Решение № 4472 от 30.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 1093/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Министерството на образованието и науката (МОН), срещу Решение 24294 от 21.11.2024 г. по адм. дело 7972/2024 г. на Административен съд София-град (АССГ). С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на МОН срещу Решение РД-02-14-1158 от 16.07.2024 г. на ръководителя на управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014 2020 г.(ОПРР), в частта му по т. 2, с която му е отказано верифицирането на разходи в общ размер на 1 071 950,55 лв. по Искане за окончателно плащане 9 по Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) BG16 RFOP001-3.002-0004-C01 от 21.12.2016 г. Касационният жалбоподател МОН, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди, че първоинстанционният съд е допуснал съществени нарушения на съдопроизводствените правила, като е отхвърлил направеното на 22.10.2024 г. доказателствено искане от процесуалния представител на жалбоподателя, да бъде задължен административният орган да представи правилата, от които следва изискването за определяне на процент авансово плащане, което е изискал от МОН да съобрази. По отношение на т. 2 от оспорения административен акт касаторът оспорва извода на съда за съответствие на акта с материалния закон, тъй като никъде в цитираните в акта правни норми не се съдържа изискване авансовото плащане по договора за инженеринг да се финансира в някакво съотношение от средствата по безвъзмездната финансова помощ (БФП) и от собствения принос. Според касатора чл. 2, ал. 2 от Наредба Н-3 от 22.05.2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество (Наредба Н-3) означава, че съотношението по източници на финансиране трябва да е спазено на ниво предвидена за финансиране дейност, но дали целият размер на БФП ще се плати с авансово плащане по конкретен договор или бенефициерът ще избере друго разпределение на плащанията, за наредбата е без значение. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение. Претендира направените разноски за платени две държавни такси и едно юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от служител с юридическо образование Й. Йовчев. Ответникът по касационната жалба ръководителят на УО на ОПРР изразява становище за неоснователност на жалбата. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане съдебното решение да бъде оставено в сила. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на размера на претендираното от касатора юрисконсултско/адвокатско възнаграждение. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Седмо отделение, като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното решение, с оглед правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество е основателна. За да постанови обжалваното решение, първоинстанционният съд приема от фактическа страна, следното: На 21.12.2016 г между Министерството на образованието и науката и Управляващия орган на ОП "Региони в растеж" 2014-2020 г е сключен Административен договор а предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) по Оперативна програма "Региони в растеж" 2014-2020 по процедура на директно предоставяне BG16RFOP001-3.002 "Подкрепа за професионалните училища в Република България" от ИСУН BG16 RFOP001-3.002-0004-C01. Съгласно чл. 2 от Договора ръководителят на УО предоставя на бенефициера безвъзмездна финансова помощ 100% в максимален размер до 18 991 000 лв. по оперативната програма, приоритетна ос 3 Подкрепа за професионалните училища в Република България за изпълнение на проектното предложение чрез подобряване на материално-техническата база на 17 държавни професионални гимназии в системата на МОН в областите Велико Търново, Габрово, Ловеч, Русе и Търговище". Съгласно чл. 2.2 Проектното предложение е на стойност 18 995 800 лева, от които 4 800 лева, представляващи собствен принос на бенефициера с основни дейности съгласно раздел 7, План за изпълнение/Дейности по проекта на формуляра на проектното предложение (Приложение А) с индикатори за изпълнение съгласно раздел 8 Индикатори на Формуляра за проектно предложение (Приложение А). В раздел ІV от договора, чл. 15 предвижда плащанията да се извършват както следва: т.1 Авансово плащане в размер 6 646 850 лв., представляващи до 35% от стойността на предоставената от УО БФП (100%) по ОПРР към бенефициера. Съгласно т. 2 плащането на аванс в случаите на инфраструктурни проекти над 5 млн. лв. се извършва както следва: след издаване на