Решение № 2067 от 15.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9707/2015 г.

Решение № 2067 от 15.02.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9707/2015 г., III о., докладчик председателят Жанета Петрова "Бизнесконсулт " ООД със седалище и адрес на управление В. е подало две жалби срещу заповед № РД-9Р-7/17.04.2015 г. на министъра на културата, с която е предоставен статут на групова археологическа недвижима културна ценност с категория "национално значение" на обект "Т. В. неолитен некропол" - град В. и са определени режими на опазване на груповата археологическа недвижима културна ценност с определянето на териториалния обхват на груповата археологическа недвижима културна ценност - определяне на границите на груповата археологическа недвижима културна ценност, определяне на границите и териториалния обхват на охранителната зона, с промяна на предписанията за опазване на територията на груповата археологическа недвижима културна ценност и територията на охранителната зона съгласно протокол от 22.05.2013 г. на междуведомствената комисия, в изпълнение на заповед № РД-9-76/10.05.2013 г. на министъра на културата. В жалбите се твърди, че заповедта е нищожна, тъй като е подписана от заместник-министър на културата, позовал се на делегиране на права от министъра на културата, че не е изпълнено изискването на чл. 26, ал. 1 АПК за уведомяване на засегнатите собственици на имоти, които не са могли да участват в административното производство. Поддържа се, че заповедта не е мотивирана и е издадена без да е извършена проучвателна и изследователска дейност, в нарушение на чл. 61, ал. 1, т. 3 и 4 от Закона за културното наследство. Поискана е отмяната на заповедта като незаконосъобразна и присъждане на направените разноски. Заповедта е обжалвана от Н. Б. С. и А. Б. Н. с оплаквания, че е издадена без да са изпълнени процедурите по чл. 56 и чл. 57 от Закона за културното наследство, както и без да са спазени чл. 146 и чл. 147, ал. 1 от Закона за културното наследство. В нарушение на административнопроизводствените правила жалбоподателите не били уведомени за започване на производството. Поискана е отмяната на заповедта като незаконосъобразна. Срещу заповед № РД-9Р-7/17.04.2015 г. на министъра на културата е постъпила жалба и от Д. И. М. с оплаквания, че не са направени проучвания и не са установени археологически находки, даващи основание да се приеме, че в обявените със заповедта граници е разположен некропол, представляващ групова археологическа недвижима културна ценност. Поискана е отмяната на заповедта. Жалба срещу заповедта на министъра на културата е подадена и от М. Д. Т.. Поддържа се незаконосъобразност на административния акт с оплаквания че е издадена без да е изпълнено изискването за уведомяване на собственика за откритото административно производство, без предварителна оценка по чл. 61, ал. 1, т. 3 и 4, при отсъствието на мотиви и е поискана отмяната й с присъждане на направените разноски. Заповедта на министъра на културата е обжалвана от М. С. С. и А. С. С. с оплаквания, че е нищожна, тъй като е издадена от заместник- министър на културата. Алтернативно се поддържа незаконосъобразност на заповедта поради нарушение на административнопроизводствените правила, изразяващо се в липсата на уведомяване на заинтересованите лица за откриване на административното производство, както и поради отсъствието на проучвателна изследователска дейност, от която да се изведат предпоставките за определяне на обекта като групова археологическа недвижима културна ценност. Поискана е отмяната на заповедта и присъждане на разноски. Жалба срещу заповед № РД-9Р-7/17.04.2015 г. на министъра на културата е подадена и от Л. Д. Л.. Твърди се, че административният акт изхожда от некомпетентен орган, че при издаването му декларираният обект не е определен непротиворечиво и коректно и че са допуснати нарушения на чл. 57, ал. 3 и ал. 4 и чл. 64, ал. 3 от Закона за културното наследство. Поискана е отмяната на заповедта и присъждане на направените разноски. Министърът на културата е оспорил жалбите и е поискал да бъдат отхвърлени. Заинтересованата страна О. В. не е взела становище. Върховният административен съд, като провери допустимостта на жалбите и законосъобразността на оспорения административен акт, прие следното: Жалбите са допустими, тъй като са подадени в срок от лица, собственици на имоти в град В., попадащи в териториалния обхват на охранителната зона, определена с оспорения административен акт, за които възникват задължения във връзка с определените със заповедта режими на опазването на недвижимата културна ценност. Оспореният административен акт има характеристиката на общ административен акт по смисъла на чл. 65 АПК и законосъобразността му се проверява по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Със заповед № РД-9К-76/10.05.2013 г. министърът на културата назначил комисия със задача да изготви предложение за определяне на режимите-граници и предписания за опазване на археологическите недвижими културни ценности, находящи се в град В. -"Римски терми на Одесос" и "Некропол 3". С протокол от 22.05.2013 г., междуведомствена комисия, назначена със заповед № РД-9К-76/10.05.2013 г. на министъра на културата, констатирала, че "Т. В. енеолитен некропол" притежава изключително висока научна и културно историческа стойност и предложила режими на опазване на недвижимата археологическа културна недвижима ценност, с категория "национално значение". На заседание от 16.09.2014 