Решение № 13273 от 2.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13906/2016 г.

Решение № 13273 от 2.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 13906/2016 г., V о., докладчик съдията Емил Димитров Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Сдружение "Ф. Б. пациентски форум" ф. д. № 449/2009 г. по описа на СГС, чрез пълномощник адвокат Л. Н., срещу чл. 4, ал. 7, чл. 25, ал. 1 и чл. 27 от Наредба № 8 от 3.11.2016 г. за профилактичните прегледи и диспансеризацията, издадена от министъра на здравеопазването/ обн., ДВ, бр. 92 от 22.11.2016 г., бр. 93/23.1.2016 г., в сила от 1.01.2017 г./., като оспорените текстове са със следното съдържание: Чл. 4, ал. 7 Екземпляр от амбулаторния лист, съдържащ отказа по ал. 6, се предава на пациента, който го предоставя на общопрактикуващия лекар, съответно лекаря по дентална медицина, освен в случаите, когато информацията от първичната медицинска документация бъде предоставена по електронен път след електронно автентификиране от страна на пациента.; Чл. 25, ал. 1 Лекарите и лекарите по дентална медицина предоставят на пациента подробна устна информация за резултатите от проведените профилактични и диспансерни прегледи и изследвания и отразяват данните от тях в утвърдената медицинска документация. Пациентът потвърждава чрез електронно автентификиране извършените медицински дейности, назначени изследвания и терапия, а при невъзможност - с електронен подпис или с подпис или друг инициализиращ знак върху документа.; Чл. 27 При смяна на лечебното заведение или лекаря, който извършва профилактичните прегледи и/или диспансеризацията, пациентът предоставя съгласие за достъп на новоизбраното лечебно заведение/новоизбрания лекар до данните от проведените профилактични и диспансерни прегледи, включително в своето здравно досие чрез електронно автентификиране. При невъзможност за това новоизбраният лекар изисква от пациента копие от медицинската документация за извършените диспансерни прегледи и изследвания. В т. 3 от жалбата е уточнено, че оспорването касае чл. 4, ал. 7 в частта относно израза "след електронно автентификиране от страна на пациента"; чл. 25, ал. 1 в частта относно израза "чрез електронно автентификиране"; и чл. 27 относно израза "чрез електронно автентификиране". Навеждат се доводи за нищожност на оспорените разпоредби поради липса на компетентност на МЗ, алтернативно се твърди незаконосъобразност поради нарушение на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), поради въвеждане на непредвидени в закон ограничения за носителите на "биометрични идентификатори", за които идентифицирането съставлява не само задължение, но и ограничаване на достъпа. Твърди се, че въвеждането на задължение за предоставяне на биометрични данни в нормативен акт противоречи на чл. 8 от ЕКПЧ. Излагат се съображения за несъответствие с целите на закона, свързани с правата на пациентите и гражданите. Иска се обявяване на нищожност на оспорените разпоредби, съответно тяхната отмяна. Подробни съображения излага в писмени бележки. Претендира разноски. О. М. на здравеопазването изразява становище за недопустимост на жалбата поради липса на правен интерес, алтернативно смята жалба за неоснователна по съображения, които излага в СЗ. Претендира разноски. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение, че жалбата е неоснователна. Опровергават се твърденията за липса на компетентност на МЗ да издаде наредбата и несъответствието на оспорените разпоредби с целите на закона. Със същите не се въвеждат ограничения, непредвидени в законови разпоредби. Неоснователно е и твърдението, че текстовете противоречат на ЗНА поради липса на мотиви. Настоящата инстанция смята, че жалбата е процесуално допустима при наличие на правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 от АПК, който произтича от целите и предмета на дейност на сдружението, създадено в обществена полза. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна, по следните съображения: Съгласно чл. 75, ал. 1 от АПК нормативните административни актове са подзаконови административни актове, които съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, а съгласно ал. 2 Нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Предмет на оспорване са части от разпоредби от нормативен административен акт, чиято законосъобразност е обусловена от наличието на материалната компетентност на нейния издател, както и от спазването на изискуемата форма и на предвидения в чл. 77 и сл. от АПК процесуален ред. Съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. В процесния случай Наредба № 8 от 3.11.2016 г. за профилактичните прегледи и диспансеризацията /Наредбата/, е издадена от компетентен орган - Министъра на здравеопазването, в изпълнение на законовата делегация на чл. 30, ал. 1, чл. 123, ал. 2 и чл. 127, ал. 2, т. 5 от Закона за здравето/ЗЗ/, който орган е овластен изрично с нормотворчески функции по силата на чл. 115 КРБ във връзка с чл. 76, ал. 1 АПК. Наредбата е издадена по прилагането на: чл. 30 от ЗЗ, според която разпоредба Условията, редът