административен договор или заповед за предоставяне на финансова подкрепа се извършва плащане в размер на 1% от стойността на финансовата подкрепа; след сключване на първия договор за строителство се извършва плащане на остатъка до определения размер на аванса. т.3 -междинно/междинни плащания и т. 4 окончателно /финално плащане/. Съгласно чл. 16 авансовото плащане се извършва след представяне на следните документи: т. 1 искане за плащане, подадено през ИСУН 2020 с включени приложения към него; т. 2 копие от подписани от бенефициера, в качеството му на възложител, договор/и за основната/ите дейности по проекта с включени в него/тях клаузи за авансово плащане към изпълнителя; т. 3 копие от удостоверение за регистрация по чл. 104 от Закона за данък върху добавената стойност (ЗДДС), заверено "вярно с оригинала" (ако е приложимо). В чл. 17 се предвижда, че УО превежда авансовото плащане в двуседмичен срок от датата на подаване от бенефициера до УО на искане за авансово плащане, придружено с всички изискуеми документи, необходими за извършване на авансово плащане при наличие на разполагаем лимит или след залагане на лимит по десетразрядния код на УО от страна на Дирекция Национален фонд на Министерството на финансите (МФ). Междинните и окончателните плащания е предвидено в чл. 18 да се правят от УО в срока по чл. 62 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), след одобряване/верифициране на документите/разходите в съответствие с изискванията на чл. 125 от Регламент (ЕС) 1303/2013 при наличие на разполагаем лимит или след залагане на лимит по десетразрядния код на УО от страна на Дирекция Национален фонд на МФ. Чл. 19 предвижда, че бенефициерът е отговорен за верифициране (одобряване/на разходите по проекта, при спазване на Наредба Н-3 от 08 юли 2016 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество), която се предоставя на бенефициера. Неразделна част от сключения договор е приложение Е2 Общи условия към договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, където в Раздел ХІІІ, чл. 76 предвижда, че без да противоречи на разпоредбите на Регламент (ЕС) 1303/2013 и Регламент (ЕС) 131/2013, както и на ПМС 189/28.07.2016 г., за да бъдат признати за допустими по проекта/бюджетната линия /финансовия план/, разходите трябва да отговарят на изискванията, предвидени в Насоките за кандидатстване по съответната процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ/Указанията за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, да са разплатени за действително извършени и необходими дейности по проекта/бюджетната линия /финансовия план/, и да са извършени в съответствие с европейското и националното законодателство. Съгласно Раздел ХІV Плащания, в чл. 82, ал. 1, е предвидено, че УО на ОПРР извършва проверка /верификация/ на декларираните разходи в искането за междинно и окончателно плащане, което включва документална проверка на разходи, на извършени дейности от проекта/бюджетната линия /финансовия план/ и на процедури за възлагане на обществени поръчки, и по преценка проверка на място на изпълнението на дейността, като се проверява едновременно: т.1 съответствието на разхода с планираното в проекта/бюджетната линия /финансовия план/; т.2 действителността на извършения разход дали действително разходът е разплатен от бенефициера /партньора/ на изпълнителя или служителя на бенефициера /партньора/ в периода на изпълнение на договора, освен в случаите на опростени възможности за финансиране, съгласно чл. 67, параграф 1, първа алинея, букви б), в) и г) на Регламент 1303/2013; т.3 дали декларираната от бенефициера в искането за плащане дейност, за която той е платил разхода, е изпълнена качествено и в срок; т.4 дали възлагането на дейността, за която е платен разходът, е извършено в съответствие с българското и европейското законодателство; т.5 дали са представени доказателства за реалното изпълнение на всяка дейност, за която е платен разходът. Съгласно чл. 84 в случай, че се установи, че разходът не съответства на условията за допустимост по чл. 82, ал. 1 и ал. 2 и Раздел ХІІІ, УО на ОПРР не го одобрява /не верифицира/, като уведомява за това бенефициера и при необходимост назначава допълнителни проверки. На 15.01.2024 г. е постъпило Искане за плащане 9 (окончателно) по АДБФП. С кореспонденция в ИСУН 2020, рег. BG16RFOP001-3.002-0004-C07-M281 от 17.05.2024 г. ръководителят на УО е изискал допълнения/коригирани документи. С кореспонденция в ИСУН 2020, рег. BG16RFOP001-3.002-0004-C07-M282 от 22.05.2024 