Определение от 29.05.2024 г. на ВАС по адм. д. № 700/2024 г.

Производството е по реда на чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България (Конституцията, КРБ). Главното производство по делото е образувано по касационна жалба, подадена от ЕТ „С. Г. – С. 2012“, чрез пълномощник адв. Х. Панев, против решение № 1714 от 12.10.2023г., постановено по адм. дело № 360/2023г. по описа на Административен съд Благоевград. С обжалваното решение е отхвърлена жалбата на посочения едноличен търговец срещу решение № 01/311/01065/3/01/04/02 за налагане на финансова корекция, изх. № 01-6500/8840#17 от 11.10.2022г., издадено от изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ). По делото е постъпило искане, подадено от ЕТ „С. Г. – С. 2012“, чрез пълномощник адв. Х. Панев, за сезиране на Конституционния съд (КС), за установяване на несъответствие между чл. 27, ал. 9 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) и Конституцията. В искането се твърди, че с посочената разпоредба е създадена недопустима законова делегация на правомощия по издаване на нормативен акт на орган, който не е изрично предвиден в Конституцията. Твърди се, че Народното събрание, което единствено разполага с правомощието да приема закони, не може да се отказва от това си правомощие и да възлага уредбата на съответната материя на изпълнителната власт. Наред с това се сочи, че Конституцията не допуска подзаконовите актове да дават първична правна уредба, което предпоставя наличието на съответните правила в закона, а не създаване тепърва на тези правила. Поддържа се, че правната уредба, която се съдържа в закона, трябва да бъде пълна, и не е допустимо чрез подзаконов акт да се запълват пропуски в нея. Ответната страна - изпълнителният директор на Държавен фонд „Земеделие“, чрез процесуален представител юрк. Панчева, депозира писмен отговор, в който развива съображения, че не е налице твърдяното несъответствие межди чл. 27, ал. 9 ЗПЗП и Конституцията, поради което моли искането за сезиране на КС да бъде оставено без уважение. Настоящият съдебен състав приема искането за неоснователно по следните съображения: Разпоредбата на чл. 150, ал. 2 от Конституцията, в действащата й редакция, създава правна възможност, но не и задължение за съответния съд да сезира КС с искане за установяване на несъответствие между приложим по поставеното му за разглеждане дело закон /или отделна законова норма/ и конституционна норма - съдът служебно или по искане на страна по делото може да сезира КС, но само ако при разглеждане и решаване на делото прецени, че такова несъответствие е налице. В тази връзка съдът, като съобрази съдържанието, смисъла и систематичното място на сочената като противоконституционна разпоредба на чл. 27, ал. 9 ЗПЗП, не установява твърдяното несъответствие с визираните норми на Конституцията – чл. 62, ал. 1; чл. 114 и чл. 17, ал. 3, а оттам – и основание за сезиране на КС. Съгласно чл. 62, ал. 1 КРБ Народното събрание осъществява законодателната власт и упражнява парламентарен контрол. Според чл. 114 КРБ въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановление, разпореждания и решения. С постановления Министерският съвет приема и правилници и наредби. Разпоредбата на чл. 17, ал. 3 КРБ закрепва принципа, че частната собственост е неприкосновена. На свой ред, нормата на чл. 27, ал. 9 ЗПЗП гласи следното: „Изпълнителният директор на Разплащателната агенция одобрява със заповед правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по ал. 6 и 7, като се отчитат степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз, българското законодателство и сключения административен договор. Заповедта и правилата се обнародват в "Държавен вестник". Настоящият състав счита, че редакцията на разпоредбата е ясна и не създава предпоставки за противоречиво и/или двусмислено приложение. Още повече, разпоредбата не съществува самостоятелно в правната действителност /не се прилага изолирано/ и въпросът дали са налице предпоставки за сезиране на КС по реда на чл. 150, ал. 2 КРБ предполага изследване на цялостната правна уредба, включително общностната уредба. На първо място следва да бъде съобразена нормата на чл. 76, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), според която нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. В същия смисъл е и текстът на чл. 2, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), а именно че нормативни актове могат да издават само органите, предвидени от Конституцията, или от закон. При което се явяват несъстоятелни твърденията на искателя за „делегирано законодателство“ или „прехвърляне на законодателна власт на друг орган“. Разпоредбите от КРБ, на които се основава искането, не изключват нормативната компетентност на органите на изпълнителната власт, като юридически израз на изпълнително-разпоредителната дейност на държавата. Това че Народното събрание осъществява законодателната власт (чл. 62, ал. 1 КРБ), а въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения (чл. 114 КРБ), не означава, че други органи на държавно управление нямат правомощия да приемат нормативни актове, с които се уреждат, съобразно нормативните актове от по-висока степен, определен кръг от обществени отношения. Съгласно чл. 11, ал. 2, т. 4 и ал. 5 ЗПЗП Държавен фонд „Земеделие“ е държавно учреждение, което изпълнява