Решение № 8230 от 31.7.2023 г. на ВАС, VI о.

Производство по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на Сдружение За Земята достъп до правосъдие , гр. София, представлявано от И. Попов и Г. Кондарев, чрез пълномощници адвокат Р. Стоилова и адвокат А. Коджабашев; The Green Tank - гражданско сдружение с нестопанска цел Република Гърция, представлявано от адвокат С. Ангелов; Г. Пасчалидис, Република Гърция, представляван от адвокат С. Ангелов против Решение 358 / 28.08.2020 г. по административно дело 225 / 2019 г. на Административен съд Стара Загора. Поддържат се оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствени правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т.3 АПК. Касаторът Сдружение За Земята достъп до правосъдие , гр. София, сочи, че в нарушение на чл. 123а, ал.3 от Закона за опазване на околната среда, респ. чл. 15, ал.4 от Директива 2010/75/ЕС са предоставени изключения от НДНТ-СЕН. Неправилно е приложен чл.123, ал.11 ЗООС, респ. чл. 18 Директива 2010/75/ЕС. Допуснати са съществени нарушения на съдопроизводствени правила поради недопускане на писмени доказателства по чл. 192 ГПК, вр. с чл. 144 АПК за изискване от Европейската агенция за околна среда и Генерална дирекция по околна среда към Европейската комисия на ръководства, указания и анализи, подготвителни документи, комуникации относно оценката на екологичните ползи по чл. 15, ал.4 от Директива 2010/75/ЕС. Развиват се доводи за необоснованост и съществени нарушения на съдопроизводствени правила при анализа на калкулацията на разходите за ползите за околната среда поради неправилно потвърдения от директора на Изпълнителна агенция по околна среда (ИАОС) подход на т.нар. път на въздействието , който кредитира само резултатите за ползите на околната среда, макар те да са почти 100 пъти по-ниски от резултатите, получени по т.нар подход на щетите и липсата на мотиви в първоинстанционното съдебно решение досежно този важен за спора факт. Посочва се, че в противоречие със събраните по делото доказателства и приложимото право, съдът е приел за законосъобразно да не се оценят 20% от емисиите на централата за целите на анализа на ползите, което е и пряко нарушение на принципа за истинност по чл. 7 АПК. Първоинстанционният съд неправилно е приложил изискването компетентният орган във всички случаи да гарантира, че не се причинява значително замърсяване и че се постига висока степен на опазване на околната среда като цяло и в нарушение на материалния закон неправилно е потвърдил решението на директора на ИАОС, което не е взело предвид кумулативния ефект с други източници на серен диоксид. Касаторът се позовава на противоречие на първоинстонционното съдебно решение с решението на Съда на Европейския съюз по дело С-375/21, което отбелязва задължението, вменено на държавите членки от чл. 23 от Директива 2008/50, че плановете за качество на атмосферния въздух следва да бъдат гарантирани и допустимите периоди на превишение на нормите на КАВ да бъдат възможно най-кратки. Съдът е отказал да цени и обсъжда Програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, разработена за замърсителите: фини прахови частици /ФПЧ10/ и серен диоксид /SO2/ 2019 2023 год. както и нейната правна природа и действие. Касаторите The Green Tank - гражданско сдружение с нестопанска цел Република Гърция и Г. Пасчалидис, Република Гърция, представлявани от адвокат С. Ангелов развиват доводи за неправилност на съдебното решение. Същите твърдят, че макар и да са участвали като заинтересовани страни в първоинстанционното производство имат право на касационни жалби по смисъла на чл. 210, ал.2 АПК. Позовават се на §1, т.19 от Допълнителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда. Развиват съображения за нарушения на материалния закон във връзка с прилагането на чл. 122а, ал.5 ЗООС, чл. 8 и чл. 17, ал.3 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни (НУРИКР), чл. 6, параграф 1 във връзка с чл. 6, параграф 2 и чл. 6, параграф 10 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция), както и чл. 2, ал.4 от Конвенцията за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Конвенцията от Еспо). Ответниците по касационните жалби изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по околна среда (ИАОС), чрез юрисконсулт С. Георгиев и ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, със седалище [населено място], община Раднево, област Стара Загора, представлявано от изпълнителния директор инженер Ж. Динчев, чрез пълномощник юрисконсулт П. Попова-Антонова изразяват становища за неоснователност на същите. Изпълнителният директор на ИАОС, чрез юрисконсулт С. Георгиев моли да бъде оставено в сила първоинстанционното съдебно решение като правилно. Счита, че решението за актуализиране на комплексното разрешително на ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] е в пълно съответствие с тълкуването на Съда на Европейския съюз, постановено по отправеното от Върховния административен съд преюдициално запитване, според което при разглеждане на искане за дерогация по чл. 15, параграф 4 от Директива 2010/75/ЕС компетентният орган е взел предвид всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната агломерация. Позовава се на чл. 123а, ал.1, т.2 ЗООС, съгласно който е предвидена възможност емисионните нива на серен диоксид да се различават от определените в Заключенията за НДНТ, но при условие, че бъдат спазени изискванията на чл. 123, ал.10 ЗООС, съгласно който нормите в КР не могат да бъдат по-високи от нормативно определените в българското законодателство. Във връзка с исканата дерогация е установено, че коефициентът на съотношение между постигнатите допълнителни ползи за околната среда, спрямо разходите за тяхното постигане е значително под приетата препоръчителна гранична стойност от 0,7, съгласно насоките за подготовка на информация и кандидатстване за предоставяне на дерогации по реда на чл. 123а, ал.3 ЗООС, респ. чл.15, §4 на Директива 2010/75/ЕС относно емисиите от промишлеността, което потвърждава, че разходите за постигане на емисионните заключения по ВАТ 21 и ВАТ 23 от Решение (ЕС) 2017/1442 за формулиране на заключения за НДНТ при големи горивни инсталации са несъразмерни в сравнение с очакваните ползи за околната среда. Посочва, че административният съд законосъобразно не е обсъждал и е отказал да цени Програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, която макар и да има стратегически характер не е била обсъдена със засегнатите субекти, между които и ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] и тъй като нейната цел е да задава политики и мерки в областта на качеството на атмосферния въздух тя не е юридически акт, който създава права и задължения за гражданите и бизнеса и няма отношение към предмета на делото. Програмата има значение само за изпълняващите я общински органи. Позовава се на съдебна практика решение 17252 от 17.12.2019 г. по адм. дело 12128 / 2019 г. на Върховния административен съд. Процесуалният представител на ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] посочва, че административният съд законосъобразно е приел, че в Република България липсват насоки, правила, нормативни или подзаконови изисквания, които да определят на какво разстояние от източника следва да се изчисляват ползите за околната среда от намаляване на замърсяването. Обосновано е кредитирал с доверие резултатите от математическото моделиране, изготвено по метода Plume, което установява, че при 97% степен на десулфуризация на 29,5 км. от източника ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] е точката на максимална приземна концентрация на серен диоксид, като изчислените емисии са на стойност 27,25 µg/m3, при максимална еднократна (средночасова) концентрация на серен диоксид 350 µg/m3 и максимална средноденонощно концентрация от 125 µg/m3, т.е. в пъти под пределно допустимите по Наредба 12 норми за серен диоксид, азотен диоксид, фини прахови частици, олово, бензен, въглероден оксид и озон в атмосферния въздух. Според ответника, административният съд правилно е приел, че са изпълнени всички изисквания за подготовка на документацията за кандидатстване по предоставяне на дерогация като е приложена утвърдената със Заповед РД-925/13.12.2012 г. на министъра на околната среда и водите, на основание чл. 11, ал.1, т.5 от Закона за опазване на околната среда и §3 от ЗР на Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни Методика за определяне на най-добри налични техники (НДНТ). За оператора на ГГИ не е налице нормативно задължение за изчисляване на индивидуален количествен принос от вторично замърсяване, не само поради обстоятелството, че това е твърде сложен процес, но и поради факта, че полученият резултат очевидно няма да е достоверен. Ответникът счита, че съдът законосъобразно е кредитирал с доверие приетата по делото тройна съдебно-техническа експертиза, според която при спазване на установените пределно допустими концентрации съгласно Наредба 12 от 15.07.2010 г. за норми на серен диоксид, азотен диоксид, фини прахови частици, олово, бензен, въглероден оксид и озон в атмосферния въздух и Наредба 14 от 23.09.1997 г. за норми за пределно допустимите концентрации на вредни вещества в атмосферния въздух на населените места не може да са налице значими замърсявания. Първоинстанционният съд подробно е обсъдил в мотивите си методите за определяне на концентрация на емисиите Плуме, както и предложения от А. Уилър метод Аермод и приложеният от свидетеля Л. Миливирта метод Калпуф. Анализирани са подробно приетите по делото експертизи, свидетелски показания и материалите по административната преписка и не са налице претендираните с касационните жалби пороци на съдебното решение. Според ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] допустимите норми за качество на атмосферния въздух за серен диоксид и живак няма да бъдат надвишени, дори напротив в точките на максимални приземни концентрации на 29,5 км при разсейването на емисиите от серен диоксид, респ. до 55,7 км при разсейване на емисиите от живак изчислените стойности са в пъти по-малко от пределно допустимите емисии по нормативна уредба за тези замърсители. Не е налице нарушение на чл.8 НУРИКР, тъй като при липса на задължение в процедура по предоставяне на дерогация да се извършва ОВОС и при категорично доказана липса на значително вредно трансгранично въздействие към съседни държави не съществува задължение в тежест на ИАОС да изпраща техническа оценка на засегнатата държава заедно с решението съгласно чл.127, ал.1 ЗООС, т.е. разпоредбата на чл. 8 НУРИКР не намира приложение. Във връзка с решение по дело С-375/2021 г. на Съда на Европейския съюз по преюдициално запитване касателно Програма за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, разработена за замърсители: фини прахови частици и серен диоксид 2019 2023 г. ответникът ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, заявява, че дори и да се приеме същата за относима, в частност определената мярка в нея за всички ТЕЦ от 98% степен на десулфуризация не е приета при спазване на принципа за постигнато равновесие между целта за намаляване на опасността от замърсяване и различните засегнати обществени и частни интереси, аргумент от параграф 140 на решение на СЕС по дело С - 635/18 г., параграф 134 от решение на СЕС по дело С 644/18 г. и параграф 130 от решение на СЕС по дело С 730/19 г. Мярката не посочва информация за актуализирането ѝ, за финансирането ѝ, за очакваното въздействие за постигане на посочената цел и не е обсъдена със засегнатите субекти. Същата се явява прекомерна, тъй като четирите централи в Източномаришкия басейн работят при една и съща степен на десулфуризация от 97%. Програмата за качеството на атмосферния въздух на Община Гълъбово не съдържа всички задължителни реквизити съгласно Приложение 15 от Директива 2008/50/ЕО и в този смисъл не може да обоснове прилагането от национална юрисдикция по-висок процент на десулфуризация. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационното оспорване. Посочва, че обжалваното съдебно решение е валидно, допустимо, но неправилно. Отбелязва, че Решение 50 Н0 ИО А5 / 21.12.2018 година на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околната среда, гр. София, с което е актуализирано комплексно разрешително 50/2005 г. на ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място], община Раднево е издадено при липса на мотиви и съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Констатира, че при моделиране на замърсяването от точков източник е следвало да се вземат предвид всички останали източници на замърсяване съгласно Методиката за изчисляване на височината на изпускащите устройства, разсейването и очакваните концентрации на замърсяващи вещества в приземния слой, че са нарушени условията за мониторинг за емисиите на живак, че не са взети всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната зона или агломерация съгласно чл. 23 от Директива 2008/50. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационните жалби за подадени от надлежни страни, в предвидените от закона процесуални срокове при отсъствие на процесуални пречки за тяхното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно съдебно оспорване, поради което са процесуално допустими. Разгледани по същество на основанията посочени в тях и след проверка на съдебното решение във връзка с пороците за нищожност, недопустимост и нарушение на материалния закон, съгласно чл. 218, ал.2 АПК същите са основателни. Предмет на делото пред касационната инстанция е първоинстанционното съдебното решение. Касационното обжалване е редовно средство за защита срещу порочни съдебни решения(а не срещу индивидуални административни актове), при което касационният съд извършва проверка за наличието на точно посочени в закона отменителни основания, представляващи абстрактно формулирани нарушения в дейността на предходната инстанция, като е обвързан, изцяло или частично от нарушенията, посочени от оспорващия. Касационното производство не решава материалноправния спор, а спора за законосъобразността на първоинстанционното съдебно решение, затова е контролно-отменително, а не въззивно. В този смисъл Върховният административен съд е съд по правото, а не по фактите. Касационното производство е средство за отстраняване на грешките на съда при прилагане на закона, а не за отстраняване на грешките на страните при попълване на делото с доказателства. Съгласно чл. 219 АПК доказателства относно спорното материално право в касационното производство са недопустими. С решение 358 / 28.08.2020 г. по адм. дело 225 / 2019 г. Административен съд Стара Загора е отхвърлил жалбата на сдружение За земята достъп до правосъдие срещу Решение 50 Н0 ИО А5 / 21.12.2018 година на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околната среда, с което е актуализирано комплексно разрешително 50/2005 г., издадено на ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място]. Приел е, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената форма след спазване на административнопроизводствените правила, при точно прилагане на материалноправните разпоредби и в съответствие с целта на закона. Решението на директора на ИАОС е издадено на основание чл. 124, ал.2, т.5 от Закона за опазване на околната среда във връзка с публикуваното на 17.08.2017 г. Решение за изпълнение (ЕС) 2017 / 1442 на Комисията от 31.07.2017 г. за формулиране на заключения за най-добри налични техники за големи горивни инсталации съгласно Директива 2010/75/ЕС (Заключения за НДНТ за ГГИ). Съгласно чл. 21, ал.3 от Директива 2010/75/ЕС относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) в срок от 4 години от публикуването на Заключения за НДНТ за ГГИ, т.е. до 17 август 2021 г., всички условия в разрешителните на големите горивни инсталации следва да се преразгледат и при необходимост, актуализират, за да се гарантира съответствие със Заключенията за НДНТ за ГГИ. Първоинстанционният съд е приел, че съгласно чл.12,ал.1 от Наредбата за норми за допустими емисии на серен диоксид, азотни оксиди и прах, изпускани в атмосферата от големи горивни инсталации (Наредбата за ГГИ или Наредбата) в случаите, когато в горивни инсталации се изгаря местно твърдо гориво, което поради своите характеристики не позволява спазването на нормите на допустими емисии (НДЕ) за серен диоксид, определени в чл. 5, могат да бъдат прилагани минималните степени на десулфуризация, определени в част 5 от приложение 1, в съответствие с правилата, определени в част 6 от приложение 1. В чл.12, ал.2 от Наредбата е предвидено, че прилагането на изключението по ал. 1 може да бъде разрешено на основание на представена от оператора преди издаване/преразглеждане на комплексното разрешително (КР) и одобрена от министъра на околната среда и водите или от упълномощено от него длъжностно лице техническа обосновка за невъзможността за спазване на НДЕ, определени с чл. 5. Министърът на околната среда и водите преди предоставяне на дерогацията е дал становище по представената от оператора документация като