Определение № 12832 от 20.12.2023 г. на ВАС по адм. д. № 11974/2023 г.

Производството пред Върховния административен съд (ВАС) е по реда на чл. 229, ал. 1, т.1 и т. 2 във връзка с чл. 166 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по постъпила частна жалба от С. Славчев, в качеството му на Председател на Общински съвет-Видин, чрез адв.П. Петков от АК-Видин против Определение№425 от 05.12.2023год., постановено по А.д.№251/2023год. по описа на Административен съд Видин, с което е оставена без разглеждане жалбата му против Заповед№РД-25-40 от 29.11.2023год. на Областен управител на Област Видин като недопустима, оставено е без разглеждане искането за спиране изпълнението на оспорената Заповед РД-25-40 от 29.11.2023год. на Областен управител на Област Видин, поради недопустимост и е прекратено производството по делото. Частният жалбоподател счита, че обжалваното определение е неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необосновано.Релевира довод, че съдът неправилно е оставил без разглеждане жалбата му срещу Заповед РД-25-40 от 29.11.2023год. на Областен управител на Област Видин, с която е върнато за ново обсъждане от ОбС Видин Решение№4 по Протокол№2/24.11.2023год. за избор на Председател на Общински съвет- Видин поради липса на правен интерес от оспорването.Сочи, че решението за избор на председател на общинския съвет е такова по целесъобразност и влиза в сила веднага, поради което с постановената от областния управител на Видин заповед за връщане на решението за ново обсъждане на практика се възпрепятстват упражняването от страна на избрания председател на ОбС на регламентираните в ЗМСМА и в Правилника за организация и дейност на ОбС-Видин и взаимодействие с общинската администрация права да свика сесия на ОбС, избора на зам.председател и на членове на комисии, както и се блокира приемането на бюджета на Община Видин и план-сметката за чистотата, с което се застрашава здравето на жителите на общината, както и се препятства възможността за удължаване срока на мостови кредити за финансиране на европроекти.Именно възпрепятстването на нормалното функциониране на новоизбрания общински съвет посредством преустановяване представителните функции на неговия председател и невъзможността му да осъществява правомощията си по ЗМСМА обосноват интереса от обжалването на постановената от областния управител заповед. На следващо място сочи, че първоинстанционният съд неправилно е приел, че върнатото за ново обсъждане решение на общинския съвет е административен акт, подлежащ на съдебен контрол, доколкото изборът на председател на общинския съвет и предсрочното прекратяване на правомощията му е от значение единствено за представителството на колективния орган.В разпоредбите на чл.24 от ЗМСМА законодателят не е предвидил съдебен контрол върху посочените решения, тъй като решението на общинския съвет като колективен орган кой да го ръководи и управлява е резултат от суверенната воля на всички общински съветници и е такова по целесъобразност, не съдържа властническо волеизявление, с оглед на което не съставлява административен акт, подлежащ на съдебен контрол, респективно на контрол за законосъобразност от страна на областния управител.В тази връзка сочи многобройна съдебна практика на ВАС.Навежда и доводи за незаконосъобразност и нищожност на оспорената заповед на областния управител. Моли обжалваното определение да бъде отменено като незаконосъобразно и неправилно, а делото да се върне за повторно разглеждане с указания към първоинстанционния съд да спре действието на оспорената заповед на областния управител, след което съдът да се произнесе по нейната валидност и законност. Ответникът - Областен управител на Област Видин, в депозиран отговор по частната касационна жалба оспорва същата. Счита подадената жалба за неоснователна, отправя искане за оставяне в сила на обжалваното определение като правилно, мотивирано и законосъобразно, постановено при спазване на материалноправните и процесуални предпоставки на закона. Настоящият тричленен състав на ВАС намира, че частната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, в срока по чл. 230 АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна по следните съображения: Производството пред Административен съд –Видин е образувано по постъпило оспорване от С. Славчев от гр.