Решение № 12595 от 22.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6999/2014 г.

Решение № 12595 от 22.10.2014 г. на ВАС по адм. д. № 6999/2014 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). С решение № 1645 от 14.03.2014 г. по административно дело № 33/2014 г., Административен съд - София-град е: 1) отменил заповед № 2449 от 14.10.2013 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" (ДСП) - район Красно село, филиал Витоша, с която на Катерина Бориславова Йочева е отказано да й се предостави семейна помощ на основание чл. 7, ал. 9 от Закона за семейните помощи за деца (ЗСПД) за отглеждане на децата Александър Бориславов Йочев и Максимилян Бориславов Йочев; 2) изпратил преписката на компетентния орган - директорът на ДСП - район Красно село, филиал Витоша за произнасяне по същество по молбата декларация на Катерина Бориславова Йочева № ПД-517-2499 от 30.09.2013 г., съобразно мотивите на решението по тълкуването и прилагането на закона. Така постановеното решение е атакувано с касационна жалба от директора на Дирекция "Социално подпомагане" - Красно село, филиал Витоша, действащ чрез процесуалния представител юрк. Маринова. По съображения за неправилност, относими към касационното отменително основание по чл. 209, т. 3, предл. 1 - нарушение на материалния закон, касаторът моли решението на съда да бъде отменено. Ответникът по касация - Катерина Бориславова Йочева, чрез процесуалния си представител адв. Марчева в писмен отговор и в съдебно заседание оспорва касационната жалба като неоснователна и моли за оставяне в сила на атакуваното съдебно решение. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба и предлага оставянето й без уважение. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. След като провери решението по реда на чл. 218 от АПК, за да се произнесе, настоящият съдебен състав съобрази следното: Първоинстанционният съд правилно е установил фактите по спора в обжалваното решение. С молба-декларация вх. № ПД-517-2449 от 30.09.2013 г. Катерина Бориславова Йочева е поискала да получава месечна помощ за дете до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст, за децата си - Александър Бориславов Йочев и Максимилян Бориславов Йочев, без да се взема предвид дохода на семейството. От така подадената молба-декларация се установява, че Йочева е поискала социална помощ по чл. 7, ал. 9 от ЗСПД. Йочева не е представила удостоверение за наследници и удостоверение за семейно положение. Със заповед № 2449 от 14.10.2013 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" - Красно село, филиал Витоша, на основание чл. 10 от ЗСПД и чл. 4 от Правилника за прилагане на Закона за семейните помощи за деца (ППЗСПД) й е отказана поисканата помощ с мотив, че не отговаря на условието на чл. 7, ал. 9 от ЗСПД, тъй като децата й не са припознати и не са представени необходимите документи по чл. 17, ал. 3, т. 13 и т. 14 от ППЗСПД за отпускане на поисканата семейна помощ. Йочева е оспорила така издадената заповед пред директора на Регионална дирекция за социално подпомагане - София-град, който с решение № РД 01-602 от 4.12.2013 г. е отхвърлил жалбата й като неоснователна. С оспореното пред настоящата инстанция решение Административен съд - София-град е отменил по жалба на Катерина Бориславова Йочева заповед № 2449 от 14.10.2013 г. на директора на ДСП - Красно село, район Витоша, и му е изпратил преписката за ново произнасяне по молбата-декларация на жалбоподателката, съобразно мотивите на решението. За да постанови този правен резултат първоинстанционният съд е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, като са посочени правните основания за издаването й и не са налице нарушения на административно-производствените правила. Прието е обаче, че при издаването са нарушени материалния закон и целта на закона. Според Софийския градски административен съд Йочева и двете й деца, които не са припознати от бащата, формират "семейство" по смисъла на § 1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на Закона за семейните помощи за деца (ДРЗСПД). Изложено е, че административният орган е постановил административният акт в противоречие с чл. 3, т. 1 от Конвенцията за правата на детето, с оглед това, че след като законодателят се е погрижил за децата на преживелия съпруг, аналогично следва да положи дължимата грижа и да подпомогне и децата, за които полага грижи само един родител, поради това, че не са припознати от бащата. Съдебният състав приема, че обратното тълкуване на разпоредбата на чл. 7, ал. 9 от ЗСПД