Решение № 4163 от 26.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 1183/2013 г.

Решение № 4163 от 26.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 1183/2013 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от адв. Ивайло Костов от САК, процесуален представител на Сдружение "Българска туристическа камара", Сдружение "Българска хотелиерска и ресторантьорска асоциация България", "Парк Хотел "Москва" АД, "Родина Турист" АД, "Джоли" АД и Сдружение "Хотелиерско-ресторантьорско сдружение Витоша" срещу решение № 5883 от 5.11.2012 г. по адм. дело № 5000/2011 г. на Административен съд - София град (АССГ), с което е отхвърлена жалбата им срещу разпоредбата на чл. 58, ал. 1 от Наредба за определяне на размера на местните туристически данъци на Столичен общински съвет (приета с решение № 83 на Столичен общински съвет по протокол № 7 от 28.02.2008 г. и разгласена на 7.03.2008 г., поправка на чл. 41, ал. 1 с решение № 113 от 6.03.2008 г. и разгласена на 7.03.2008 г., изм. и доп. с решение № 828 по протокол № 28 от 18.12.2008 г., изм. и доп. с решение № 32 по протокол № 30 от 29.01.2009 г., изм. и доп. с решение № 766 по протокол № 54 от 17.12.2009 г., изм. и доп. с решение № 3 по протокол № 81 от 13.01.2011 г.). Твърди се материална незаконосъобразност на съдебното решение, като се иска отмяната му, произнасяне по съществото на спора и присъждане на направените разноски за двете инстанции. Ответната страна - Столичен общински съвет (СтОбС), не изразява становище по постъпилата жалба. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, като обсъди данните по делото и доводите на жалбоподателите, намира касационната жалба за допустима, като подадена в срок, от надлежни страни - участници в първоинстанционното производство, срещу подлежащ на оспорване валиден и допустим съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. С решение № 3 от 13.01.2011 г. на основание чл. 1, ал. 2 от Закона за местните данъци и такси (ЗМДТ), СтОбС е направил изменения в Наредбата за определяне на размера на местните данъци (Наредбата). Конкретно с разпоредбата на чл. 58, ал. 1 от Наредбата се определя дължимият туристически данък за 2011 г. съобразно категорията звезди, заместващ дотогава дължимите такси, с които се облагат нощувките в средствата за подслон и местата за настаняване по смисъла на Закона за туризма (ЗТ). Проектът за изменение е внесен в СтОбС и обявен на Интернет страницата на Общината на 29.12.2010 г. Същият е гласуван и приет с решение на ОбС от 13.01.2011 г. От доклад № 9300-398/29.12.2010 г. на вносителя се извежда основният аргумент за необходимостта от съответната промяна като резултат от законовото изменение на ЗМДТ, премахващ съществуващата дотогава туристическа такса и въвеждащ туристически данък, имащ по същество същото приложение. Съобразно доклада на вносителя, размерът на дължимата стойност остава непроменен, т. е. налице е техническа дейност по унифициране на подзаконов нормативен акт със закона, въз основа на който е издаден. По делото са приложени доклада на водещата комисия към СтОбС - по местно самоуправление и нормативна уредба (от 12.01.2011 г.) и становищата на постоянните комисии "Стопанска политика и общинска собственост" (от 12.01.2011 г.) и "Финанси и бюджет" (от 12.01.2011 г.), излагащи единодушно положително становище по доклада на вносителя за нормативна промяна. Протоколът от заседанието по гласуване на решението за изменение на Наредбата, отразяващ отделните изказвания и протокола за проведеното поименно гласуване също са приложени по делото. Представените доказателства за осъществената процедура по приемане на подзаконовия нормативен акт не са оспорени от касатора. С обжалваното решение АССГ е приел за законосъобразно решението на СтОбС от 13.01.2011 г. за изменение на Наредбата за определяне на размера на местните данъци. Счел е за спазени относимите императивни процесуални разпоредби по приемане на подзаконов нормативен акт на орган на местното самоуправление, както и изискванията на Правилника за организация дейността на Столичен общински съвет (ПОДСОС). Съдът е обсъдил относимостта и доказателствената тежест на описаните по-горе писмени доказателства, наличието на внесен доклад с приложен проект за решение от г-н Минко Герджиков, посочващ необходимостта от нормативна промяна, като следствие от приетия ЗИД на ЗМДТ за отмяна на съществуващата туристическа такса и въвеждане на нов туристически данък. Определена е водеща комисия и е възложено съгласуването на проекта с постоянните комисии, които са изложили единодушно положително становище по доклада. Същият е приет на редовно заседание на СтОбС с изискуемо от закона мнозинство. Решението на СтОбС е удостоверено с подписа на председателя, както изисква ПОДСОС. Проектът за изменение на Наредбата е бил своевременно оповестен, в изискуемата от закона форма. На тази база съдът е извел извод за материална и процесуална законосъобразност на осъществената нормативна промяна. В подкрепа на твърдението си за незаконосъобразност на съдебното решение, касаторът конкретизира нарушения на чл. 77 АПК, вр. чл. 98, ал. 2 ПОДСОС, следващи от твърдението му, че СтОбС не е изслушал доклада на водещата и становищата на постоянните комисии. Позовава се на нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА, вр. чл. 80 АПК, изразяващо се в непредоставяне на възможност за провеждане на обществено обсъждане по нормативния проект, както и на нарушение на чл. 10, ал. 5, т. 2 ЗТ. По направените твърдения и така постановения първоинстанционен акт, съдът съобрази следното: Разпоредбата на § 26, ал. 1 от ПЗР към Закона за изменение и допълнение на ЗМДТ (ДВ, бр. 98 от 2010 г., в сила от 1.01.2011 г., доп., бр. 31 от 2011 г., в сила от 1.01.2011 г.) дава правомощие на съответните общински съвети да определят размера на данъка за 2011 г., като въвежда като краен срок за това 31.01.2011 г. Ал. 4 на същата норма предвижда, че когато общинският съвет не е определил размера в срок, ще се прилага размерът, определен в ал. 2 на същата норма. Текстът на § 26, ал. 2 ПЗР ЗИД ЗМДТ е възпроизведен буквално в атакувания чл. 58, ал. 2 от Наредбата на СтОбС. При това положение не може да се приеме, че е налице съобразяване на подзаконов нормативен акт - Наредбата за определяне на размера на местните данъци на Столична община с императивна законова норма, както е приел СтОбС, отклонявайки процедурното изискване на чл. 98, ал. 2 ПОДСОС за изслушване на доклада на водещата комисия. Очевидно в ЗМДТ законодателят е създал възможност на съответните общински съвети сами да определят размера на дължимия данък, паралелно предвиждайки конкретен размер, като защитен механизъм в случаите, когато съответните общински съвети не са упражнили правомощията си. В процесния казус обаче своевременно е направено и внесено предложение за определяне данъка за територията на Столична община, поради което не е налице буквално възпроизвеждане на императивна законова разпоредба в подзаконов нормативен акт. Налице е самостоятелно осъществена компетенция, в съответствие с установената обществена необходимост, която СтОбС има правомощие да отрази нормативно. Законовата разпоредба на ЗМДТ действа под условие, ако, и там, където общинските съвети не са осъществили нормативното си правомощие. Едва при липсата на тези предпоставки тя ще придобие задължителна сила. Към 13.01.2011 г. срокът за определяне размера на дължимия данък не е бил изтекъл, поради което нормата на § 26, ал. 2 ПЗР на ЗМДТ не е имала императивен характер за Столична община. Ето защо следва да се приеме, че е налице самостоятелно упражнено законово правомощие на СтОбС по чл. 1, ал. 2 ЗМДТ, при което следва да се вземат предвид всички норми, относими към процедурата и материалната законосъобразност на приетия подзаконов нормативен акт. Съгласно чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В чл. 28, ал. 3 ЗНА законодателят изрично е постановил, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган, а чл. 77 АПК е въвел задължително обсъждане на проекта ведно с представените становища, предложения и възражения. Видно от данните по делото, конкретният проект за изменение на Наредбата е бил обявен на Интернет