Определение № 7813 от 25.06.2024 г. на ВАС по адм. д. № 10764/2023 г.

Производството е по повод касационна жалба от председател на Окръжен съд Благоевград, против решение № 1618/26.09.2023г., постановено по адм.д. № 476/23 г., по описа на Административен съд – Благоевград. С обжалваното решение, първостепенният съд отменя заповед № 255/05.05.2023 г. на председателя на Окръжен съд – Благоевград, с която касационният жалбоподател, в качеството на административен ръководител на Окръжен съд Благоевград командирова на 11.05.2023 г., съдия А. Н. от Районен съд - Петрич в Районен съд – Разлог за разглеждането на 10 броя граждански дела, насрочени за посочената в заповедта дата. На следващо място, в заповедта е разпоредено при евентуално отлагане на делата, командированият съдия да определи удобна за него дата, с оглед приключването им. В касационната жалба са изложени подробни оплаквания за недопустимост на оспорваното съдебно решение, като в тази част се иска обезсилването му и прекратяване на производството. В условието на евентуалност се оспорва решението на административния съд като незаконосъобразно с искане за отмяната му. От процесуалният представител на касационен жалбоподател е направено искане за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции по разглеждането на спора. Ответникът по касационната жалба – А. Н. поддържа становище за отхвърлянето й като неоснователна, по съображения в приложен отговор и такива, развити по същество пред настоящия съдебен състав. Представителят на Върховна прокуратура дава заключение, че касационната жалба е неоснователна и оспорваното съдебно решение следва да се остави в сила. Върховният административен съд, като взе предвид доводите в касационната жалба и доказателствата по делото и след служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 230 АПК, от надлежна страна и при наличие на правен интерес и е допустима за разглеждане. Страните не спорят по установените и безспорни факти. Повод за издаване на обжалваната пред административния съд и отменена от него заповед е кадровата и организационна структура на Районен съд Разлог. В оспорваната заповед е посочено, че от шестима съдии, каквато е щатната численост на съда, към дата на издаване на заповедта работещите са трима, като има незаета щатна бройка, както и че е създадена значителна бройка отлагани граждански дела в районния съд. Не е спорно, че в предходни времеви периоди за обезпечаване правораздавателната дейност на РС Разлог са командировани различни съдии от съдебния район на Окръжен съд Благоевград. При тези обективни обстоятелства е издадената заповед, с която ответникът по касационната жалба е командирован за един ден – на 11.05.2023 г. за разглеждането на 10 броя отложени за разглеждане от предходно командирован съдия от съдебния район. Правното основание на оспорваната заповед е чл. 81, ал. 1 във вр. чл. 227 от ЗСВ. Няма спор, че ответникът не се съобразява със заповедта за командироване и на 09.05.2023 г. подава жалба срещу нея до регионалния административен съд. Манифестираното от ответника по касационната жалба поведение и неявяването му по място на командироването е наложило административния ръководител на РС Разлог да отложи насрочените за разглеждане на 11. 05.2023 г. 10 бр. граждански дела. Субективно развилите се отношения между страните в настоящото производство са отнесени и до СК на ВСС, която е приела искането на А. Н. с молба за прекратяване на командировката му за сведение, без да вземе становище по искането за спиране на производството пред СК до приключване на съдебното оспорване на заповед № 255/05.05.2023 г. на председателя на Окръжен съд – Благоевград. С оспорваното решение, първостепенен съд приема, че заповедта за командироване на магистрат може да се квалифицира единствено като индивидуален административен акт по см. на чл. 21, ал. 1 от АПК, тъй като е издадена от административен орган, доколкото председателя на окръжния съд е „носител“ на правомощия по см. на § 1 от ДР на АПК. Този извод на съда не се приема за основателен. Безспорно е, че оспорваната заповед е издадена от компетентен орган – председател на окръжен съд в изпълнение на законови правомощия по чл. 81 от ЗСВ. Спорният въпрос е заповедта за командироване, предмет на оспорване, е ли индивидуален административен акт или е акт на административен ръководител, в пределите на законовите му правомощия, с оглед организиране работата на съд, от съдебния район на ОС Благоевград. Решаващият съд е изброил в решението си реквизитите, на които следва да отговаря админrстратrвен акт в условията на чл.21 от АПК. Изрично се е противопоставил на установената от ВАС практика, като не споделя становища и правни изводи по обширно сочена и цитирана съдебна практика. Цитирано