дискриминира живия родител по социален признак - неприпознаване на дете. Прието е също, че спорният въпрос се свежда до това дали майката, която сама отглежда децата си, е семейство по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗСПД, за да се ползва от привилегията на чл. 7, ал. 9 от ЗСПД - да получава месечна помощ за двете си деца, които се отглеждат само от нея, в пари или под формата на социална инвестиция, независимо от дохода на семейството. Административен съд - София-град е направил крайния правен извод, че отричането на правото на жалбоподателката на помощта по чл. 7, ал. 9 от ЗСПД би довела до противоречие с чл. 3 от Конвенцията за правата на детето, тъй като тя е единствен жив родител на двете си деца, поради което оспорената заповед, с която й е отказана помощта по чл. 7, ал. 9 от ЗСПД, се явява незаконосъобразна и е върната на компетентния орган за ново произнасяне по жалбата на Катерина Йочева съобразно мотивите на постановеното решение. Така постановеното решение е неправилно. Административен съд - София-град правилно е установил, че процесната заповед на директора на ДСП - Красно село, район Витоша, е издадена от компетентен орган в установената от закона форма и при спазване на административно-производствените правила, но въпреки това е уважил сезиралата го жалба срещу нея по съображения, че е издадена в противоречие с материалния закон и неговата цел. Настоящият касационен състав не споделя тези от изводите на първоинстанционния съд, мотивирали го да отмени заповедта на директора на ДСП - район Красно село, филиал Витоша. Софийският градски административен съд е събрал и коментирал относимите за правилното решаване на спора доказателства и е обсъдил и анализирал всички факти от значение за спорното право, но е извел неправилен извод за материална незаконосъобразност. Атакуваният акт се основава на неправилна преценка на събраните доказателства и е издаден в противоречие с приложимите за казуса материалноправни разпоредби. Съдът е тълкувал разширително разпоредбата на чл. 7, ал. 9 от ЗСПД, поради което е излязъл извън целта, която законодателят е вложил в разпоредбата за отпускане на месечна помощ за деца с един жив родител, която се предоставя в пари или под формата на социална инвестиция, независимо от дохода на семейството. Съгласно чл. 1 от ЗСПД с този закон се уреждат условията за придобиване правото на семейни помощи, формите и реда за тяхното предоставяне, а съгласно чл. 1 от ППЗСПД, с този правилник се уреждат условията и реда за отпускане и изплащане на семейни помощи. Според чл. 7, ал. 1 от ЗСПД месечните помощи за дете до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст, се предоставят в пари и/или под формата на социални инвестиции на семействата, чийто доход на чл. от семейството е по-нисък или равен на дохода по чл. 4, при условие, че детето: не е настанено за отглеждане на пълна държавна издръжка в специализирана институция за деца; редовно посещава подготвителните групи в детските градини или подготвителните групи в училищата за задължителна предучилищна подготовка на децата, освен ако това е невъзможно поради здравословното му състояние; до завършване на средно образование, но не повече от 20-годишна възраст, редовно посещава училище, освен ако това е невъзможно поради здравословното му състояние; живее постоянно в страната. Децата на Йочева отговарят на посочените условия, предвидени в посочената разпоредба. С чл. 7, ал. 9 от ЗСПД обаче е предвидена хипотеза, в която месечните помощи се отпускат независимо от дохода на семейството и това са случаите, в които децата се отглеждат от един жив родител. За да се получи такава помощ, се представят документите, предвидени в чл. 17, ал. 3 от ППЗСПД, като по т. 13 и т. 14 изрично е посочено, че в случаите, когато месечната помощ се отпуска при условията на чл. 7, ал. 9 от ЗСПД, се изисква да бъде приложено и удостоверение за наследници и удостоверение за семейно положение. С оглед разпоредбата на чл. 22, ал. 6 от ППЗСПД, която предвижда, че в случаите на чл. 7, ал. 9 от ЗСПД месечните помощи за деца се предоставят в пари и/или под формата на социални инвестиции на преживелия родител (осиновител), независимо от доходите на семейството, ако не е сключил нов граждански брак и съобразно необходимите документи, които трябва да са налице за получаване на помощта по чл. 7, ал. 9 от ЗСПД, може да се направи извод, че ключовият момент в отпускането на тези помощи е наличието на преживял родител, т.