Решение № 10664 от 4.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2280/2020 г.

Решение № 10664 от 4.08.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2280/2020 г., VI о., докладчик съдията Десислава Стоева Производството е по реда на чл. 208-чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет - Благоевград, представляван от председателя А. Тодоров, действащ чрез пълномощника си адв. П. Петрова, против Решение № 2762 от 19.12.2019 г. на Административен съд - Благоевград, постановено по административно дело № 799/2019 г., с което, по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Благоевград, са отменени разпоредбите на чл. 63, ал. 2 и ал. 3 и на чл. 64, т. 1-5 от Наредбата за управление на отпадъци на територията на Община Благоевград и е обяввена нищожност на разпоредбите в Глава VІІ, "Административно-наказателни разпоредби" от чл. 83 до чл. 95 включително от същата наредба. С решението съдът осъжда Община Благоевград да заплати на Окръжна прокуратура - Благоевград сумата от 20.00 лева – разноски по делото. С доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и немотивирани твърдения за необоснованост и допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила, съставляващи отменителни касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, касаторът претендира отмяна на първоинстанционното решение. Претендира присъждане на съдебно-деловодни разноски. В допълнително представено писмено заявление от 02.07.2020 г., процесуалният представител на касатора поддържа подадената касационна жалба. Ответникът по касация - Окръжна прокуратура - Благоевград, не изразява становище по касационната жалба, като при редовно уведомяване не се представлява. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена от надлежно легитимирана страна в срока по чл. 211, ал. 1 АПК срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт, неблагоприятен за нея, а разгледана по същество- за неоснователна, поради следните съображения: За да постанови оспореното решение, първостепенният съд е приел протеста за допустим и основателен. Съдът правилно е установил фактическата обстановка по делото. Наредбата за управление на отпадъците на територията на Община Благоевград е приета по предложение на кмета на Община Благоевград с изх. № 60-00-286/10.07.2014 г., което е разгледано от посочените в решението постоянни комисии към Общински съвет-Благоевград. Проектът е публикуван на интернет страницата на Община Благоевград на 10.07.2014 г., приет е на първо четене с Решение № 318 по Протокол № 10/25.07.2014 г., след което е бил разгледан отново от три комисии при общинския съвет. С Решение № 360 от Протокол № 11/29.08.2014 г. на Общински съвет - Благоевград, на основание чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 от ЗМСМА и чл. 22, ал. 1 от ЗУО, е приета на второ четене Наредба за управление на отпадъците на територията на Община Благоевград. Наредбата е приета от Общински съвет - Благоевград с необходимите кворум и мнозинство - ЗЗ гласа "за", без гласували "против" и "въздържал се", при общ брой на общинските съветници 41. Съдът е обосновал извод, че разпоредбите на чл. 63, ал. 2 и ал. 3 и на чл. 64, т. 1-5 от Наредбата за управление на отпадъци на територията на Община Благоевград /Наредбата/, са приети в противоречие с нормите на чл. 11, ал. 6 и ал. 7 от ЗУО и с чл. 15 от Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали и следва да бъдат отменени, а от друга страна нормите на чл. 83 - чл. 95 вкл. от Наредбата, съдът е приел за нищожни, тъй като са санкционни, определят административни наказания и техния размер и са приети извън нормативните компетенции на общинския съвет. Така постановеното решение е валидно, допустимо и правилно. Административният съд правилно е приел, че протестът на прокурора от Окръжна прокуратура – Благоевград срещу подзаконовия нормативен акт е допустим, съгласно чл. 186, ал. 2 АПК, а оспорването му според чл. 187, ал. 1 АПК не е ограничено със срок. Решението за приемането на Наредбата е взето в съответствие с чл. 27, ал. 2 и 3 ЗМСМА, при явно гласуване, с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници. Оспорените разпоредби на чл. 63, ал. 2 и ал. 3 и на чл. 64, т. 1-5 от Наредбата за управление на отпадъци на територията на Община Благоевград са приети от материално и териториално компетентен орган, в съответствие с нормите на чл. 76, ал. 3 АПК, чл. 21, ал. 2 ЗМСМА и чл. 22 ЗУО, като са спазени и административнопроизводствените правила. Нормата на чл. 63, ал. 2 от Наредбата регламентира, че "в случай на несъответствие с изискванията на Наредбата за строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, кметът на Община Благоевград може да изисква допълнителна информация и/или отстраняване на нередовностите, като изпраща мотивирано становище до заявителя не по-късно от 15 дни от получаване на плана", а съгласно ал. 3 на същия член "кметът на Община Благоевград одобрява плана за управление на строителните отпадъци или мотивирано отказва одобрението му в срок до един месец от получаване на плана или от отстраняване на нередовностите и/или предоставянето на допълнителна информация". От друга страна, съгл. чл. 11, ал. 6 от