и финансирането за извършване на профилактичните прегледи и диспансеризацията, както и списъкът на заболяванията, при които се извършва диспансеризация, се определят с наредба на министъра на здравеопазването; чл. 123, ал. 2 от ЗЗ, според който текст условията и редът за провеждане на профилактичните прегледи по ал. 1 се определят с наредба на министъра на здравеопазването; както и по прилагане разпоредбата на чл. 127, ал. 2, т. 5 от ЗЗ - За осигуряване на безрисково майчинство всяка жена има право на достъп до здравни дейности, насочени към осигуряване на оптимално здравословно състояние на жената и плода от възникване на бременността до навършване на 42-дневна възраст на детето, които здравни дейности включват и т. 5 пренатална диагностика и профилактика на генетични и други заболявания при условия и по ред, определени с наредба на министъра на здравеопазването. Спазено е правилото на чл. 75, ал. 3 АПК, като процесния нормативен административен акт има наименование, сочещо вида и автора на акта и главния му предмет. На следващо място, текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от нейния издател. Изпълнено е изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Д. вестник" като условие за неговата валидност. Видно от предметния обхват и съдържанието на Наредбата, същата урежда само материята, за която законът предвижда издаването и. Спазени разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 от Закона за нормативните актове. Неоснователно в този смисъл е възражението в жалбата за "излизане от обхвата на изрична компетентност" на Министъра на здравеопазването, чрез използване в оспорените текстове на израза "електронно автентификиране". Изразът е относим единствено към предвидените алтернативни варианти, обезпечаващи процедурата по реализиране на обществените отношения, визирани с наредбата, които се осъществяват в обхвата на материята, съобразно законовата делегация на МЗ. Не се споделя възражението, че наредбата е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно - издадена в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 ЗНА (в относимата към казуса редакция). Дейността по издаване на нормативни административни актове, следва да е в съответствие с регламентираните в чл. 4, 6, 8 и 12 АПК принципи на законност, съразмерност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност. Самият нормотворчески процес е основан на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност- чл. 26, ал. 1 ЗНА. В този смисъл мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт, ведно с възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган обезпечава и гарантира горепосочените принципи. Настоящият съдебен състав намира, че в процесния случай са спазени правилата, предвидени в разпоредбата на чл. 26 от ЗНА /в относимата редакция/. Преди внасянето на проекта на процесния подзаконов нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта е публикувал същия на интернет страницата на съответната институция на 17.10.2016 г., заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА предл. последно, е предоставен в предвидения 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В срока са постъпили становища от заинтересовани лица, като всички предложения и становища са подробно обсъдени, видно от доклад от 03.11.2016 г. на Заместник-министъра на здравеопазването и приложена към доклада справка. Съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът следва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона изисквания относно мотивите/доклада, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган - чл. 28, ал. 3 ЗНА. В настоящия случай от приетите по делото като доказателство мотиви към проект на Наредба за профилактичните прегледи и диспансеризацията е видно, че същите са с изискуемото съдържание и изпълняват заложените в разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от ЗНА условия. От съвкупния им прочит се извличат конкретните причини за необходимостта от оптимизиране на цялостната организация, документиране и отчетност във връзка с дейностите по профилактика и диспансеризация, част от която оптимизация е създаването на възможности за електронен обмен и съхранение на данни и медицинска документация след електронно автентификиране от страна на пациента. Посочените от оспорващия в жалбата конкретни извадки от мотивите към Наредбата, публикувани на интернет страницата на Министерство на здравеопазването, а именно: необходимостта от оптимизиране на цялостната организация, документиране и отчетност във връзка с дейностите по профилактиката и диспансеризация, в т. ч. създаване на възможности за електронен обмен и съхранение на данни и медицинска документация след електронно автентификиране от страна на пациента; по-добра координация между общопрактикуващите лекари и лекарите-специалисти чрез въвеждане възможност информацията от първичната медицинска документация да може да се предоставя по електронен път след електронна автентификация, не изчерпат като съдържание мотивите на органа както по