във връзка с това е създал работна група. Извършено е моделиране с метода Плуме в два варианта, установени са емисиите на замърсителите и са дадени конкретни препоръки да се предостави дерогация за емисиите на серен диоксид за СОИ 1,2,3, 4, 7 и 8 минимална степен на десулфуризация 97%, а за СОИ 5-6 / ЕК 9-10- минимална степен на десулфуризация 97,5 процента. Административният съд е отказал да обсъди и оцени значението на Актуализация на програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, разработена за замърсителите: финни прахови частици /ФПЧ10/ и серен диоксид /SO2/ 2019 2023 год. Посочил е, че тя е неотносима към предмета на оспорване. Обобщил е, че в подробно регламентираната процедура за издаването и актуализациите на комплексните разрешителни (КР), съдържаща се Наредбата за условията и реда за издаване на комплексните разрешителни (НУРИКР), не се изисква изработването на такава програма като предпоставка за актуализация на което и да е КР, а още по-малко административният орган в лицето на изпълнителния директор на ИАОС следва да съобразява своите актове със съдържанието й. Първоинстанционният съд е приел, че съгласно чл. 123, ал.1, т.1, б. б от ЗООС НДЕ могат да бъдат изпълнени или заменени от равностойни показатели или технически мерки, осигуряващи равностойна степен на опазване на околната среда. Такава възможност е предвидена и в чл.14. 2 от Директива 2010/75/ЕС (Директивата), според която НДЕ могат да бъдат допълнени или заменени от равностойни показатели или технически мерки, осигуряващи равностойна степен на опазване на околната среда. Чл. 15, т.3 от Директивата задължава компетентните органи да определят норми на допустими емисии, които гарантират, че при нормални експлоатационни условия емисиите не надхвърлят емисионните нива, свързани с НДНТ. Според първоинстанционния съд в чл.15, т.4 от Директивата е предвидена възможност чрез дерогация на параграф 3 и без да се засяга член 18 в особени случаи компетентният орган да определи не толкова строги мерки за допустими емисии. Подобна дерогация може да бъде предоставена само когато оценката покаже, че постигането на емисионни нива, свързани с НДНТ , посочени в заключенията на НДНТ би довело до разходи, които са несъразмерно високи с оглед ползите за околната среда поради: а/ географското положение на съответната инсталация или местните екологични условия или б/ техническите характеристики на съответната инсталация, но съответният орган, допускащ дерогация следва да гарантира, че не се причинява значително замърсяване на околната среда и че се постига висока степен на опазване на околната среда. Тези норми са транспонирани в ЗООС чл.123а,ал.3 и чл. 123а, ал.4 от ЗООС. Административният съд е приел, че задължителна за изпълнителния директор на ИАОС според чл. 11,ал.3 от Закона за чистота на атмосферния въздух е Методиката за изчисляване височината на изпускащите устройства, разсейването и очакваните концентрации на замърсяващи вещества в приземния слой. Тя игнорира други модели и програмни продукти от гледна точка на целесъобразност на изследване на емисионните нива на замърсителите, съответно замърсяването на околната среда и качеството на атмосферния въздух. От друга страна съгласно чл. 12, ал.2 от Наредбата за ГГИ в случаите, когато в горивни инсталации се изгаря местно твърдо гориво, което поради своите характеристики не позволява спазването на НДЕ за серен диоксид, определени в чл. 5, могат да бъдат прилагани минималните степени на десулфуризация, определени в част 5 от приложение 1, в съответствие с правилата, определени в част 6 от приложение 1. Тази разпоредба е приета с оглед с чл. 31 от Директива 2010/75/ЕС, която дава възможност, ако при горивни инсталации, използващи местно произведено твърдо гориво, които поради характеристиките на съответното гориво не могат да спазят НДЕ за серен диоксид вместо тях да се прилага минимални степени на десулфуризация, определени в част 5, от приложение 5. За да се допусне дерогация за замърсителя серен диоксид следва да са налице следните условия: 1. операторът на ГГИ да използва местно твърдо гориво, 2. то да има такива характеристики, които не позволяват да се спазва НДЕ на серен диоксид. Съгласно т. 27, чл.3 от Директивата местно произведено гориво означава срещаното в естествени условия твърдо гориво, което се изгаря в специално конструирани за това горивни инсталации и което се добива на местно ниво. Приетата по делото Оценка на технологиите за оползотворяване на местни лигнитни въглища от Мини Марица-изток в ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, изготвена от Технически университет София Технологии ЕООД сочи, че използването на друг вид гориво ще бъде изключително трудно. Това се дължи на особеностите на въглищата, които са с високо съдържание на баласт влага/минерални примеси и сяра и до момента не съществува промишлено проверена технология за изгаряне на въглища с такива характеристики. Всички технологични възли на инсталацията са така проектирани, а след което и оптимизирани, за да се използват източномаришките лигнитни въглища. В техническата обосновка за невъзможността за спазване на някои НДЕ, формулирани като НДНТ са посочени причините за тази невъзможност да се използва друг вид гориво. Конструктивните ограничения се дължат на невъзможността на металната компоновка на котлите да поеме линейни топлинни разширения, които биха се образували в резултат на употреба на по-калорично гориво с по-ниско съдържание на сяра и пепел. С използваното гориво не може да се достигне емисионното ниво за серен диоксид от 320 mg/Nm3, определени в ВАТ 21 от решение 2017/1442/ЕС. В тези случаи се прилагат минимални степени на