е Решение № 1 от 31.01.2017 г. на КС на РБ по к. д. № 6/2016 г. - правоотношенията на съдии, прокурори и следователи са самостоятелен вид административни правоотношения по изпълнение на платена държавна служба в изпълнение на функциите им при осъществяване на съдебната власт като отделен вид държавна власт. В случая, правоотношението на ответника с ВСС безспорно е административно, но заповедта за командироване не е административен акт, с който да се засягат прекомерно в рамките на един работен ден правата му на съдия. От това следва и неправилния извод на административния съд, че командироване на магистрат е намеса в условията на съществуващото административно правоотношение, която намеса, щом е нежелана и едностранна, може да бъде обект на съдебна защита, респ. на проверка за законосъобразност спрямо намесата в трудовите права на адресата. В юридическата литература са възприемани като вътрешнослужебни актове, тези които не оказват непосредствено юридическо въздействие по отношение на трети /физически или юридически/ лица, а действат в пределите на съществуващите отношения между органите на управление. С Решение № 21/1995 г. на КС по к. д. № 18/95 г. е дадено задължително тълкуване на КРБ, че съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните, но ако тези актове нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. С Решение № 21/1995 г. КС е пояснил, че в своята практика административните органи издават и административни актове с чисто вътрешен характер. С тях се създават права или задължения само за органи и длъжностни лица, подчинени на адресанта, без да се засягат правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица. Гражданите и юридическите лица не могат да обжалват по съдебен ред такива актове. Тези актове остават извън кръга на съдебно обжалваемите актове не поради вида си, а защото липсва едно от конституционните условия на чл.120, ал.2 от Конституцията - да са нарушени или застрашени права или законни интереси на граждани и/или юридически лица. Съгласно Решение № 14 от 4.11.2014 г. на КС по к. д. № 12/2014 г.: „Наличието на правен интерес, обусловен от непосредствено засягане на правата и законните интереси на гражданите и юридическите лица, е необходимо и достатъчно основание за възникване на задължение за държавата да осигури адекватна съдебна защита…“. В случая, съдебният състав на Върховен административен съд приема, че касационният жалбоподател, изпълнявайки законовите си задължения и в условията на чл. 86, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗСВ, като представляващ и осъществяващ общо организационно и административно ръководство на съда с цел организация на работата на съдиите от съдебния район на ОС Благоевград е сметнал необходимостта от командироването на съдия за разглеждане на насрочени за 11.05.2023 г. гр. дела. От приложена справка от председател на РС Разлог се вижда, че отлаганите дела са по описите от 2020 и 2021 г. по описа на РС. Безспорно е, че действията на касационен жалбоподател не са самоцелни или субективни, предвид приложените писмени доказателства за командироване на съдии, включително и такива от ОС Благоевград за разглеждане на граждански или други дела в РС Разлог. Именно във връзка с посочената разпоредба, касационният жалбоподател е принуден да организира работата на съдиите от съдебния район за обезпечаване правораздавтелната дейност на РС Разлог, чрез възможността за командироването на съдии. От изложеното следва извод, че заповедта няма характер на индивидуален административен акт, а има вътрешно - организационен характер и по арг. от чл.2, ал.2, т.3 от АПК е изключена от съдебно обжалване по реда на АПК. По арг. от чл.2, ал.2, т. 3 от АПК актовете с вътрешно-ведомствен и организационен характер не подлежат на съдебен контрол, освен ако с тях се засягат права, свободи и законни интереси на граждани или юридически лица, различни от адресата (командирования съдия). Оспорваната заповед има характер на вътрешнослужебен акт, адресиран до съдия от съдебния район на Окръжен съд Благоевград, за който касационен жалбоподател по силата на закон следва да организира и ръководи правораздавателната дейност. Оплакванията на касационен жалбоподател за неправилни правни изводи на първостепенния съд, относно характера на обжалвания акт като вътрешнослужебен акт са обосновани с оглед съдържанието на същия. Видно от текста на заповедта, с нея се създават права и задължения само за съдия, административно подчинен на органа, издал акта, с оглед структурата на съдебния район, в който и органа, издал заповедта за командироване и адресата й изпълняват служебните си задължения, съобразно степента на йерархия на съдилищата. Противно на изчерпателната законова уредба за командироване на магистрати