отношение на причините за приемане на наредбата в цялост, така и конкретно по отношение на оспорените в настоящото производство чл. 4, ал. 7, чл. 25, ал. 1 и чл. 27 от Наредбата, в частта сдържаща изразите "след електронно автентификиране от страна на пациента" и "чрез електронно автентификиране". Оспорените разпоредби следва да бъдат разглеждани в контекста на цялостната структура на нормативния акт и заложените в него цели. В този смисъл като причини, обосноваващи алтернативното прилагане на електронната автентификация в обосновката по приемане на процесната наредба от органа са визирани и по-голяма яснота и конкретност по отношение на общите правила, касаещи профилактичните и диспансерни прегледи, както и недопускане възможността един пациент да бъде диспансеризиран едновременно в повече от едно лечебно заведение, както и при повече от един лекар. Като допълнение следва да се отбележи, че в постъпилите становища от заинтересовани лица при разглеждане на проекта за наредбата, не са направени възражения против въвеждането на метода електронна автентификация, а в постъпилото становище изх. № 04.04-364/31.10.2016 г. от НЗОК, изрично е подкрепено прилагането на електронната автентификация. Легална дефиниция на термина "електронна автентификация" е дадена в § 1, т. 13 от ДР на Наредба за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ /Приета с ПМС № 119 от 22.05.2006 г., обн., ДВ, бр. 45 от 2.06.2006 г., в сила от 2.06.2006 г./, съобразно която дефиниция "електронна автентификация", е процес на установяване или потвърждаване автентичността на лицето посредством електронно генериран уникален идентификационен номер на задължително здравноосигурено лице. Съгласно чл. 50 от Закона за здравното осигуряване/ЗЗО/, при ползване на медицинската помощ осигурените лица са длъжни да представят документ за самоличност, а изпълнителите на медицинска и дентална помощ да извършат проверка на здравноосигурителния статус на лицата съгласно данни на Националната агенция за приходите. Съгласно чл. 63, ал. 1, т. 1 от Закона за здравното осигуряване, Националната здравноосигурителна каса изгражда информационна система, която съдържа: 1.регистър на осигурените лица, включващ: паспортни данни; уникален идентификационен номер; основанието за осигуряване по чл. 33; заплатените вноски; основанието за заплащане от НЗОК на оказаната медицинска помощ на осигурените лица в друга държава членка в съответствие с правилата за координация на системите за социална сигурност. В Г. десета "Задължения на страните по информационното осигуряване и обмена на информация" на Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г. по чл. 54, ал. 9 и чл. 59а, ал. 6 от ЗЗО, издадено от Надзорния съвет на НЗОК / обн. ДВ, бр. 25 от 31.03.2016 г., в сила от 1.04.2016 г., изм. и доп., бр. 8 от 24.01.2017 г., в сила от 1.01.2017 г./, в чл. 38, ал. 1 е записано, че на основание чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗЗО и чл. 2, ал. 5 от Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ всяко Здравно осигурено лице /ЗОЛ/, с изключение на малолетните и поставените под пълно запрещение лица, се автентификира електронно чрез уникален идентификационен номер (УИН), с което потвърждава оказваната му БМП. Уникалният идентификационен номер е код, създаден въз основата на сканиране на произволни точки от пръст на ръка на ЗОЛ. Кодът се генерира от четец, върху който ЗОЛ поставя пръст на ръка, и се записва в информационната система на НЗОК "Регистрационната система за здравноосигурителни събития при изпълнители на медицинска помощ", а в ал. 3 е посочено, че Здравноосигуреното лице потвърждава оказваната му БМП чрез електронна автентификация по реда на ал. 1, при която кодът, който се генерира въз основа на сканиране на произволни точки от пръст на ръка на ЗОЛ, се сравнява с УИН от информационната система по ал. 1. Същевременно разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ всяко ЗОЛ, с текст "На всяко здравноосигурено лице се генерира уникален идентификационен номер по чл. 63, ал. 1 от ЗЗО посредством електронна автентификация. При всяко получаване на медицинска помощ лицето се автентификира чрез този номер, с което потвърждава оказаната му медицинска помощ", е обявена за нищожна с Решение № 12532 от 21.11.2016 г. по а. д. № 5342/2016 г. по описа на ВАС на РБ. По този начин към настоящия момент не е налице материалноправно задължение за генериране на УИН на съответното ЗОЛ и съответно за електронна автентификация при получаване на медицинска помощ. Видно е, че предвидената процедура по чл. 38, ал. 1 от Решение № РД-НС-04-24-1 от 29.03.2016 г., включително относно начина на генериране на УИН, в контекста на действащите правила може да се разглежда само като един от възможните технологични варианти за генериране на УИН, но самият УИН, предвид действащата разпоредба на чл. 63, ал. 1 от ЗЗО, продължава да бъде елемент от предвидения регистър в общата информационна система, изграждана от здравноосигурителната каса, което предполага въвеждането на електронната автентификация при