функциите на Разплащателна агенция (РА) от датата на издаване на акта за акредитация. При което няма спор, че изпълнителният директор на фонда, който по силата на чл. 20а, ал. 1 ЗПЗП е и изпълнителен директор на РА, е държавен орган, натоварен с властнически правомощия. В контекста на изложеното следва да бъде съобразена и нормата на чл. 7а ЗНА, според която нормативен акт се издава и в случаите, когато трябва да се приемат мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на Европейския съюз или на международни договори, сключени от Европейските общности. А оттук следва изводът, че както Административнопроцесуалният кодекс, така и специалният закон - ЗНА, чиято цел е да усъвършенства подготовката, издаването и прилагането на нормативните актове (арг. от чл. 1 ЗНА), предвиждат нормативна компетентност на изрично овластени от закон органи, в случая такава компетентност е делегирана на изпълнителния директор на ДФЗ с нормата на чл. 27, ал. 9 от Закона за подпомагане на земеделските производители. И не може да бъде споделено виждането на искателя, че с подзаконов нормативен акт, какъвто са визираните Правила, са запълнени пропуски в законодателната уредба. Първо, защото в текста на чл. 27, ал. 9 ЗПЗП са закрепени основните принципни положения, в съответствие с които трябва да бъдат изготвени Правилата, а именно – те следва да отчитат степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз, българското законодателство и сключения административен договор. Освен това, нормата на чл. 7а ЗНА предвижда издаването на нормативен акт, независимо от неговия характер и издател, с цел приемане на мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и прилагане на актове на ЕС. На още по-силно основание и във връзка с аргументите на искателя, че е недопустимо Народното събрание да избягва пълното уреждане на отношенията, прехвърляйки уредбата им на подзаконов акт, в смисъл, че правилата е следвало да бъдат закрепени в законова рамка, а не да се възлага на изпълнителния директор на ДФЗ да одобрява приемането им, следва да се разгледа ролята, която съюзното право придава на разплащателните агенции в областта на общата селскостопанска политика на ЕС. Съгласно чл. 7 § 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета, разплащателните агенции са отдели или органи на държавите членки, отговарящи за управлението и контрола на разходите, посочени в член 4, параграф 1 и член 5. Последните са разходите по Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР). Според чл. 7 § 2 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 държавите членки акредитират като разплащателни агенции отдели или органи, които разполагат с административна организация и система за вътрешен контрол, предоставящи достатъчно гаранции, че плащанията са законни и редовни и че са надлежно отчетени. Съгласно чл. 7 § 6 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 разплащателните агенции управляват и упражняват контрол върху операциите, свързани с публична интервенция, за които те отговорят и поемат цялостната отговорност в тази област. Видно е, че с предвиденото в чл. 27, ал. 9 ЗПЗП делегиране на правомощия на изпълнителния директор на ДФЗ, който е и изпълнителен директор на РА, за приемане на правила, чрез които се определя размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по мерките и подмерките от ПРСР, не само че не е допуснато несъответствие с Конституцията, но посочената разпоредба изцяло отчита ролята, компетентността и функциите, които общностното право придава на разплащателните агенции – да отговорят за контрола и управлението на разходите, вкл. тези по ЕЗФРСР. И отново във връзка с дейността на разплащателните агенции, неаргументирано се явява твърдението на искателя, че с приетите правила се засяга пряко принципът на неприкосновеност на частната собственост – чл. 17, ал. 3 КРБ. Следва да се подчертае принципното положение, че налагането на финансова корекция, чийто размер е определен въз основа на приетите правила, няма характер на санкция, а представлява административна мярка, последица от установяването, че условията, необходими за получаване на облагата, произтичащи от правната уредба на Съюза, не са спазени, като по този начин са направили получената облага недължима (Решение на СЕС от 4 юни 2009г. по дело С-158/08, т.28; Решение от 14 септември. 2014г. по дело С-341/14, т.45, Решение от 18 декември 2014г по дело С-599/13, т.36, Решение от 26 май 2016г по дело С-260/14 и С-261/14, т.50). Наред с това, законосъобразността на „Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал. 6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерки от Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 г.“ е потвърдена с влязло в сила решение № 3618/10.03.2020 г., постановено по адм. дело № 14154/2019 г. на Върховния административен съд, първо отделение, с което са отхвърлени подадените жалби срещу този подзаконов нормативен акт. По изложените съображения не е налице твърдяното противоречие и/или несъответствие между разпоредбата на чл. 27, ал. 9 ЗПЗП и Конституцията, поради което и не са налице предпоставките за сезиране на КС при условията на чл. 150 ,ал. 2 КРБ. Искането на касатора ЕТ „С. Г. – С. 2012“, като неоснователно, следва да бъде оставено без уважение. Воден от горното, Върховният административен съд, четвърто отделение