Решение № 9343 от 28.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4920/2011 г.

Решение № 9343 от 28.06.2012 г. на ВАС по адм. д. № 4920/2011 г., VII о., докладчик съдията Иван Раденков Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Димитър Иванов Иванов от гр. София против Решение № 194/02.02.2011 г., постановено по адм. дело № 204/2010 г. по описа на Административен съд Варна, в частта, с която е отхвърлена жалбата му срещу Заповед № 16/09.01.2009 г. на Директора на ОД - МВР гр. Варна относно налагане на принудителна административна мярка (ПАМ) "забрана за напускане на Република България и отказ за издаването на паспорти или заместващи ги документи", на основание чл. 76, т. 3 отм. от Закона за българските документи за самоличност (ЗБДС, ред. ДВ, бр. 43 от 2005 г., преди със ЗИДЗБДС, обн. ДВ, бр. 82 от 16.10.2009 г., заглавието на закона да бъде изменено на "Закон за българските лични документи" (ЗБЛД), извън държавите-членки на Европейския съюз. Твърди се, че обжалваното решение в тази му част е неправилно, незаконосъобразно и постановено при съществени нарушения на материолнаправните разпоредби и съдопроизводствените правила - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяната му и постановяване на друго, с което оспорената заповед бъде отменена изцяло. Ответникът по касационната жалба - Директора на ОД - МВР гр. Варна, редовно призован, не се явява и представлява и не ангажира становище по жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд като прецени събраните по делото писмени доказателства, обсъди становищата на страните, намира жалбата за подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна, с оглед на което е процесуално ДОПУСТИМА. Разгледана по същество касационната жалба е ОСНОВАТЕЛНА по следните съображения: С решението по цитираното дело Административен съд Варна е отменил Заповед № 16/09.01.2009 г. на Директора на ОД - МВР гр. Варна, с която на Димитър Иванов Иванов е наложена ПАМ "забрана за напускане на Република България и отказ за издаването на паспорти или заместващи ги документи" по отношение на държавите - членки на Европейския съюз и е отхвърлил жалбата на Иванов в останалата част, касаеща забрана за напускане на страната и отказ за издаването на паспорти или заместващи ги документи извън държавите-членки на Европейския съюз. За да постанови този резултат първоинстанционният съд е приел, че разпоредбата на чл. 76, т. 3 от ЗБЛД въвежда ограничение на правото на излизане от държава - членка на ЕС на основание, което не е предвидено в Директива 2004/38/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 29 април 2004 г., при което, административният орган е постановил незаконосъобразен административен акт, като е наложил ПАМ по отношение на държавите членки на ЕС. Крайният извод на първоинстанционният съд е, че в останалата й част обжалваната заповед е издадена от надлежния административен орган, в предвидената форма, в съответствие с целта на закона и жалбата срещу нея е неоснователна. Върховният административен съд, състав на седмо отделение намира, че при установените по делото релевантни факти, изводите на първоинстанционния съд за законосъобразност на заповедта, в оспорената й част, са неправилни. Като правно основание за издаване на обжалваната заповед е посочена разпоредбата на чл. 76, т. 3 от ЗБЛД, съгласно която, може да не се разреши напускане на страната на лицата, които имат парични задължения в големи размери към български физически и юридически лица и към чуждестранни такива, установени по съдебен ред, освен ако личното им имущество покрива задължението или ако представят надлежно обезпечение. Целта на всички ПАМ е определена в чл. 22 от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН) - за предотвратяване и преустановяване на административните нарушения, както и за предотвратяване и отстраняване на вредните последици от тях могат да се прилагат принудителни административни мерки. Съгласно чл. 23, ал. 3 и чл. 33, ал. 3 от ЗБЛД, правото за напускане на страната и за завръщане в нея през вътрешната граница с лична карта или паспорт не подлежи на ограничения, освен ако това е предвидено в закон и има за цел защита на националната сигурност, обществения ред, здравето на гражданите или на правата и свободите на други граждани. От друга страна, по силата на притежаваното от него българско гражданство, съгласно чл. 17 от Договора за създаване на Европейската общност (ДЕО), Иванов е гражданин на Европейския съюз и има предоставена по силата на Учредителните договори въз основа на европейското гражданство свобода на движение и пребиваване в рамките на територията на държавите-членки - чл. 18 от ДЕО, свобода на движение на работниците - чл. 39 - 42, свобода на установяване на самонаетите лица - чл. 43 - 48 и свобода на предоставяне на услугите чл. 49 - 55. Нормата на чл. 37, във връзка с чл. 27 и чл. 1 на Директива 2004/38/ЕО, относно правото на граждани на Съюза и на членове на техните семейства да