наличие на съответна материалноправна регламентация, като процес на установяване или потвърждаване автентичността на лицето, независимо от избраната технология като вариант за създаване на УИН. Същественото в процесния случай е, че противно на доводите на жалбоподателя, с оспорените разпоредби не се въвеждат ограничения /включително такива, предвидени в закон/ в смисъл на задължения, неизпълнението на които би довело до неблагоприятни последици, включително препятстване упражняването на законоустановено тяхно право, по отношение на пациентите, подлежащи на профилактичен преглед или диспансеризация, тъй като видно от прочита на тези норми и съобразно изложеното по-горе, електронната автентификация е въведена като алтернативен метод за волеизявление на съответния пациент, като страна в регламентираните процедури по профилактични прегледи и диспансеризация в Наредбата, като при липсата на техническа или друга възможност за неговото реализиране чрез автентификация, то се осъществява чрез предвиден друг конкретно разписан начин в оспорените разпоредби. В разпоредбата на чл. 4, ал. 7 Наредбата предоставянето на информацията за отказ от диспансеризация от пациента на ОПЛ, съответно лекаря по дентална медицина алтернативно се извършва чрез предоставяне на екземпляр от амбулаторния лист, съдържащ този отказ. Аналогично електронното автентификиране присъства единствено като вариант и при потвърждаването от ЗОЛ на извършените медицински дейности, назначени изследвания и терапия по чл. 25, ал. 1 от Наредбата. При невъзможност няма пречка потвърждаването да се извърши с подпис или друг инициализиращ знак върху документа. Съответно в чл. 27 от Наредбата предвиденото при смяна на лечебното заведение или лекаря, който извършва профилактичните прегледи и/или диспансеризацията, предоставяне съгласие от пациента за достъп на новоизбраното лечебно заведение/новоизбрания лекар до данните за проведените профилактични и диспансерни прегледи, включително в неговото здравно досие, чрез електронно автентификиране, алтернативно се осъществява чрез изискване от новоизбраният лекар на копие на медицинската документация за извършените диспансерни прегледи и изследвания. Предвид горното при преценката за законосъобразност съобразно правомощията на настоящия състав не се установява ползването на медицинска помощ от ЗОЛ по начините, предвидени в оспорените разпоредби, да противоречи на материалното право, включително на разпоредбата на чл. 50 от ЗЗО. Неоснователни са твърденията на жалбоподателя за несъответствие на оспорените разпоредби с целта на закона. Въвеждането на възможност за електронно автентификиране като вариант на удостоверяване действия от страна на пациента на документооборота в някои от предвидените в наредбата процедури, свързани с дейностите по профилактика и диспансеризация, спомагат за постигане на заложената в Наредбата цел - подобряване на достъпа на населението и гарантиране на необходимото ниво на качество на здравните услуги, свързани с профилактиката и диспансеризацията на пациенти с хронични заболявания. По този начин, в съответствие с целите на закона - една от които е осигуряване правата на пациентите, се осигурява необходимата предпоставка и се дава реална възможност на пациентите да упражняват контрол относно вида и обхвата на предоставената им медицинска помощ от ИМП и в съответните лечебни заведения, включително относно реално извършване на профилактични прегледи и осъществено диспансеризиране на пациента. Наведените доводи за противоречие с чл. 8 от ЕКПЧ на въвеждането на задължение за предоставяне на биометрични данни в нормативен акт/макар и абстрактно формулирано в жалбата/, като непропорционално засягащо правото на личен живот, не се обсъждат от съдебния състав, като неотносими в процесния случай, тъй като на първо място предмет на оспорване в настоящото производство не е въведено от законодателя задължение за предоставяне на биометрични данни чрез предоставяне на пръстов отпечатък, което да представлява регистрация на здравноосигурително събитие, и на следващо място с оспорените разпоредби не се въвежда подобно задължение или каквото и да било ограничение на достъпа до медицинска помощ. По изложените съображения настоящият състав на Върховния административен съд, Пето отделение намира, че не се установяват релевираните от жалбоподателя основания за нищожност, съответно унищожаемост на разпоредбите на чл. 4, ал. 7, чл. 25, ал. 1 и чл. 27 от Наредба № 8 от 3.11.2016 г. за профилактичните прегледи и диспансеризацията, в оспорените им части, поради което оспорването следва да се отхвърли като неоснователно. Предвид изхода на спора и съобразно претендираните и доказани разноски, с оглед на факта, че ответната страна е представлявана от юрисконсулт в съдебното производство, на основание чл. 143, ал. 4 от АПК вр. ТР № 3/13.05.2010 г. на ОС на колегиите на ВАС, и съгласно чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. чл. 144 АПК, на ответника следва да се присъдят разноски- юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лв.