страницата на СтОбС на 29.12.2010 г., заедно с внасянето му в ОбС. До проведеното заседание по гласуването му - на 13.01.2011 г. законовият 14-дневен срок, в който са могли да постъпят съответните предложения, становища и възражения е бил изтекъл. Т. е. спазено е нормативното изискване да се осигури възможност за участие на заинтересованите лица. По делото не е налице спор, че до датата на заседанието не са постъпили конкретни предложение, становища или възражения. При това положение за органа не е съществувало задължение за обсъждане, поради липса на предмет за подобна дискусия. Ето защо следва да се приеме, че разпоредбата на чл. 77 АПК не е била нарушена. По тези съображения е неоснователно и твърдението за допуснато нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА. От друга страна, нормата на чл. 98, ал. 2 ПОДСОС предвижда, че проектът за решение се обсъжда и гласува, след като СтОбС изслуша доклада на водещата комисия, становището на вносителя и становищата на други комисии, на които той е бил разпределен. В случая органът единодушно е преценил, че не е налице необходимост от обсъждане, т. к. се позовава директно на ЗМДТ и привежда Наредбата в съответствие със законови разпоредби. Факт е, както по-горе бе отбелязано, че СтОбС е разполагал към момента със своя собствена компетентност да прецени по целесъобразност, с оглед обществената потребност, размерът на данъка. Упражнявайки правомощията си, с оглед изискването за мотивираност на акта и видно от посочените изказвания на отделните общински съветници, СтОбС възприема буквално законодателните мотиви към § 26, ал. 1 ПЗР към ЗИД на ЗМДТ (ДВ, бр. 98 от 2010 г., в сила от 1.01.2011 г., доп., бр. 31 от 2011 г., в сила от 1.01.2011 г.). Т. е. органът ясно е мотивирал становището си за липса от необходимост за извършване на самостоятелна преценка на обществената необходимост, а възприема тази, уредена в по-висш (законов) нормативен акт. Негово право е да прецени дали да я възпроизведе съобразно законовите критерии или да уреди самостоятелно обществените отношения. В случая е налице ясно изразена воля към реципиране на подхода на НС, обективиран в ЗМДТ, поради което органът не е допуснал нарушение. При липса на подобно изменение на Наредбата, в сила би влязла и приложима към туристическия данък би била именно законовата разпоредба на § 26 ПЗР към ЗМДТ, както изрично е записано в нея. При това положение може да се приеме, че подобно изменение в този му вид не е било напълно наложително, но не и необосновано, респ. немотивирано. Дневният ред на заседанието на СтОбС, видно от Протокол № 81 от 13.01.2011 г. отразява доклада на зам.-кмета на Столична община относно въпросното нормативно изменение. Същият е приет за разглеждане, така както е изменен и допълнен от водещата Комисия по местно самоуправление и нормативна уредба, придружен с положителни становища на Постоянната комисия по финанси и Постоянната комисия по общинска собственост. Т. е. изискуемите по силата на чл. 98, ал. 2 ПОДСОС становища са налице, отразени в надлежно съставен протокол от проведеното заседание. Фактът, че същите не са били изслушани от ОбС при проведеното гласуване не може да обоснове извод за нарушение на цитираната норма, т. к. по силата на чл. 55 ПОДСОС становищата на постоянните комисии се докладват на СтОбС от председателите на постоянните комисии или от определен от тях член. Чл. 56, ал. 3 ПОДСОС предвижда, че протоколите на постоянните комисии се съхраняват в деловодството на СтОбС. Т. е. за общинските съветници е съществувала възможност да се запознаят и анализират становищата на конкретно ангажираните комисии, отразени в протокол № 81 от 13.01.2011 г. Видно от протокола на заседанието, в което е проведено гласуването на проекто-изменението на Наредбата, общинските съветници единодушно са приели, че не е налице необходимост от допълнителни изслушвания и разисквания, като са препратили регламентацията на размера на данъка към законово установените в ЗМДТ стойности. Т. е. за тях не е съществувала необходимост от допълнително разискване по въпроса, след като са приели