Решение № 10291 от 7.08.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14372/2012 г.

Решение № 10291 от 7.08.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14372/2012 г., II о., докладчик председателят Надежда Джелепова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба (наречена "молба") на Венета Петрова Чингарова от гр. Пловдив срещу заповед № РД9Р-0002/19 октомври 2010 г. на министъра на културата, с която е предоставен статут на археологическа недвижима културна ценност на "Тракийско скално светилище Белинташ", разположено в землището на с. Сини връх, община Асеновград, област Пловдив с категория "национално значение" и са определени режими за опазване на недвижимата културна ценност. Поддържат се оплаквания за нищожност и незаконосъобразност на оспорената заповед и се иска нейната отмяна. Ответникът - министърът на културата, не е заявил становище по подадената жалба. Другият ответник - кметът на община Асеновград, е представил писмено възражение, в което обосновава неоснователност на подадената жалба. По делото липсват данни оспорената заповед да е съобщавана на оспорващата. Последната изрично е заявила в подадената от нея молба, с която е инициирано настоящото производство, че на 06 януари 2011 г. е получила от община Асеновград придружително писмо изх. № 94-В-182. Като приложение в писмото е посочена и оспорената заповед № РД9Р-0002/19 октомври 2010 г. на министъра на културата. Следователно най-късно на посочената дата - 06 януари 2011 г., Виолета Чингарова е узнала за издадената от министъра на културата заповед и се е запознала с нейното съдържание. От посочената дата започва да тече и срокът за оспорване на заповедта, който съгласно разпоредбата на чл. 149, ал. 1 от АПК е 14-дневен. В случая този срок е изтекъл на 20 януари 2011 г. - присъствен ден. Жалбата против заповедта обаче е подадена една на 25 януари 2011 г. Срокът за подаване на жалба е преклузивен и с изтичането му се погасява правото да се иска отмяна на административния акт. Следователно жалбата в частта й, с която се иска отмяна на оспорената заповед на министъра на културата като незаконосъобразна, е недопустима. Като такава тя не подлежи на разглеждане по същество. Поради това в посочената част подадената жалба ще следва да бъде оставена без разглеждане, а образуваното въз основа на нея производство ще следва да бъде прекратено. В жалбата (по-точно - в приложените по делото писмени бележки) обаче се поддържа и оплакване за нищожност на оспорената заповед, а съгласно текста на чл. 149, ал. 5 от АПК административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето. Ето защо подадената жалба в частта й относно обявяване нищожността на заповедта на министъра на културата е допустима за разглеждане по същество. Жалбата в допустимата си част е неоснователна. Нищожността е форма на незаконосъобразност на административния акт. В зависимост от степента на допуснатия от административния орган порок, актът се преценява или като нищожен, или като незаконосъобразен и в първия случай се обявява неговата нищожност, а в другия - административният акт се отменя като незаконосъобразен, на някое от основанията, посочени в чл. 146 от АПК. Доколкото в Административнопроцесуалния кодекс не съществуват изрично формулирани основания за нищожност на административните актове, теорията и съдебната практика са възприели критерия, че такива са петте основания за незаконосъобразност по чл. 146 от АПК, но тогава, когато нарушенията им са особено съществени - т. е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в правната действителност. Нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен порок, че изначално, от момента на издаването му не поражда правните последици, към които е насочен и за да не създава правна привидност, че съществува, при констатиране на основание за нищожност, съдът следва да го отстранява от правния мир чрез прогласяване на неговата нищожност. Съобразно това и предвид всеки един от възможните пороци на административните актове, съществуват следните критерии, кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост: Всяка некомпетентност винаги е основание за нищожност на акта. Порокът във формата е основание за нищожност само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно изразяване на волеизявлението и за да бъде налице е необходимо да е предписана от закона. Волеизявлението може да бъде изразено писмено, устно или чрез конклудентни действия. Формата е самостоятелно основание за валидно действие на административния акт и неспазването й води до недействителност на акта, чиято проявна форма (нищожност или унищожаемост) се определя от степента на порока. Съществените нарушения на административнопроизводствените правила са основания за нищожност също само ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление (например - поради липсва на кворум). Според правната теория нарушението на административнопроизводствените правила е съществено, когато е повлияло или е могло да повлияе върху съдържанието на акта; когато, ако не беше допуснато, би могло да се стигне и до друго решение на поставения пред административния орган въпрос ("Административно право", издание 2009 г., проф. К. Лазаров). Нарушенията на материалния закон по принцип касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от законова опора - т. е. не е издаден на основание нито една правна норма и същевременно засяга по отрицателен начин своя адресат. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание би довело до нищожност на посоченото основание. Нищожност на административния акт при наличие на материална незаконосъобразност е налице, когато напълно липсват материалноправните предпоставки, визирани в хипотезата на приложимата материалноправна норма; когато актът е лишен изцяло от законово основание; когато акт със същото съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон от нито един орган. Превратното упражняване на власт също е порок, водещ само до незаконосъобразност като правило и само ако преследваната цел не може да се постигне с никакъв акт, посоченият порок води до нищожност. С случая нито едно от посочените основания за обявяване нищожността на оспорения административен акт не е налице. С оспорената заповед на министъра на културата, издадена на основание чл. 14, т. 2, чл. 65, т. 3 и чл. 159 от Закона за културното наследство (ЗКН), предложение на директора на НИНКН по чл. 64, ал. 1 от ЗКН и Протокол № 7 от 13 септември 2010 г. от заседание на СЕСОНКЦ, назначен със заповед на министъра на културата, е наредено предоставянето на статут на археологическа недвижима културна ценност на "Тракийско скално светилище Белинташ", разположено в землището на с. Сини връх, община Асеновград, област Пловдив с категория "национално значение", съгласно предварителна оценка по чл. 64, ал. 1 от ЗКН - Приложение 1 - неразделна част от заповедта. С последната са определени и режими за опазване на недвижимата културна ценност както следва: граници и охранителна зона съгласно Приложение 2 и предписания за опазване съгласно Приложение 3. Тази заповед е издадена от компетентия за това орган - министърът на културата - чл. 14, т. 2 и чл. 65, т. 3 от ЗКН (в приложимата в случая редакция, преди изм., обн. ДВ, 54 от 2011 г.) в предписаната от закона писмена форма. Не се констатират от данните по делото съществени нарушения на административнопроизводствените правила от степен, водеща до нищожност. Такива нарушения впрочем не се и сочат от жалбоподателката. Като основание за нищожност на оспорената заповед се сочи единствено противоречието й с влязло в сила съдебно решение - № 17 от 17 април 2009 г., постановено по адм. д. № 3677/2008 г. по описа на Административен съд София-град, оставено в сила с решение № 14994 от 08 декември 2009 г. по адм. д. № 8746/2009 г. по описа на Върховния административен съд, второ отделение. Твърди се, че с цитираните съдебни актове са определени границите на охранителните зони, поради което е недопустимо тяхното повторно определяне с оспорената заповед на министъра на културата. Преди всичко този въпрос касае - предвид изложените по-горе критерии, законосъобразността на административния акт, а не неговата валидност, поради което изложения довод не следва да бъде разглеждан в настоящото производство. Само за пълнота следва да се отбележи, че предмет на разглеждане в цитираните съдебни актове е законосъобразността на заповед № Р-55/28 май 2008 г. на директора на Националния институт за паметниците на културата, с която е наредено спиране на изкопни и строителни работи в конкретен имот и при изграждането на конкретен строителен обект, а не определяне границите и охранителните зони на недвижима културна ценност. С оглед горното подадената жалба като неоснователна в допустимата си част ще следва да бъде отхвърлена изцяло. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, предл. последно от АПК, Върховният административен съд, второ отделение,