г. по протокол № 50, Специализираният експертен съвет за опазване на недвижимите културни ценности към министъра на култура, създаден със заповед № РД9К-156/1.11.2013 г. на министъра на културата, направил заключение, че третият енеолитен некропол в град В., със статут на недвижима археологическа културна недвижима ценност по смисъла на чл. 146, ал. 3 ЗКН, притежава изключително висока научна и културно-историческа ценност и приел предложението на директора на Националния институт за недвижимо културно наследство за предоставяне на статут и определяне на режими на опазването му, на основание чл. 65, ал. 1, т. 3 ЗКН. Съветът направил предложение на министъра на културата да издаде заповед за предоставяне на статут на груповата археологическа недвижима културна ценност "Т. В. енеолитен некропол", с категория национално значение и за определяне на предложените режими - териториален обхват и предписания за опазване. С писмо № 0101-1681/17.09.2014 г. директорът на Националния институт за недвижимо културно наследство изпратил на министъра на културата документи, докладвани на заседанието на Специализирания експертен съвет по чл. 64, ал. 2 ЗКН. Към писмото приложил заключителна оценка по чл. 64, ал. 1 ЗКН, според която третият енеолитен некропол в град В. притежава статут на недвижима археологическа културна ценност по смисъла на чл. 146, ал. 3 ЗКН. С писмо № 08-00-243/27.02.2015 г. министърът на културата изпратил за съгласуване на министъра на регионалното развитие и благоустройството проекти на заповеди, между които и проект на заповед за предоставяне на статут на групова археологическа недвижима културна ценност с категория "национално значение" на обект "Т. В. неолитен некропол" - град В., придружен от графичен материал и предписания за опазване. Според наличните данни, територията, в която е разположен некрополът, е ограничена от улиците "Х. Т.", "Г. Ц.", "Т. В.", източния край на "К. Д.", "А. С." и "Ф. Т.". С писмо № 90-05-228/25.03.2015 г. министърът на регионалното развитие и благоустройството съгласувал представените с писмо № 08-00-243/27.02.2015 г. проекти на заповеди. Със заповед № РД-9Р-7/17.04.2015 г., на основание чл. 65, ал. 1, т. 3 ЗКН, министърът на културата, заместван от заместник - министър на културата, предоставил на обект "Т. В. енеолитен некропол" - град В. статут на групова археологическа недвижима културна ценност с категория "национално значение". Със заповедта били установени режими на опазване на груповата археологическа недвижима културна ценност посредством определянето на териториалния обхват на груповата археологическа недвижима културна ценност, границите и териториалния обхват на охранителната зона и предписанията за опазване съгласно протокол от 22.05.2013 г. на междуведомствената комисия, назначена със заповед № РД-9-76/10.05.2013 г. на министъра на културата. В заповедта се посочва, че пълният опис на координатите на точките на границите на обекта и на охранителната му зона, както и предписанията за опазване, се съхраняват в Националния институт за недвижимо културно наследство, а достъпът до тях се осъществява през публичния регистър по чл. 60 ЗКН. Заповедта е издадена от компетентния административен орган по чл. 14, ал. 1, т. 2 ЗКН. Със заповед № РД-09-207/9.04.2015 г. министърът на културата наредил за времето от 13 април до 17 април 2015 г. да бъде заместван от заместник-министър Б. Б., поради което заповед № РД-9Р-7/17.04.2015 г. е подписана от него. Актът, издаден при условията на заместване, е акт на съответния административен орган, тъй като заместващото лице осъществява негови правомощия. Оспореният акт е издаден от името на министъра на културата, в изпълнение на възложените му правомощия, и затова не е нищожен, както поддържат жалбоподателите. При извършената проверка съдът констатира, че административният орган е допуснал нарушение на чл. 66 АПК. Макар собствениците на имоти в района, попадащ в териториалния обхват на груповата недвижима културна ценност и в границите на охранителната зона, да не са били уведомени за започването на административното производство, нарушението не може да се счете за съществено. Разпоредбата на чл. 69, ал. 1 АПК предвижда четири начина на участие на заинтересованите лица: чрез писмени предложения и възражения; чрез участие в консултативни органи, подпомагащи органа, издаващ акта; чрез участие в заседания на органа, издаващ акта, когато той е колективен; чрез обществено обсъждане. С оглед характера на производството, което се развива по специален закон, по инициатива и експертна преценка на ангажирани с опазването на културното наследство специализирани институции, заинтересованите лица биха могли да участват в него единствено като подават възражения. Поради това неуведомяването им не би могло да се разглежда като ограничаване на правото им защита, което само по себе си да обуслови отмяната на административния акт. Съгласно чл. 59, ал. 4 ЗКН декларираните недвижими обекти имат статут на недвижими културни ценности до установяването им като такива по реда на този закон. Националният институт за недвижимо културно наследство води публичен регистър на издадените по чл. 59, ал. 1 ЗКН декларационни актове и на актовете за прекратяване на временния режим по чл. 62, ал. 1 ЗКН (чл. 60 ЗКН). Видно от данните в публикувания он-лайн публичен регистър, Варненският енеолитен некропол е деклариран като архитектурно- строителен паметник на културата от Античността и Средновековието ( ДВ, бр. 66 от 1976 