основните съображения и са разполагали със становищата на водещата и постоянните комисии към СтОбС. При това положение не може да се приеме за основателно твърдението на касатора, че е проведено гласуване при липса на воля на компетентния колективен орган за осъществяването на подобно нормативно изменение. В заключение, между страните не е налице спор относно това, че при гласуване на решението, с което са приети измененията в подзаконовия нормативен акт е бил спазен и изискуемият кворум, поради което изводите на първоинстанционния съд за действителност на волеизявлението са правилни. На последно място, касаторът твърди, че липсата на становище съгласно чл. 10а, ал. 5, т. 2 ЗТ е основание за отмяна на съдебното решение, предвид фактът, че същото е следвало да бъде поискано от вносителя на проекта и липсата му опорочава процедурата по приемане на нормативната промяна. В случая касаторът изхожда от съображението, че председател на Консултативния съвет по чл. 10а ЗТ е кметът на общината, който няма как да се самосезира, а необходимостта от подобно становище е бил наложителна до такава степен, че липсата му съставлява съществено процесуално нарушение. Поддържаните оплаквания не съответстват на нормативната уредба. Действително чл. 10а, ал. 1 ЗТ предвижда създаването на Консултативен съвет по въпросите на туризма, като сред неговите компетенции е да прави предложения и дава становища по въпроси, които са от съществено значение за развитието на туризма на територията на общината, включително за размера на туристическия данък (ал. 5, т. 2). Цитираната норма не предвижда изрично подобна дейност от страна на съвета в процедурата по приемане на подзаконови нормативни актове. Правилникът за организацията и дейността на Консултативния съвет по въпросите на туризма при Столична община (приет с Решение № 685 от 13.11.2008 г. по Протокол № 24 на СтОбС) го определя като орган, подпомагащ общината по въпросите на туризма, действащ постоянно - най-малко веднъж на три месеца, с възможност за свикване на извънредни заседания от председателя по негова инициатива или по искане на поне 1/3 от членовете на КСВТСО, отправено писмено до председателя, когато са възникнали неотложни въпроси за решаване от неговата компетентност. Съставът на съвета, действащ към Столична община се състои от 28 члена, като половината от тях са назначени от председателя, другата половина представители на туристически сдружения и други юридически лица с нестопанска цел, имащи отношение към развитието на туризма, сдружения на местния бизнес и на потребителите. От изложеното следва, че кметът не е единственият, имащ правото да свика заседание, респ. самосезирането не е единствената възможност съветът да упражнява своите правомощия. Такава ще възникне и по инициатива на 1/3 от членовете му (чл. 14, ал. 3 от Правилника за организацията и дейността на Консултативния съвет по въпросите на туризма при Столична община). Дали ще бъде упражнена или не, е въпрос на преценка на отделните членове на съвета и на органа като цяло. При това положение твърдението, че кметът е ограничил възможността за участие на съвета в процедурата, като не се е самосезирал, а следствието от това се изразява в невъзможността на органа да даде становище по внесения в ОбС проект за изменение на Наредбата, е необоснован. Видно от изложеното, с инициатива да образуват процедура по свикване на извънредно заседание разполагат и членовете му. Фактът, че не са я осъществили не влияе по никакъв начин на законосъобразността на приетия нормативен акт. От друга страна, приложимите към спора данъчно-правни разпоредби не съдържат изискване, предвиждащо задължителното участие на КСВТСО или сходно дефиниран консултативен орган в процедурата по приемане на подзаконов нормативен акт. Следователно, решаващият съд правилно е преценил приложението на релевантните към спора разпоредби, а изведените правни изводи се споделят изцяло от настоящата инстанция. При липса на релевираното касационно основание, обжалваното решение следва да бъде оставено в сила. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,