ЗУО, компетентните органи по ал. 4 и 5 могат да изискват предоставяне на допълнителна информация или отстраняване на нередовности в случай на несъответствие с изисквания на наредбата по чл. 43, ал. 4, като изпращат мотивирано становище до заявителя не по-късно от 14 дни от получаването на плана, а съласно ал. 7 компетентните органи по ал. 4 и 5 одобряват плана за управление на строителни отпадъци или мотивирано отказват одобряването му в 14-дневен срок от получаването на плана или от отстраняването на нередовностите и/или предоставянето на допълнителната информация. Уредбата, която дава общинската наредба, следва да уточнява и конкретизира тази за нормативния акт от по-висока степен, съобразно местните условия, без обаче да установява положения, които да са в противоречие с тези актове, или да урежда обществени отношения по начин, различен от уредения с тях. Съгласно чл. 192а, изр. второ от АПК, материалната законосъобразност на нормативните актове се преценява към момента на постановяване на съдебния акт в производството, в изключение на общия принцип на чл. 142, ал. 1 АПК. В случая разпоредбите на чл. 63, ал. 2 и ал. 3 са издадени в противоречие с нормите на чл. 11, ал. 6 и ал. 7 от ЗУО/ предишни ал. 5 и ал. 6/, като регламентират срокове по-дълги от установените в закона. От друга страна, текстовете на чл. 64, т. 1-5 от Наредбата са били издадени в съответствие с материалния закон към момента на приемането им – чл. 4, ал. 2 от Наредбата за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, приета с Постановление № 277 на Министерския съвет от 2012 г. (ДВ, бр. 89 от 2012 г.), но впоследствие, след отмяната й и приемането с ПМС № 267/05.12.2017 г., обн., ДВ, бр. 98 от 8.12.2017 г. на нова Наредба за управление на строителните отпадъци и за влагане на рециклирани строителни материали, тези разпоредби се явяват незаконосъобразни като противоречащи на разпоредбите чл. 15, ал. 1 от същата. Правилно първоинстанционният съд е приел, че правомощията на Общинския съвет по чл. 22 от ЗУО не включват и правомощия по приемане на наредба, в която да се регламентират нарушения и наказания за неизпълнение на задължения във връзка с управление на отпадъците. По силата на разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА, общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения, като съгласно чл. 22, ал. 4 от ЗМСМА за нарушаване на наредбите могат да се предвидят глоби в размер до 5000 лв., а за еднолични търговци и юридически лица - имуществени санкции в размер до 50 000 лв. При повторно нарушение е регулирана и санкцията "временно лишаване от правото да се упражнява определена професия или дейност", като наказателните постановления се издават от кмета на общината или от негов заместник, въз основа на акт, съставен от длъжностни лица, посочени в наредбата. Законосъобразно административният съд е приел, че ЗМСМА като общ закон в случая не намира приложение, тъй като ЗУО като специален закон дерогира действието на общия ЗМСМА. ЗУО не предоставя правомощия на общинския съвет да урежда този вид обществени отношения, уредени вече със самия него. Чл. 22 от ЗУО регламентира в точно и ясно определени граници правомощията на общинския съвет да приема наредба за управление на отпадъците и те касаят регулиране на обществените отношения, относно условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово разпространени отпадъци, на територията на общината. Разпоредбите на Глава VІІ, "Административно-наказателна отговорност" от цитираната наредба са нищожни, тъй като са приети при липсата на законово овластяване и при отсъствието на материална компетентност на общинския съвет да издаде подзаконовия нормативен акт в тази му част. Налице е изрична законова регламентация на административните нарушения и наказания в чл. 133 и сл. от Закона за управление на отпадъците. От друга страна, възможността общинският съвет да издава наредба с текстове, които дословно възпроизвеждат текстове на закон, противоречи на чл. 8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, съгласно който всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. В конкретния случай не се касае за неуредени със закон обществени отношения. Съгласно чл. 76, ал. 3 АПК, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Според чл. 80 АПК, за неуредените в този раздел въпроси се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. Съгласно чл. 75, ал. 2 АПК, нормативните административни актове се издават по прилагане на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. Цитираните разпоредби на АПК и ЗНА въвеждат недопустимост да се уреждат с наредба обществени отношения, уредени вече с нормативен акт от по-висока степен /в този смисъл Решение № 15898 от 19.12.2018 г. по адм. д. № 5466/2018 г., VІ отд. на ВАС/. Конкретни доводи за съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост на оспореното съдебно решение в касационната жалба не са изложени, а съгласно чл. 218, ал. 1 АПК касационната инстанция обсъжда само посочените в жалбата негови пороци. По изложените съображения настоящият съдебен състав преценява оспореното първоинстанционно решение като валидно, допустимо и правилно, поради което следва да бъде оставено в сила.