Видин, като Председател на Общински съвет Видин против Заповед РД-25-40 от 29.11.2023год. на Областен управител на Област Видин, с която е върнато за ново обсъждане от ОбС-Видин Решение№4 по Протокол№2/24.11.2023г. на основание чл.32 ал.1 и чл.31 ал.1 т.5 от ЗА във вр. с чл.45 ал.4 от ЗМСМА за избор на председател на общинския съвет.На основание чл.166 ал.2 от АПК е отправено искане за спиране изпълнението на оспорената заповед на областния управител, тъй като изпълнението й би довело до значителна или трудно поправима вреда поради блокиране работата на Общински съвет Видин във връзка с предстоящите решения за избор на зам.председатели, определяне състава на постоянните комисии към ОбС и приемането на проекта за бюджет на Община Видин за 2023г. по приходна и разходна част. В мотивите на обжалваното пред касационната инстанция определение, за да остави без разглеждане жалбата на С. Славчев, като Председател на Общински съвет Видин срещу Заповед РД-25-40 от 29.11.2023год. на Областен управител на Област Видин, с която е върнато за ново обсъждане от ОбС-Видин решението за избор на Председател на ОбС-Видин, първоинстанционният съд е приел, че същата е недопустима като подадена срещу неподлежащ на оспорване по съдебен ред акт.В тази връзка е аргументирал определението си с разпоредбите на чл.31 ал.1 т.5 от ЗА и чл.45 ал.4 от ЗМСМА, предвиждащи правомощия на областния управител по упражняване на контрол по законосъобразност по отношение на постановените от общинските съвети решения.Позовал се е на Тълкувателно решение№5 от 10.12.2008г. на ВАС по т.д.№20/2007г., съгласно което Областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл.45 ал.4 от ЗМСМА във вр. с чл.32 ал.2 от ЗА, включително и издадените на основание чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМ, с оглед на което приел, че след като областният управител има правомощие да оспорва всички актове на ОбС, на по-голямо основание може да връща тези актове за ново обсъждане по реда на чл.45 ал.4 от ЗМСМА.Позовавайки се на ТР№3/25.07.2023г. по т.д.№5/2022г. на ВАС приел, че с постановената на основание чл.45 от ЗМСМА заповед за връщане за ново обсъждане решението за избор на председател на общинския съвет областният управител е инициализирал започване на производство, което води до ново обсъждане на този акт с оглед привеждането му в законосъобразен вид, в резултат на което и с оглед мотивите на ТР предмет на евентуално оспорване пред съда може да бъде последващият акт на ОбС, с който първоначалният такъв е изменен или потвърден.Обосновал извод за недопустимост на съдебния контрол по отношение заповедта на областния управител за връщане за ново обсъждане на решението за избор на председател на ОбС.На следващо място приел, че липсва правен интерес от оспорване от страна на председателя на ОбС-Видин, тъй като изборът на председател на общински съвет има значение само досежно представителството на този колективен орган, но не засяга негови законоустановени права и интереси като изпълняващ тази функция. Досежно искането за спиране по чл.166 ал.2 от АПК първоинстанционният съд приел, че разпоредбата на чл.45 ал.7 от ЗМСМА императивно предвижда, че върнатият за ново обсъждане акт не влиза в сила, което изключва възможността за упражняване правомощията на съда по реда на чл.166 ал.2 от АПК по отношение на оспорената заповед, с оглед на което обосновал извод за недопустимост на искането и оставил същото без разглеждане. Определението е валидно и допустимо, но неправилно, поради следните съображения: Действително, разпоредбите на чл.32 ал.2 изр.първо от ЗА и чл.45 ал.4 от ЗМСМА предвиждат правомощия на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон не е предвидено друго, като той може да върне незаконосъобразните актове за ново обсъждане в общинския съвет или да ги оспори пред съответния административен съд.Правомощието на областния управител, предвидено в чл.45 ал.4 от ЗМСМА вр. с чл.32 ал.2 от ЗА обаче може да се упражни само при наличие на основанията за допустимост на оспорването по реда на чл.145 от АПК, а именно-наличие на административен акт по смисъла на АПК-индивидуален, общ или подзаконов нормативен.Налице е константна и последователна съдебна практика на ВАС според която безпротиворечиво се приема, че изборът на председател на общински съвет и прекратяването на неговите правомощия е суверенно право и въпрос на политическа воля и целесъобразност на местния парламент, която не може да бъде контролирана от съда. В разпоредбите на чл.24 и чл.25 от ЗМСМА не е предвиден съдебен контрол върху посочените решения, тъй като законодателят е преценил, че не следва да се налага корекция върху волята на общинските съветници кой да ги ръководи и управлява.Цитираните в мотивите на първоинстанционния съд Тълкувателни решения№5 от 2008г. по т.д.№20/2007г. на ВАС и ТР№3/20023г. по тд.№5/2022г. на ВАС са неотносими към случая и неправилно,позовайваки се на тях първоинстанционният съд е приел,че заповедта на областния управител за връщане за ново обсъждане решението за избор на председател на ОбС-Видин не може да бъде предмет на самостоятелен съдебен контрол за законосъобразност, поради което жалбата срещу нея се явявала недопустима.Както вече бе упоменато по-горе, съгласно разпоредбата на чл.32 ал.2 от ЗА, областният управител може да оспорва незаконосъобразни актове на общинските съвети по реда на ЗМСМА, който в разпоредбата на чл.45 ал.4 предвижда възможност областният управител да върне незаконосъобразните актове за ново обсъждане в общинския съвет или да ги оспори пред съответния административен съд.Разпоредбата на чл.32 ал.3 от ЗА предвижда възможност за съдебно обжалване на заповедите на областния управител по ал.1 и ал.2, с оглед на което извода на първоинстанционния съд за необжалваемост на оспорената заповед на областния управител е неправилен. Заповедта на областния управител на Област Видин, с която взетото решение за избор на председател на ОбС-Видин се връща за ново обсъждане възпрепятства новоизбрания председател на ОбС да упражни вменените му съобразно ЗМСМА и Правилника за организация и дейност на Общински съвет-Видин и взаимодействие с общинската администрация организационни и представителни права и на практика блокира дейността на общинския съвет, тъй като последният не може да свиква сесия, не могат да бъдат избрани зам.председатели и членове на постоянни комисии при съвета, а видно и от прил. доказателства, не може да се приеме бюджета на Община Видин за 2023г. и план-сметката за чистотата, прави невъзможно и удължаването срока на мостови кредити за финансиране на европроекти.Доколкото правния интерес е всъщност възможност за жалбоподателя да преустанови или да премахне посредством оспорването породените от акта неблагоприятни последици, а в случая, с оспорената заповед на областния управител се препятства дейността на ОбС-Видин да осъществява правомощията си по ЗМСМА като орган на местното самоуправление, именно за оспорващия като негов председател, осъществяващ организационно-представителни функции е налице правен интерес от оспорването. Въз основа на гореизложеното, съдът в настоящия касационен състав на Трето отделение на ВАС намира, че като оставил без разглеждане жалбата на председателя на ОбС-Видин против заповедта на областния управител за връщане за ново обсъждане решението за избор на председател на общинския съвет поради липса на правен интерес, първоинстанционният съд е постановил неправилно определение, което следва да бъде отменено, а делото-върнато за продължаване на съдопроизводствените действия и произнасяне по същество на жалбата, включително и по наведените доводи за нищожност на заповедта. Неправилно е определението на съда и в частта относно оставеното без разглеждане като недопустимо искане за спиране изпълнението на оспорената заповед на областния управител.Съгласно разпоредбата на чл.45 ал.4 от ЗМСМА оспорването от областния управител спира изпълнението на индивидуалните и на общите административни актове и действието на подзаконовите, освен ако съдът постанови друго.Следователно, с връщането за ново обсъждане съгласно оспорената заповед на областния управител е спряно изпълнението на решението за избор на председател на общинския съвет, което от своя страна обуславя и наличието на интерес да се иска спиране изпълнението на заповедта на областния управител.В тази връзка определението и в тази част се явява неправилно и като такова следва да бъде отменено, а делото –върнато на същия съд и състав за произнасяне по искането, при преценка относно наличието на основанията за спиране по смисъла на чл.166 ал.2 от АПК. Останалите изложени в касационната частна жалба доводи и съображения са по законосъобразността на оспорената заповед на областния управител и са относими към съществото на спора, с оглед на което не следва да бъдат обсъждани. Воден от горното и на основание чл. 236 АПК, Върховният административен съд - Трето отделение,