г.). Археологическият обект притежава заключителна оценка, с която е установена неговата културна стойност и обществена значимост ( чл. 61, ал. 3 ЗКН). При издаването на заповедта на министъра на културата за предоставяне на статут на групова археологическа недвижима културна ценност със съответната категория и установяването на режимите на опазване на Варненският енеолитен некропол са били спазени производствените правила, предвидени в чл. 23 - чл. 26 от Наредба № Н-12/21.11.2012 г. за реда за идентифициране, деклариране, предоставяне на статут и за определяне на категорията на недвижимите културни ценности, за достъпа и подлежащите на вписване обстоятелства в Националния регистър на недвижимите културни ценности. Въз основа на заключителната оценка и предложенията на междуведомствената комисия по чл. 16 от Наредба № Н-12/21.11.2012 г., директорът на Националния институт за недвижимо културно наследство направил предложение до министъра на културата за класификация, категория и режими за опазване във връзка с предоставянето на статут на недвижима културна ценност на археологическия обект. Предложението било разгледано в съвета по чл. 64, ал. 2 ЗКН. Въз основа на становището на специализирания съвет министърът на културата издал заповед № РД-9Р-7/17.04.2015 г. Административният акт е съобразен с приложимите материалноправни разпоредби на Закона за културното наследство (чл. 45-50, чл. 78) и Наредба № Н-12/21.11.2012 г. (чл. 11-14). Режимът на опазване на недвижимата културна ценност се изразява в определянето на териториален обхват и в отправянето на конкретни, задължителни за изпълнение, предписания. Териториалният обхват се определя от границите на недвижимата културна ценност и тези на охранителната й зона. В случая териториалният обхват на археологическата културна ценност "Т. В. неолитен некропол" е определен по уличните регулационни линии, очертаващи границите на няколко квартали на град В., където са намерени колективни археологически находки. Охранителната зона, която обхваща непосредствената територия около ценността и е предназначена да осигури нейната по-ефективна териториално-устройствена защита, е очертана с прилагането на същия способ, видно от текстовата и графичната част на заповедта. Съгласно заключението на допуснатата по делото техническа експертиза, територията на археологическата културна ценност е определена за археологически проучвания, каквито обаче не могат да се проведат системно поради високата плътност на застрояване в тази част на града. По тази причина могат да се извършват единствено спасителни теренни проучвания при започване на изкопни работи за нов строеж и непредвидено откриване на археологическа ценност. Констатацията кореспондира с чл. 147, ал. 5, т. 2 ЗКН, който предвижда, че спасителни археологически проучвания се извършват при необходимост за частично или цялостно използване на терена на недвижима археологическа ценност, при риск от нейното разрушаване, включително и тези, които се извършват при непредвидено откриване на археологическа ценност, което налага незабавно проучване. Според предписанията, дадени в заповедта на министъра на културата, предвижданията на застроителния план не се променят. О. В. се задължава да уведоми Регионалния исторически музей- В. за всяко издадено строително разрешение с цел осигуряване на наблюдение на изкопните работи от археолог. При откриване на археологически структури или находки се провеждат спасителни археологически проучвания. Режимът на опазване на археологическата културна ценност също не включва промяна на застроителния план. Собствениците на имоти с инвестиционни намерения следва да отложат извършването на строителни работи до приключване на археологическото проучване. След това теренът се освобождава за строителство от експертна комисия, назначена по реда на чл. 158а ЗКН. Жалбоподателите възразяват, че "Т. В. енеолитен некропол" е обявен за културна ценност без да са проведени проучвания и без да са открити археологически находки, които дават основание за установяване на признаци на обекта като недвижима културна ценност. Направените доводи не могат да се приемат. Определянето на обекта като територия за археологически проучвания не означава, че предходно не е било проведено специализирано проучване. Обектът е идентифициран и деклариран още през 70- те години, при спазване на реда, предвиден в Закона за паметниците на културата и музеите (отм.). Едновременно с това следва да се има предвид, че съгласно чл. 146, ал. 1 ЗКН археологически обекти представляват не само материалните следи от човешка дейност от минало време, открити в земните пластове, но и материалните следи, които се предполага, че се намират там. Неоснователно е и становището на оспорващите, че обектът подлежи на опазване само ако са намерени значителен брой археологически находки. Броят на разкритите находки не е юридически факт, който има значение за предоставянето на статут на недвижима културна ценност, още повече, като се отчете, че по силата на чл. 146, ал. 3 ЗКН недвижимите и движими археологически обекти придобиват временен статут на културни ценности с категория национално значение или национално богатство още преди установяването им като такива по реда на закона. Заповедта на министъра на културата е законосъобразна, поради което подадените срещу нея жалби следва да се отхвърлят. С оглед изхода на делото разноски на жалбоподателите не се дължат. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК Върховният административен съд