г МОН е представил допълнителни документи във връзка с искане за окончателно плащане с прикачени документи писмо отговор на МОН и документи към техническия отчет. На 16.07.2024 г., с Решение РД-02-14-1158, В ЧАСТТА МУ по т.2, на основание чл. 60, ал. 1, чл. 62, ал. 1, ал. 2 и ал. 3, чл. 63, ал. 1, т. 1 и чл. 64, ал. 3 и ал. 4 ЗУСЕФСУ (ред. ДВ бр. 39 от 27 май 2022 г.), приложима на основание § 70 ЗИД ЗУСЕСИФ във връзка с постъпило Искане 9 за окончателно плащане, ръководителят на УО на ОПРР не извършва верификация и плащане на разходи в размер на 1 071 950, 55 лв., представляващи безвъзмездна финансова помощ, дължима по силата на сключен АДБФП от 21.12.2016 г. между МОН и УО на ОПРР 2014-2020 г. в МРРБ поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция) условия, на основание чл. 84, вр. чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към сключения АДБФП и на основание чл. 2, ал. 1 и ал. 2 от Наредба Н-3 от 22 май 2018 г. за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отпускане на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество. В хода на съдебното производство е представена Заповед РД-02-14-525 от 23.04.2024 г. на министъра на регионалното развитие и благоустройството, с която издателят на акта е определен за ръководител на УО на ОПРР. Въз основа на така установените по делото факти, първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалния закон и неговата цел. Позовавайки се на чл. 2, ал. 1 и 2 от Наредба Н-3 и чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция), съдът счита, че всички средства за разходи, независимо от начина им на финансиране (авансово, междинни и окончателно, както и допълнителни такива) по дейности или части от тях, които са заложени за финансиране в административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, като собствен принос на бенефициера, следва да бъдат осигурени със собствени средства на бенефициера. Предвид това, първоинстанционният съд намира за недоказано твърдението на МОН, че административният акт е базиран на несъществуващо правило за поведение. Авансовото пращане върху частта на собствения принос на жалбоподателя не съответства на заложените такива, като безвъзмездна финансова помощ в бюджета на проекта и съответно е недопустимо тяхното възстановяване като БФП. Съдът сочи, че при извършената проверка на представената документация към искането за плащане (респ. фактури за извършено авансово плащане за СМР за процесните обекти на интервенция), ръководителят на УО е констатирал, че са включени разходи за авансови плащания върху частта на собствения принос на бенефициера, които не съответстват на предвидените средства като БФП в бюджета на проекта, поради което законосъобразно и правилно е прието, че същите са недопустими за възстановяване с БФП и съответно с т. 2 от процесното решение не е извършена верификация и плащане на разходи в размер 1 071 950, 55 лв. поради липса на предвидените в чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ условия. По изложените съображения, съдът обосновава извод за неоснователност на жалбата и я отхвърля. Решението е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон. Касаторът твърди, че първоинстанционният съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила като е отхвърлил направеното на 22.10.2024 г. доказателствено искане да бъде задължен административният орган да представи правилата, от които следва изискването за определяне на процент авансово плащане, което е изискал от МОН да съобрази. Доколкото това доказателство няма значение за делото, тъй като не е посочено като основание за издаване на акта, не е налице твърдяното от касатора съществено нарушение на съдопроизводствените правила. По аргумент на противното от чл. 62, ал. 1 ЗУСЕФСУ отказът от верификация установява недопустимост на претендирания за възстановяване разход. За да бъде един разход допустим трябва да отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1, чл. 58, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1 ЗУСЕФСУ, което значи, че за да е недопустим трябва да е налице липса на някое от изискванията за допустимост. По отношение на неверифицираните разходи по т. 2 от оспорения акт, в размер на 1 071 950, 55 лв.: За да откаже верифицирането на разхода по т. 2, органът сочи като правно основание чл. 57, ал. 1, т. 2 ЗУСЕФСУ, във вр. с чл. 84 и чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към АДБФП и чл. 2, ал. 1 и 2 от Наредба Н-3. Административният орган конкретно е посочил