десулфуризация, определени в част 5 от приложение V. Първоинстанционният съд е приел, че в случая следва да се приложат чл.12 от Наредбата за ГГИ и чл. 31 от Директивата. ВАТ 21 предвижда изключение от НДЕ за серен диоксид от 320 mg/Nm3 за инсталации с обща номинална стойност над 300 MW, които са специално проектирани да изгарят местни лигнитни въглища и за които може да се докаже, че не са в състояние да постигнат стойностите на НДНТ-СЕН, посочени в таблица поради технически и икономически причини. По отношение на предоставената дерогация на емисионно ниво за живак по ВАТ 23 от Решение 2017/1442/ЕС при съпоставка на ползите с разходите, Административен съд Стара Загора е приел, че полученият коефициент дава основание на административния орган да отчете, че са налице основанията за предоставяне на дерогация и вместо НДЕ от 7 µg/m3 да определи 30 µg/m3. В тази му част съдебното решение е неясно. Допуснати са над 40 грешки във връзка, с които е постановено последващо Решение от 17.09.2020 г. по адм. дело 225 / 2019 г. по описа на Административен съд Стара Загора. Съдът е заменил думата желязо с думата живак в значителни части от целия текст на съдебното решение. Допуснати са грешки и в индивидуализирането на горивните инсталации, допуснати са грешки в референтните стойности на допустимите дерогации, на използваните методики. Всички тях съдът е поправил в производство по чл. 175 АПК. Настоящият състав на Върховния административен съд възприема допуснатите грешки, квалифицирани от първоинстанционния съд като очевидни фактически за много по-сериозен пропуск в правораздавателната му дейност и по специално като сериозни неясноти при формирането на вътрешното му убеждение по спора, рефлектирало при изготвянето на мотивите на съдебното решение. Така например на стр. 28 от първоинстанционното решение съдът не е довършил абзац 4 и същият е останал в следния изписан вид: По отношение на предоставената дерогация на емисионно ниво за желязо по ВАТ 23 от Решението 2017/1442/ЕС , след което следват няколко празни реда, сочейки очевидно недовършената мисъл, но за същия абзац чинно е допусната поправка на очевидна фактическа грешка с решението по чл. 175 АПК от 17.09.2020 г.. Посочените по-горе пороци обосновават хипотезата на чл. 209, т.3 АПК за съществени нарушения на съдопроизводствени правила. На стр.15, абзац 5, от съдебното решение първоинстанционният съд е посочил, че фактите по делото са установени по безспорен начин и не съществуват спорни такива между страните. Така направеният извод е неверен и се основава на повърхностно и погрешно преценяване на същите. Като пороци на решението тези нарушения детерминират необоснованост и съществени нарушения на съдопроизводствени правила. Изброени в тезисен вид, страните спорят по: -необходимостта от оценка на кумулативните източници за замърсяване -нормативното задължение за изчисляване на индивидуален количествен принос от вторично замърсяване -отдалечеността на действие на живачните емисии -трансграничното въздействието от дейността на оператора на ГГИ -научните знания от Програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, разработена за замърсителите: фини прахови частици /ФПЧ10/ и серен диоксид /SO2/ 2019 2023 год. както и нейната правна природа и действие -своевременното уведомяване за административното производство (чл.6, ал.6, ал.7 и ал.8 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция)) и оттук възможността за ангажиране на доказателства от засегнатата общественост (ВЛ, експерти, научни доклади и др.) Критерии за това от кой етап следва да се счита задължително участието на обществеността може да бъде изведен от практиката по прилагане на конвенцията и решенията на Комитета за съответствие към Орхуската конвенция. В поредица от свои решения той е приел, че изразът когато всички възможности са открити означава, че участието на обществеността трябва да бъде осигурено на етапа, когато се решава, че някои от опциите или възможностите отпадат (или се преклудират). -непредоставяне на достъп до наличната информация, свързана с предмета на административното производство, лишаване на засегнатата общественост от възможността да формулира възражения и коментари. В случая това нарушение е ценено от съда като несъществено, но същото е следвало да бъде обсъдено с оглед възможността за приобщаване към административната преписка на доклад от типа на представения пред съда от Сдружение За Земята достъп до правосъдие , гр. София, изготвен от Л. Миливирта, който предвид експертния му характер в съдебното производство би имал значение и тежест единствено като експертиза, приета по уредения процесуален ред. В административното производство обаче един такъв доклад би бил не само относим, но и необходим предвид предмета на същото. -сравнителен анализ и извършване на оценка на въздействието, чрез моделите за оценка на замърсяването на въздуха Plume, Aermod, Calpuff, а защо не и други. -допусната дерогация, приемайки норми за допустими емисии на SO2 и Hg, по които емисионни нива страните спорят дали са в съответствие с определените във ВАТ 21 за SO2 и ВАТ 23 за Hg -въпросът дали правилно е потвърден подхода на т.нар. път на въздействието , който кредитира само резултатите от анализ за ползите на околната среда, макар те да са почти 100 пъти по-ниски от резултатите, получени по т.нар подход на щетите -при изследването за ползите не е взето предвид близо една пета от емисиите на процесната инсталация. Според жалбоподателя емисиите изпуснати без работа на сероочистващите инсталации не следва да бъдат изключвани от калкулацията на общата маса емисии. Обратното съставлява нарушение на чл. 7 АПК. На стр.12-14 от първоинстанционното съдебно решение, административният съд е обсъждал показанията на свидетелите Л. Миливирта и И. Иванов. Същите в по-голямата си част носят белезите на експертни заключения с пряко отношение към приложимите материалноправни разпоредби и целта на закона, поради което приобщаването им като свидетелски показания е в нарушение на съдопроизводствените правила. Отчитайки високото ниво на експертизата и на двамата свидетели в областта на качеството на атмосферния въздух не е съществувала пречка, същите да бъдат разпитани като вещи лица след назначена от съда експертиза. Специалните знания, които същите притежават биха способствали за обективното изясняване на обстоятелствата по спора. Свидетелските показания по своето естество са доказателствено средство под формата на изявление, с което едно лице дава сведения за своите възприятия относно фактите, които имат значение за делото. Със свидетелските показания могат по правило да се доказват всякакви юридически и доказателствени факти. Доказателствената сила на свидетелските показания зависи от тяхната достоверност, т.е. от тяхното съответствие с действителността. За разлика от свидетелите, които дават на съда само сведения за фактите, вещите лица освен сведенията за съответните общи закономерности, правила и изисквания предлагат на съда своите доказателствени изводи за фактите по делото. Вещото лице е консултант на съда при решаване на делото и за разлика от свидетеля то винаги е заменимо. При експертизата в качеството ѝ на оценка от специалист е необходимо лицето, което я извършва да притежава специални познания, умения и опит в определена област, които да подпомогнат съда в оценъчната му дейност във връзка с точното възприемане на фактите по спора. Първоинстанционният съд е допуснал и други пропуски във връзка с попълването на делото с доказателства. Основателни са доводите в касационната жалба на Сдружение За Земята достъп до правосъдие , гр. София за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствени правила поради недопускане на писмени доказателства по чл. 192 ГПК, вр. с чл. 144 АПК за изискване от Европейската агенция за околна среда и Генерална дирекция по околна среда към Европейската комисия на ръководства, указания и анализи, подготвителни документи, комуникации относно оценката на екологичните ползи по чл. 15, ал.4 от Директива 2010/75/ЕС. По делото е установено, че индивидуалният административен акт в частта относно размера на ползите за околната среда, се основава на анализ, изготвен от Amec Fostеr Weeler, в който са използвани два подхода за количествено определяне на ползите за обществото, във връзка с намаляването на емисиите от замърсители: подход за разходите за щети и подход на пътя за въздействието. Първият изразява предимствата като парична стойност на тон избегнати емисии. Той осигурява сравнителна бърза и проста първоначална преценка на ползите за обществото от намаляване на тон емисии, които следва да се разглеждат като ориентировъчни. Според този подход съответните парични стойности са извлечени от представително моделиране на дисперсията и експозицията за да се достигнат типични/средни стойности на щети, причинени от количеството замърсител, излъчван от типичен/среден обект. Като такива те приемат средното въздействие върху средната популация и не отчитат характеристиките на площадката. Освен това стойностите, оценени от различни групи за един и същ замърсител могат да се различават значително. Според автора този подход трябва да се разглежда като приблизителен, тъй като би могъл да надцени щетите от замърсителите. Резултатите му са в широки граници и несигурни. По отношение на този метод при спазване на ВАТ 21 се очаква намаление на емисиите с 4 736 тона, като ползите за околната среда възлизат на 725 милиона евро. Оценката по пътя на въздействието позволява да се извърши анализ, който е съобразен със спецификата на обекта . Тя е по-фокусирана оценка. Този подход има съответните предимства и е предпочетен от Amec Fostеr Weeler. Той се базира на дисперсионното моделиране и оценка на експозицията на населението, за което е използван дисперсионния метод Аермод. С този метод консултантът е изчислил, че общата стойност на ползите за околната реда и човешкото здраве при спазване на емисионни нива за серен диоксид от 320 mg/m3 е 15,2 милиона лева. Ползите от намаляването на емисиите се разглеждат във връзка потенциално избегнатите щети за човешкото здраве, местните земеделски добиви, екосистеми и сградите, в близост до обекта. Първоинстанционният съд приема, че след като замърсяването на околната среда от инсталациите на оператора се оценява само до 45 км поради възможностите на метода Аермод, то изготвеният анализ от Amec Fostеr Weeler е обоснован защото над 45-тия километър прякото въздействие върху здравето, свързано със серния диоксид ще бъде незначително. Позовава се на назначена по делото тройна съдебно-техническа експертиза, която дава заключение, че този метод не отчита вторичното замърсяване, защото това е много сложна и трудна задача и че обикновено при този вид анализи за промишлени предприятия вторично замърсяване не се изследва. Касаторът Сдружение За Земята достъп до правосъдие , гр. София с основание претендира, че съдът е бил длъжен да коментира и двата подхода, изяснявайки си техните предимства и недостатъци с помощта на допълнителни доказателства или експертизи. Спорен остава въпросът дали правилно е потвърден подхода на т.нар. път на въздействието , който кредитира само резултатите от анализ за ползите на околната среда, макар те да са почти 100 пъти по-ниски от резултатите, получени по т.нар подход на щетите . Допуснатият пропуск в правораздавателната дейност на съда обосновава хипотезата на чл. 209, т.3 АПК съществено нарушение на съдопроизводствените правила. При разглеждане на делото от касационната инстанция с молба от 05.04.2021 г. касаторът заяви искане на основание чл. 629, ал.1 и ал.3 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) във връзка с чл. 144 АПК за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (Съда на ЕС) относно тълкуването на разпоредбите на чл. 15, ал.4 и чл. 18 от Директива 2010/75/ЕС във връзка с чл. 13 и чл. 23, ал.1, втори подпараграф на Директива 2008/50/ЕО при предоставяне на изключения от Заключенията за най-добри налични техники (НДНТ) за големи горивни инсталации (ГГИ), които са разположени в район с наднормено замърсяване. С решение от 09.03.2023 г. по дело С 375 / 21 Съдът на Европейския съюз (втори състав) реши, че чл. 15, параграф 4 от Директива 2010/75/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 24 ноември 2010 г. относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването), във връзка с чл. 18 от нея и с членове 13 и 23 от Директива 2008/50/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2008 г. относно качеството на атмосферния въздух и за по-чист въздух за Европа трябва да се тълкува в смисъл, че: при разглеждането на искане за дерогация по този член 15, параграф 4 компетентният орган трябва да вземе предвид всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната зона или агломерация съгласно чл. 23 от Директива 2008/50, да откаже такава дерогация, когато тя може да допринесе за превишаването на нормите за качество на въздуха, определени съгласно чл.13 от Директива 2008/50, или да е в разрез с мерките, съдържащи се в този план, които имат за цел да гарантират спазването на тези норми и да направят възможно най-кратък периода на превишението им. Легална дефиниция на понятията планове и програми се съдържа и в §1, т.22 от ПЗР на ЗООС, който гласи, че по смисъла на този закон "Планове и програми" са планове, програми, стратегии и други подобни документи, както и техните изменения, които: а) се изискват от законови, нормативни или административни разпоредби; б) са предмет на подготовка и/или приемане от публичен орган на национално, регионално или местно равнище или които се подготвят от даден орган за приемане чрез одобрена от Министерския съвет или от Народното събрание процедура. В изпълнение на чл. 27 от Закона за чистотата на атмосферния въздух (ЗЧАВ) и чл. 23 от Директива 2008/50/ЕО, на територията на Община Гълъбово е приета програма за намаляване нивата на замърсителите и за достигане на утвърдените норми по показател серен диоксид за периода 2019 2023 г. Актуализация на програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, разработена за замърсителите: фини прахови частици (ФПЧ10) и серен диоксид (SO2) , приета с Решение 521 от протокол 60 / 30.11.2018 година на Общински съвет Гълъбово (наричана по-долу Програмата). Програмата посочва като основни източници на замърсяване със серен диоксид четирите топлоелектрически централи в района, включително ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, както и битовото отопление. В програмата е заложена дългосрочна мярка за намаляване на замърсяването от серен диоксид Изпълнение на проекти за реконструкция на СОИ и достигане на минимална степен на десулфуризация (сероочистване) от 98% и недопускане на работа на котлоагрегати без изправни и неработещи СОИ . Процесната програма, която административният съд е отказал да обсъжда и цени има белезите на общ административен акт.(В този смисъл виж Решение 11154 от 29.07.2013 г. по адм. д. 511/2013 г., Решение 10922 от 1.08.2012 г. по адм. д. 5502/2010 г., Решение 2802 от 27.02.2013 г. по адм. д. 15042/2012 г., Решение 9390 от 01.08.2016 г. по адм. дело 9241/2015 г.) Отказът да бъде обсъдена програмата в качеството ѝ на акт, породил правни последици, както и да бъдат прецени всички обстоятелства от значение за нейното действие и прилагане са нарушили правото на защита за всяка от страните по спора, включително и във връзка с възможността да ангажират доказателства досежно нейното прилагане, действие, изпълнение и др.. С тези си действия административният съд е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, което следва да бъде санирано при новото разглеждане на спора. Програмата касае неопределен кръг лица и в нея се съдържат множество мерки за подобряване качеството на въздуха, които следва да се съобразяват с оглед тълкуването, дадено от решение от 09.03.2023 г. по дело С 375 / 21 на Съда на Европейския съюз. Според постоянната практика на СЕС принципите на правна сигурност и на защита на оправданите правни очаквания трябва да се спазват от институциите на Европейския съюз, но също така и от държавите членки при упражняване на правомощията, предоставени им от производното право на Съюза. В този смисъл са постановени: решение от 29 април 2004 г. по съединени дела С-487/01 и С-7/02, Gemeente Leusden и Holin Groep, ECLI:EU:C:2004:263, т. 57; решение от 26 април 2005 г. по дело С-376/02, Goed Wonen , ECLI:EU:C:2005:251, т. 32; решение от 14 септември 2006 г. по съединени дела С-181/04 до C-183/04, Elmeka NE, ECLI:EU:C:2006:563, т. 31; решение от 9 юли 2015 г. по дело С-183/14, Salomie и Oltean, ECLI:EU:C:2015:454, т. 30. Съгласно чл. 18 от Директива 2010/75/ЕС при издаване и актуализация на комплексни разрешителни, решаващият орган следва да направи оценка дали заложените в разрешителното емисионни стойности ще доведат до нарушаване на нормите на качество на атмосферния въздух (КАВ). Доколкото нормите на КАВ се прилагат спрямо концентрациите на замърсител на определена територия, може да се заключи, че следва да се направи оценка на въздействието