е. децата на починалия съпруг и на преживелия родител следва да са законни наследници на починалия родител (което се извежда от изискването за наличие на удостоверение за наследници) и втората предпоставка е към момента на подаване на молбата-декларация да не е сключен нов граждански брак (което се удостоверява с документите по чл. 17, ал. 3, т. 14 от ППЗСПД). От изложеното следва, че неправилно административният съд е приел, че спорният въпрос в настоящият казус е дали може да се приеме, че Катерина Йочева, като самотна майка и децата й - неприпознати от бащата, са семейство по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗСПД и тъй като се отглеждат от един родител, попадат в обхвата на чл. 7, ал. 9 от ЗСПД. Настоящият състав приема, че спорният въпрос се свежда до това има ли "жив родител" по смисъла, който законодателят е вложил в разпоредбата на чл. 7, ал. 9 от ЗСПД и съответно преживял родител, който не е сключил нов граждански брак. Основният и най-важен въпрос в конкретния казус е дали право на месечната помощ за деца в пари и/или под формата на социална инвестиция, независимо от доходите на семейството, се отпускат само за деца полусираци или се отпускат и за деца, чийто бащи не са ги припознали, т.е. те изначално са отглеждани от един родител. За да се установи дали неприпознатите деца имат равни права с децата полусираци следва да се установи каква е била волята на законодателя. В § 2 от Проекта на Закона за изменение и допълнение на Закона за семейните помощи за деца (254-01-39/13.03.2012 г.) е предвидено в чл. 7 да се създадат ал. 9 и ал. 10, като мотивите за тези промени са с цел подобряване на нормативната уредба в областта на семейните помощи с оглед осигуряване на по-добра и целенасочена подкрепа за едни от най-уязвимите групи деца, а именно децата, които се отглеждат от един жив родител и децата с трайни увреждания. По отношение на ал. 9 е изложено, че промените са подчинени на принципа, че най-добрата среда за детето е семейната среда, независимо дали детето се отглежда от двамата си родители или само от един родител, а трудностите при отглеждане на детето, когато единият от родителите е починал, са по-големи не само за родителя, който полага грижите, но и за самото дете. В тази връзка е предложено премахване на доходния тест за получаване на семейни помощи за деца, които се отглеждат от един жив родител, като тази промяна обвързва родителя, който полага грижите за детето да получава месечната помощ. От гореизложеното може да се направи обоснован извод, че волята на законодателя да измени закона, като премахне изискването за размер на доход, е само по отношение на семейства, в които единият от родителите е починал. В този смисъл е и решение № 3 от 27.06.2013 г. по конституционно дело № 7/2013 г., с което е отхвърлено искането на омбудсмана на Република България за установяване на противоконституционността на чл. 7, ал. 9, чл. 8, ал. 9 и чл. 10а, ал. 4, т. 2 от Закона за семейните помощи за деца (обн. ДВ, бр. 32 от 2002 г.; посл. изм., бр. 15 от 2013 г.) в частта им относно думата "жив". В мотивите на посоченото решение е изложено, че загубата на родител или родители е факторът, който в най-голяма степен се отразява на семейната среда. Този фактор или слага край на семейството с двама родители и детето остава сирак, или пък във втората хипотеза непредвидено прекратява семейната връзка с единия родител и детето остава полусирак. При това положение след децата, които са останали без родители, най-уязвимата категория от гледна точка на психическо състояние и материално положение и въобще условията, при които те растат, са именно децата, чиито родител е починал и те се отглеждат от другия останал жив родител. В действителност законодателят включва тази група деца за други нужди в по-обща категория - самотни родители, или иначе казано това са родители, които сами отглеждат децата си, и които обхващат разнородни случаи (вдовство, развод, несключен граждански брак). Прието е, че има съществена разлика в положението на дете, което се отглежда от останалия жив родител, и родител, който не е сключил граждански брак и отглежда сам детето си. При втората хипотеза може да бъде предявен иск от детето чрез неговия законен представител, който да установи произхода му, в резултат на което детето ще се включи в определена система от родствени отношения с всички лични и имуществени последици, като това действие в най-голяма степен урежда интересите на детето, защото е от първостепенно значение за уреждането на неговия правен статус. Това е и целта, която Конституцията преследва с чл. 47, ал. 1 и 3 - необходимостта детето да има установен произход и да бъде отглеждано от двама родители, като важна предпоставка за очертаване на средата за тяхното отглеждане и възпитание. Чл. 7 от Конвенцията за правата на детето прокламира също, че детето има право да познава своите родители. От своя страна средата, в която се отглежда и възпитава детето, чийто родител е починал, решително е повлияна от този факт, тъй като правото и задължението по отглеждането и възпитанието на детето остават изключително за единия родител. Смъртта на родителя прекратява отношенията с детето автоматично и се отразява пряко върху емоционалното и психическото му състояние. В такъв случай държавата подпомага по силата на чл. 47, ал. 1 от Конституцията отглеждането и възпитанието на детето полусирак. Както семейството, така и детето е разстроено от настъпилата внезапна промяна, която стои извън човешката воля, поради което и средата, в която се отглежда и възпитава детето, търпи коренна промяна. С оглед изложеното, конституционният съд е извел, че положението на детето, което се отглежда от един жив родител, не е идентично на положението на детето, което поради друга причина се отглежда от един родител, който разполага с редица правни възможности да привлече и другия родител. При това положение установяването на диференциран режим по отношение на тези категории случаи е оправдано и допустимо от гледна точка на необходимостта да се осигури "равна закрила" на децата, които се отглеждат от един жив родител. От всичко изложено може да се направи извод, че разширителното тълкуване на чл. 7, ал. 9 от ЗСПД противоречи на целта на закона. Такова тълкуване е допустимо едва след като се изясни целта на закона. В случая първоинстанционният съд е приел, че привилегията, която се поставя по отношение на децата полусираци, води до неравностойно третиране по отношение на деца, които се отглеждат от един родител поради това, че са неприпознати. Точно обратното, в случай, че разпоредбата се тълкува в този смисъл, тогава този режим може да се прилага към една доста по-голяма и разнородна група от случаи, които ще бъдат третирани еднакво в нарушение на принципа за равенство пред закона, което от своя страна води до несправедлив резултат. За пълнота на изложеното следва да се отбележи, че неправилно Административен съд - София-град е преценил, че процесната пред него заповед противоречи на чл. 3, ал. 1 от Конвенцията за правата на детето. Според посочената разпоредба висшите интереси на детето са първостепенно съображение във всички действия, отнасящи се до децата, независимо дали са предприети от обществени или частни институции за социално подпомагане, от съдилищата, административните или законодателните органи. Ал. 2 на същата разпоредба прокламира, че държавите-страни по Конвенцията се задължават да осигурят на детето такава закрила и грижи, каквито са необходими за неговото благосъстояние, като се вземат предвид правата и задълженията на неговите родители, законни настойници или на другите лица, отговорни по закон за него, и за тази цел те предприемат всички необходими законодателни и административни мерки. Именно в чл. 7, ал. 9 от ЗСПД законодателят е изходил точно от висшите интереси на детето, чийто родител е починал, и чрез установеният правен режим на семейни помощи за деца е гарантирал такава грижа за него, каквато е необходима. За да осигури обаче закрила и грижа, каквато е необходима за неговото благосъстояние, следва да се вземе предвид и правата и задълженията на родителите на детето или на лицата, които осъществяват грижи за него по закон, което от своя страна допуска отчитането на специфика в правното положение на децата, в т.ч. и на децата, които са останали с един жив родител. Предвид изложеното настоящият съдебен състав намира, че оспорената пред първата инстанция заповед е издадена при спазване на всички изисквания за законосъобразност по чл. 146 от АПК. При постановяване на атакувания съдебен акт съдът е приложил неправилно материалния закон, довело до необоснован краен правен извод за незаконосъобразност на процесния административен акт, поради което и при наличие на касационното основание по чл. 209, т. 3, предл. 1 от АПК неправилното съдебно решение следва да се отмени. Доколкото спорът е изяснен от фактическа и правна страна и не се налага извършване на нови процесуални действия, вместо първоинстанционното решение следва да бъде постановено друго по съществото на спора, с което подадената първоначална жалба се отхвърли като неоснователна.