фактическото основание за неверифициране на разходите, а именно: авансовото плащане върху частта на собствения принос на бенефициера не съответства на заложените такива като БФП в бюджета на проекта и съответно е недопустимо за възстановяване като БФП. В съответствие с чл. 57, ал.1, т. 2 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция), разходите се считат за допустими, ако попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Съгласно чл. 84 от Общите условия към АДБФП, в случай, че се установи, че разходът не съответства на условията за допустимост по чл. 82, ал. 1 и 2 от Раздел XIII, УО на ОПРР не го одобрява (не верифицира), като уведомява за това бенефициера и при необходимост назначава допълнителна проверка. Чл. 82, ал. 1, т. 1 от посочените общи условия предвижда, че УО на ОПРР извършва проверка (верификация) на декларираните разходи в искането за междинно и окончателно плащане, което включва документална проверка на разходи, на изпълнени дейности по проекта/бюджетната линия (финансовия план) и на процедура за възлагане на обществени поръчки, и по преценка проверка на място на изпълнението на дейността, като се проверява съответствието на разхода с планираното в проекта/бюджетната линия (финансовия план). Посочените от органа прави основания по Наредба Н-3 не могат да бъдат отнесени към правното основание за отказ от верификация по чл. 57, ал.1, т.2 ЗУСЕФСУ, а реферират към това по чл. 57, ал.1, т. 4 ЗУСЕФСУ (в приложимата редакция), което в случая не е посочено като правно основание за издаване на акта и не следва да бъде обсъждано. В случая органът е смесил основанията за отказ за верификация на разходи и основанията за отказ за плащане на поисканите за възстановяване суми. Върховният административен съд неведнъж е имал възможност да посочи, че на верификация подлежат както разходите за сметка на безвъзмездната финансова помощ, така и тези, които се покриват от собственото финансиране на бенефициера. До различен извод не се достига и от съдържанието на разпоредбата на чл. 84 във връзка с чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия на АДБФП, на която се позовава органът, за да откаже верификация на разходите по т. 2 от оспореното решение. Установяването на допустимостта на разходите е предпоставка за вземане на решение от страна на ръководителя на Управляващия орган за извършване на плащане към бенефициера, т.е. за възстановяване на извършени разходи със средства от безвъзмездна финансова помощ в случая. Извършването на плащането, обаче, е последващо резултата от верификацията действие на органа и е обвързано с размера на предоставяната безвъзмездна финансова помощ и съотношението на източниците на финансиране по проекта. Поради това, сочените от органа чл. 84 и чл. 82, ал. 1, т. 1 от Общите условия към АДБФП, не могат да се приемат за годно правно основание за постановения отказ. Нещо повече, квалифицирането на описаните в т. 2 от акта разходи като такива за сметка на собственото финансиране на бенефициера, от една страна, води до извода, че съответният разход е принципно допустим, а от друга - че може да бъде основание единствено за отказ от възстановяване на разхода чрез средства от ЕФРР, но не и за установяването му като недопустим. Предвид изложеното и доколкото единственото фактическо основание за отказа от верификация по тази точка е установяването от страна на органа, че са предявени за възстановяване отчетени дейности, финансирани със собствени средства на бенефициера, то първоинстанционният съд е достигнал до неправилен извод за материална законосъобразност на акта в тази му част. Съдебното решение следва да бъде отменено, като вместо него бъде постановено ново, с което да се отмени административния акт, в обжалваната му част, а преписката да се изпрати на административния орган за ново произнасяне по искането за окончателно плащане. С оглед изхода на спора в настоящото производството, направено от касатора искане и на основание чл. 143 АПК, съдът следва да осъди Министерството на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, в чиято структура е органът ответник да заплати на МОН, направените по делото разноски за двете съдебни инстанции. Същите са за платена държавна такса в размер на 3 400,00 лева за двете съдебни инстанции и за юрисконсултско възнаграждение, размерът на което съдът определя на 200,00 лв., на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ или общо разноски в размер на 3 600,00 лева. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд