъстоялото се разходване на средствата, а в този смисъл – от отнемането на лиценза като първопричина за това. Доколкото правнозащитимият по силата на чл. 166, ал. 2 АПК интерес на Сдружението включва и интересите на съответната общност, то евентуалното неблагоприятно влияние върху тяхната правна сфера е релевантно за общата преценка за основателност на искането за спиране на допуснатото предварително изпълнение. Същото важи и за всички заинтересувани от провеждането на събитията правни субекти. Такива са както треньори, така и участници в състезанията, а и зрители, каквито често има по събития от подобен вид. Доколкото същите ще бъдат възпрепятствани от участие, а същевременно са инвестирали свой времеви, а вероятно и финансов ресурс, за да се подготвят за предстоящите състезания, със сигурност ще бъдат засегнати по отрицателен начин, което онагледява допълнително вредите от предварителното изпълнение на заповедта. Гореизложеното поставя под съмнение наличието на обществен интерес, който да бъде противопоставен на вредите, които може да претърпи Сдружението, а и лицата, представител на чийто интереси е същото, от предварителното изпълнение на издадената заповед. Логиката на законодателното решение за допускане на предварително изпълнение ex lege е да се възпрепятства възможността лице, което не отговаря на законовите изисквания, да осъществява правнорегламентираната в чл. 27 ЗФВС дейност, но същото не е оправдано, когато е налице възможност да се причинят труднопоправими вреди на съответните засегнати лица. По изложените съображения предварителното изпълнение на атакуваната заповед следва да бъде спряно до приключване на спора по законосъобразността й с влязло в сила съдебно решение. Водим от горното и на основание чл. 166, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на Седмо отделение