от емисиите на всички източници, които допринасят към формирането на концентрации от дадения замърсител. В случая административният орган е основал оценката си на моделиране, изготвено от оператора с модела PLUME. Въпрос на практическо правоприлагане по делото е дали е изследвано въздействието върху нормите на качество на атмосфирния въздух от четирите ТЕЦ в района, както и въздействието от битовото горене, като отправни точки в изследване въздействието съгласно Програмата на Община Гълъбово. На стр.17-18 от своето решение първоинстанционният съд е изложил мотиви във връзка с въпроса за трансграничното въздействие като е приел, че неуведомяването на Република Гърция за започналата процедура по актуализация на комплексното разрешително на ТЕЦ Марица Изток 2 ЕАД, [населено място] не съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. В своите мотиви съдът е посочил, че има все пак някакво трансгранично въздействие по смисъла на §1, т.19 от ДР на ЗООС, поради което не следва да прекрати производството по отношение на GREEN TANК гражданско сдружение с нестопанска цел Гърция и Г. Пасчалидис. е юридическо лице с нестопанска цел, учредено и регистрирано според Гражданския кодекс на Република Гърция, с цел опазване на околната среда включително чрез застъпничество. Г. Пасчалидис е гражданин на Република Гърция с постоянно жителство на нейна територия. Дори и двете лица да могат да бъдат отнесени към засегнатата общественост важен за техния процесуалноправен статут в първоинстанционното производство е, че те не са подали жалби срещу решението за актуализиране на комплексното разрешително, т.е. не са жалбоподатели в първоинстанционното производство, а административният съд ги е конституирал като заинтересовани страни. Съгласно чл. 153, ал.1 АПК страни по делото са оспорващият, органът, издал административния акт, както и всички заинтересовани лица. За да получат качеството на заинтересовани лица в съдебното производство субектите на правото не е необходимо да са участвали в административното производство. Заинтересовани са лицата, в чиято правна сфера административният акт поражда правни последици с обжалваната си част. Тук попадат както лицата, за които той е благоприятен, така и лицата, чийто права, свободи и интереси, наред с тези на оспорващия, актът засяга, но които не са го обжалвали. Тези лица имат собствени самостоятелни права да оспорят акта, върху чието съществуване и упражняване отхвърлянето на чуждото оспорване не може да повлияе (изключение е налице при конститутивните решения). Отхвърлянето на оспорването не прегражда техните права. Евентуалната нищожност на акта също има установително действие само за съществуването на разпоредените права и задължения, засягащи оспорващия (чл.177 АПК). Единственият интерес на тези засегнати от акта лица би бил от отмяната на административния акт по чуждото преобразуващо право на оспорващия, защото тя действа спрямо всички чл. 177, ал.1 АПК. Те не могат обаче да се присъединят към подадената жалба по аргумент от чл. 182, ал.3 и чл. 189, ал.2 АПК или да бъдат конституирани като заинтересовани страни (трети лица помагачи на страната на оспорващия). Тяхната възможност в производството по оспорване на индивидуалния административен акт е самостоятелното право на жалба, което следва да бъде упражнено лично и в този смисъл достъпът им до съд по чл. 6 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция) е гарантирано. Съгласно чл. 127 от Закона за опазване на околната среда решението за издаване, отказ, актуализиране или отмяна на комплексно разрешително и решението за прекратяване на процедурата се оповестява от компетентния орган по чл.120, ал.1 чрез средствата за масово осведомяване в 14-дневен срок от датата на издаването му, като същевременно се изпраща на държавите, засегнати от дейността на инсталацията, в случай на трансграничен пренос. В този срок писмено се уведомява и заявителят. Заинтересуваните лица могат да обжалват решението по реда на Административнопроцесуалния кодекс в 14-дневен срок от оповестяването му. Конституирайки GREEN TANК гражданско сдружение с нестопанска цел Гърция и Г. Пасчалидис като заинтересовани страни съдът в нарушение на вмененото му задължение по чл. 154, ал.1 АПК ги е допуснал в процесуално ненадлежно качество. Същите, отчитайки правната природа на решението за актуализиране на комплексното разрешително в качеството му на индивидуален административен акт и изразените от тях позиции за засягане, са процесуално легитимирани единствено като оспорващи, но за целта е следвало да упражнят субективното си право на жалба, което те не са сторили. Противоположна е хипотезата за ТЕЦ Марица изток 2 ЕАД, [населено място] защото има качеството на заинтересовано лице, ползващо се от акта и като такова може да участва като заинтересована страна, както правилно я е конституирал първоинстанционният съд. Съдебното решение в частта му досежно участието на GREEN TANК гражданско сдружение с нестопанска цел Гърция и Г. Пасчалидис като заинтересовани страни е недопустимо и следва да бъде обезсилено. Съгласно чл. 218, ал.2 АПК за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон съдът следи и служебно и в този смисъл касационната жалба на двете лица от Република Гърция е основателна, но по съображения различни от изложените в нея. Предвид горното атакуваното съдебно решение следва да бъде обезсилено в частта му досежно ненадлежно конституираните страни и отменено в останалата му част като постановено при съществени нарушения на съдопроизводствени правила. При новото разглеждане на спора административният съд следва да се произнесе и по разноските за касационната инстанция (чл. 226, ал.3 АПК).