се движат и да пребивават свободно на територията на държавите-членки, съдържа забрана за въвеждане на други ограничения по националното законодателство на държавите-членки, освен по силата на предвидените в директивата съображения, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве, като същевременно забранява позоваването на такива съображения за икономически цели. Чл. 30 от директивата дава право на държавите-членки да откажат, прекратят или отнемат право, предоставено със същата, в случай на злоупотреба с права или измама. Предвид наличието на явно противоречие на нормата на чл. 76, т. 3 от ЗБЛД, (в редакцията й към датата на издаване на заповедта) с нормите на Директива 2004/38/ЕО, последната има директен ефект по отношение на гражданите на Република България относно предвидените в нея условия и основания за ограничаване свободното движение на граждани на съюза на територията на държавите-членки. Освен това, основанието за ограничаване свободата на движение на българските граждани по чл. 23, ал. 3 от ЗБЛД за защита правата и свободите на други граждани не цели обществен интерес, а е установено в защита на частен интерес. По изложените съображения и предвид непосочване в оспорената заповед на конкретни основания за налагане на обжалваната мярка, които да са свързани със съображения за обществен ред, обществена сигурност, обществено здраве или злоупотреба с права, налага се логичният извод, че в случая правото на излизане на жалбоподателя от държавата-членка Република България и в следствие на това правото му на свободно движение като гражданин на Европейския съюз е ограничено на основание, извън предвидените в общностното право. Основанието за налагането на принудителната административна мярка "забрана за напускане на страната" по чл. 76, т. 3 от ЗБЛД е защитата на финансовия интерес на банка/частно лице - кредитор по парично вземане, което основание не попада сред изчерпателно изброените основания в Директивата и по-конкретно не представлява съображение за обществен ред. Към датата на постановяване на обжалваната заповед - 09.01.2009 г. Директива 2004/38/ЕО не е била транспонирана в националното ни законодателство, което обстоятелство не изключва възможността за прилагането й и не обосновава ограничаването на правата на гражданите, които те имат по силата на правото на Европейския съюз, в частност които биха придобили, ако директивата е транспонирана в срок и предписаният с нея резултат е постигнат. Разпоредбата на чл. 76, т. 3 от ЗБЛД е възпроизведена в нормата на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД - ДВ, бр. 82 от 2009 г., съгласно която не се разрешава напускане на страната на лица, които не изпълняват подлежащ на принудително изпълнение съдебен акт, по силата на който са осъдени да заплатят парично задължение в големи размери към български физически и юридически лица или чуждестранни лица, освен ако представят надлежно обезпечение. Основание за отмяна на процесната заповед се черпи и от решение № 2 от 31.03.2011 г. на КС по к. д. № 2/2011 г. (обн. ДВ, бр. 32/2011 г.), с което разпоредбата на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД е обявена за противоконституционна. С влизане в сила на решението на Конституционния съд за обявяване противоконституционност на посочената разпоредба и при висящност на производството по делото, съдът следва да се съобрази с цитираното решение и да остави без приложение нормата на чл. 75, т. 6 от ЗБЛД, респ. чл. 6, т. 3 от същия закон. Конститутивният ефект на решението на Конституционният съд съгласно чл. 151, ал. 2 от Конституцията има незабавно действие във времето, което означава, че обявеният за противоконституционен закон не се прилага спрямо висящите правоотношения, попадащи под действието на разпоредбата, обявена за противоконституционна. Обезсилването на цитираните разпоредби има за последица отмяната в цялост на индивидуалните административни актове, издадени на основание на същите. По този начин се реализира непосредственото действие на Конституцията, предвид върховенството й в йерархията на правните нормативни актове, като не се допуска то да бъде осуетено от противоконституционните разпоредби. С оглед на този извод и по изложените съображения, Върховният административен съд, състав на седмо отделение, счита оспорената заповед за незаконосъобразна и в частта, с която е наложена ПАМ по отношение на страните извън държавите-членки на Европейския съюз. Първоинстанционният съд неточно е приложил и тълкувал относимите правни норми и е постановил неправилно решение, което следва да бъде отменено в частта, в която е отхвърлена жалбата на Иванов. Вместо него следва да се постанови друго, с което Заповед № 16/09.01.2009 г. на Директора на ОД - МВР гр. Варна бъде отменена и в частта, с която е наложена ПАМ по отношение на страните извън държавите-членки на Европейския съюз. В полза на касационния жалбоподател следва да бъдат присъдени и направените по делото разноски в размер на 5.00 лева.