Определение № 583 от 18.01.2023 г. на ВАС по адм. д. № 11314/2022 г.

Производството е се движи по реда на чл. 179 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба, подадена от Фондация за достъп до права – ФАР /Фондацията/ – юридическо лице с нестопанска цел в обществена полза, със седалище в гр.София, срещу решение № 909/16.11.2022 г. на Министерския съвет на Република България /МС/, за изменение на Програмата за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България /Програмата/, приета с решение № 317 на Министерския съвет от 2022г., изменена и допълнена с решения №№ 535, 665 и 856/2022 г. на Министерския съвет. Ответникът по делото - Министерския съвет на Република България в съпроводително писмо изразява становище за недопустимост на производството поради липсата на правен интерес за фондацията – подател на жалбата, а при условията на евентуалност – за нейната неоснователност, както и тази на обективираното в нея искане за спиране. Предявява искане за конституиране като заинтересована страна на министъра на вътрешните работи. Върховният административен съд, в настоящия съдебен състав на четвърто отделение, като взе предвид данните по делото и доводите на страните приема подадената жалба за недопустима по следните съображения: С оспореното решение № 909/16.11.2022 г. на Министерския съвет е изменена Програмата за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България, приета с решение № 317/2022 г. на Министерския съвет, преди това изменена и допълнена с решения №№ 535, 665 и 856 на Министерския съвет от 2022г. С решението срокът на действие на Програмата е удължен до 24.02.2023 г. и при това е предвидено лицата, извършващи дейности в обектите по т. 2 от Програмата /в три групи обекти за настаняване, в които се осъществява хуманитарно подпомагане/, да предоставят в рамките на първоначално предвидената за разселените лица, парична помощ, само нощувка/подслон, но не и хранене. С жалбата са релевирани доводи за незаконосъобразността на посочената част от изменението на Програмата, с която е изключена необходимостта лицата, ползващи се от временната закрила, да бъдат изхранвани в обектите по т. 2 от Програмата в рамките на получаваната парична помощ. Видно от документите, съставляващи административна преписка по атакувания акт, в т.ч. и предоставената финансова обосновка, изменението на Програмата и удължаването на срока й целят продължаване на интеграцията на разселените лица с временна закрила и обезпечаването на възможностите за организиране на настаняването им, в изпълнение на относимата Директива 2001/55/ЕО за временна закрила. При запазване на размера на дневната парична помощ за едно разселено лице, Програмата за периода от 16.11.2022 г. до 24.02.2023 г. е с индикативен размер на разходите от 30 000 000 лв. /при дневен размер от приблизително 300 000 лв. на ден без ДДС/, осигурявани за сметка на държавния бюджет. Обжалваното решение има характеристиките на общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК, тъй като е с еднократно правно действие и засяга неопределен, но определяем брой – по данни от преписката около 20 000 разселени лица с предоставена временна закрила. С жалбата е направено искане за спиране изпълнението му, поради това, че изпълнението му би могло да причини на неговите адресати – украински разселени лица, значителни и/или трудно поправими вреди, доколкото се изключва изхранването им за сметка на получаваната за всяко от тях парична помощ. Настоящият състав приема, че за Фондацията за достъп до права – ФАР, юридическо лице с нестопанска цел в обществена полза, не е налице правен интерес от подаване на жалбата, по която е образувано съдебното производство, тъй като не е адресат на акта, нито е част от правоотношенията, уреждани са атакувания акт на МС. Действително, тя има качеството на организация по смисъла на §1, т. 2 АПК и на правен субект, който може самостоятелно да встъпва в правни отношения с други лица и да бъде носител на права и задължения, съответно - да притежава процесуална правоспособност за защита на тези права и задължения по съдебен ред, но за фондацията, право на оспорване на административен акт ще е налице съобразно чл. 147, ал. 1 АПК само ако актът нарушава или застрашава нейни права, свободи или законни интереси, или ако поражда задължения за нея. В конкретния случай, регистрираните цели и дейности на Фондацията, изключват възможността да се приеме, че актът пряко засяга нейни права, свободи и законни интереси, още по-малко, че поражда задължения за нея. В тази връзка следва да се отбележи, че при извършена служебна справка по учредителния акт на Фондацията за достъп до права, основните й цели, прокламирани в чл. 5, се свеждат до: създаване на ефективни механизми, гаранции за достъп до права на практика и ефикасна защита срещу произволно лишаване от права; повишаване на институционалната и обществена информираност, чувствителност и ангажираност относно необходимостта от решаване на системни проблеми в достъпа до основни човешки права в Република България; развитие на благоприятна законодателна среда в съответствие с европейските и международни стандарти за защита правата на човека и създаване на добри практики относно достъпа на права. Никоя от целите обаче, не е равнозначна на възможност за обжалване пред съд на актове, засягащи правата на трети лица, били те и попадащи в кръга на целевите групи лица, спрямо които съгласно чл. 6 от учредителния акт на Фондацията последната извършва следните дейности: предоставяне на безплатна правна помощ на материално затруднени уязвими лица и по случаи, разкриващи системни проблеми в достъпа до права, чието разрешаване би довело до повече социална справедливост; извършване на независими професионални изследвания относно достъпа до права в България; информиране на обществеността и медиите относно находките и препоръките на извършваните изследвания, както и относно наличието на препятствия пред достъпа до права; сътрудничество и съдействие на държавните и местните органи в актуализиране и подобряване на нормативната уредба и практиките в Република България; насърчаване на обществената ангажираност чрез организиране и подкрепа на граждански инициативи за спазване на основни човешки права и подпомагане на нуждаещи се лица; създаване на пространства за обществен форум и дискусия по въпроси относно достъпа до права в практиката; предоставяне на възможност за получаване на знания и практически опит от студенти и млади специалисти в областта на защитата правата на човека; организиране и провеждане на обучения, семинари и лекции относно достъпа до права; осъществяване на партньорство със сродни организации в страната и чужбина; други непротиворечащи на закона и морала дейности, необходими за постигане целите на ФАР. Никоя от регистрираните цели на Фондацията, още по-малко – дейностите, заявени от същата за тяхното изпълнение не е равнозначно на предприетото от последната, обжалване на акт на Министерския съвет на РБ, от името и за сметка на самата Фондация. Предвид изтъкваната с жалбата, като обосноваваща извод за допустимостта на подадената жалба цел на Фондацията, а именно – „създаване на ефективни механизми и гаранции за достъп до права на практика и ефикасна защита срещу произволно лишаване от права“ следва да се отбележи, че целеното създаване на механизми и гаранции, само по себе си не означава, че регистрирането на Фондацията е създаден самостоятелен непредвиден от законодателя механизъм, позволяващ инициирането на съдени производства против актове на изпълнителната власт, без установен пряк и непосредствен правен интерес за Фондацията - жалбоподател. Доколкото процесния акт на МС на РБ има характера на общ административен акт, неприложимо в случая е и Тълкувателно решение № 2, постановено по тълкувателно дело № 4/2009 г. на ВАС относимо към обжалванията на подзаконови нормативни актове, още повече, че и то не изключва необходимостта от установяване на правен интерес или че съответната фондация може да представлява нейни членове, каквито адресатите на атакувания акт несъмнено не са за ФАР. Недопустимо е оспорването на общ административен акт в обществен интерес, освен от страна на прокурор, който единствен разполага с правомощието да сезира съда в защита на обществения интерес. Несъмнено, обжалваният административен акт не засяга и не може да засегне правната сфера на Фондацията - жалбоподател в настоящото производство, поради което тя няма личен, пряк и непосредствен интерес от оспорването. Правният интерес е процесуалноправно понятие свързано с признатата от АПК възможност да се търси съдебна защита, като задължително следва да е пряк и личен. Извлича се от чл. 15, ал. 1 АПК и възниква при пряко засягане или застрашаване на законни интереси, субективни права или свободи. За да е налице пряк интерес е необходимо с отмяната на обжалвания административен акт непосредствено да се отстранява настъпилата или настъпваща от изпълнението му вреда, т.е. да е налице действително и незабавно удовлетворяване на съответното лице, а личен е интересът на физическо или юридическо лице да защити свои субективни права, свободи или законни интереси, а не такива на трети лица, какъвто е процесния случай. Следва да се подчертае, че формулираните в учредителния акт, дейности на Фондацията - подател на жалбата, в т.ч. и изтъкваната от оспорващия, като обосноваваща извод за допустимостта на подадената жалба – оказването на безплатна правна помощ на уязвими групи лица, не съвпада с обсъжданото в настоящото производство действие, предприето от името и за сметка на Фондацията по обжалване на акта на МС. Действията на Фондацията, насочени към определен кръг лица, обозначени като приоритетни целеви групи - търсещите убежище, бежанците, имигрантите, лицата без гражданство, бременните жени, жените по време на раждане и децата, не обосновава извод за личното й засягане от решение № 909 на Министерския съвет от 16.11.2022г. за изменение на Програмата за хуманитарно подпомагане на разселени лица от Украйна с предоставена временна закрила в Република България, приета с решение № 317 на Министерския съвет от 2022 г. Още повече, че при липса на посочване на конкретна част, в която изменителното решение се обжалва, производството може да повлече отмяна на атакувания акт, включително и в ползващите разселените лица с предоставена временна закрила, части. Несъмнено Фондацията може да развива посочените в Учредителния акт цели и дейности, свързани с разселените лица от Украйна, като организира правната им защита по инициирани от тях дела при необходимост – безплатно, но не може самостоятелно и под претекст, че защитава техни засегнати права и интереси, да действа като техен процесуален субституент в съдебното производство. Наред с горното, наличието на правен интерес от оспорване на административните актове е конституционно изискване, изрично посочено чл. 120, ал. 2 КРБ и правен интерес за жалбоподателя всякога е необходим, за да е съобразено оспорването, като аспект на правото на защита на гражданите, с изискванията на закона и Конституцията в правовата държава. При липса на правен интерес за оспорващия, обжалването ще загуби функциите и целта, които чл. 120, ал. 2 КРБ му придава и ще се превърне от контрол за законосъобразност върху актовете на администрацията в надзор за законност от страна на гражданите /правомощие, предоставено с Конституцията единствено на прокуратурата/. По този въпрос е налице конституционна практика, като съдът намира за нужно да изтъкне мотивите към Решение № 5/ 17 април 2007 г. по конституционно дело № 11/2006 г., съдия-докладчик Е. Танчев /Обн., ДВ, бр. 35 от 27 април 2007 г./, съгласно които, във всички случаи на атакувани индивидуални, общи или нормативни административни актове, оспорващите трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице засягане на техни права или законни интереси. При това заинтересуваността следва да е правомерна лична и обоснована. Наличието на правен интерес е абсолютна положителна процесуална предпоставка за разглеждане на жалбата по същество, за която съдът следи служебно при всяко положение на делото. Предвид липсата на личен, пряк и непосредствен правен интерес за Фондация за достъп до права-ФАР от оспорване на атакувания общ административен акт, жалбата като недопустима следва да бъде оставена без разглеждане, а образуваното по нея съдебно производство - да бъде прекратено при условията на чл. 159, т. 4 АПК. С оглед направения извод за недопустимостта на подадената жалба, настоящият съдебен състав не дължи произнасяне по направеното с нея акцесорно искане за спиране на предварителното изпълнение на атакувания акт, както и по искането на ответника за конституиране като заинтересована страна в настоящото производство на министъра на вътрешните работи. Водим от горното Върховният административен съд, четвърто отделение,