от различни органи на съдебната власт, решаващият съд е ценил субективно засегнати права на ответника по касационната жалба. В настоящия случай оспорената заповед е основана на разпоредбата на чл. 227, ал. 1 от ЗСВ, която урежда възможността и условията за командироване на магистрати за изпълнение на длъжност в съответния съд. Безспорно, актът има организационен характер, издаден е при упражняване на правомощието на председателя на ОС Благоевград, регламентирано в чл. 87, ал. 1 от ЗСВ. Командироването на магистратите, като дейност е включена в правомощията на административните ръководители на органите на съдебната власт от различни нива и е законово уредена от разпоредбите на чл. 81, чл. 87, чл. 94, чл. 100, чл. 107, чл. 115, чл. 123, чл. 147 и чл. 227 ЗСВ. Командироването на съдии е правомощие на съответния административен ръководител, съобразно законово определената компетентност, като от това не може да се прави извод, че издадената заповед за командироване е незаконосъобразна, като акт, с който не може да се приеме, че се засягат пряко права и интереси на командирования, свързани с преките му професионални задължения. Съдът намира за неправилен извода на първостепенния съд, с който е отхвърлил възражението на касационния жалбоподател за недопустимост на производството, макар същото да е обосновано с подкрепяща позицията му съдебна практика на ВАС, според която следва да се отрече правен интерес при оспорване на заповеди, аналогични по предмета на оспорваната, тъй като тези заповеди по своя характер са вътрешноведомствени / вътрешнослужебни/ организационни актове и техните издатели действат като ръководители на органи на съдебната власт по см. на чл. 167, ал. 1 от ЗСВ, а не като административни органи по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК. Вътрешнослужебните актове са изключени от приложното поле на АПК. Единствено е налице възможност същите да бъдат предмет на съдебен контрол, ако разпоредбите на вътрешноведомствения акт стесняват или разширяват разпоредбите на АПК, специалните закони, укази и нормативни актове по прилагането им. Напротив, сочените разпоредби от ЗСВ, даващи право и налагащи задължението на административните ръководители, с оглед осигуряване на правораздавателната дейност на съдебните институции от съответния съдебен район, не са в противоречие с разпоредби на АПК, от което да следва, че оспорваната заповед за командироване на ответника по касационната жалба е издадена на законово основание и безспорно е вътрешнослужебен акт, съответстващ на компетентността на издалият го административен ръководител. Незаконосъобразен е и изводът на първоинстанционния съд, според който процесният акт не може да се определи като вътрешноведомствен, защото липсвало съществуващо правоотношение между издателя и адресата на акта преди издаване на заповедта, по повод на което е издаден акта, което да предполага пряко „подчинение“ по служба на командирования магистрат спрямо командироващия административен ръководител. Както вече се отбеляза, с разпоредбата на чл.86, ал.1, т.2 ЗСВ законодателят изрично е възложил на административния ръководител на БлОС правото и задължението да организира, в случай като разглеждания, работата на съдиите в съдебния район, а способа за последното е предвиденото в чл.86, ал.1, т. 12 ЗСВ, вр. с чл.227 от ЗСВ правомощие на председателя да командирова съдиите (в това число и съдия от друг районен съд) при условията на чл.81 ЗСВ. Именно от правомощието по чл. 86, ал. 1, т. 2 от ЗСВ, организацията на работата на съдиите в съдебния район се налага от създаването на такива условия за правораздавателната дейност на цялата система от съдилища, които се регулират с вътрешноведомствени актове, издавани от административния ръководител. При издадена от председателя на окръжния съд заповед за командироване, командированият магистрат дължи подчинение на заповедта, т.нар. „пряко подчинение“ поради което и тезата на първостепенния съд за липсата на правоотношение, а оттук и за липсата на вътрешноведомствен характер на заповедта, е неоснователна. Също така несъстоятелно и неоснователно е съждението, че в качеството си на магистрат, ответникът има правен интерес да защити и независимостта си като съдия с оглед възражението за нарушаване принципа на случайно разпределение на делата чрез командироване за разглеждане на конкретно определени от ответника дела. Постановената заповед по своята правна същност не е властническо волeизявление на орган на изпълнителната власт, като с нея се вменяват служебни задължения, те и в изпълнение на законово правомощие на касационния жалбоподател по чл. 86, ал. 1, т. 12 от ЗСВ. С оспорваната заповед за командироването му за един ден, с евентуално условие за следващо командироване, не се засяга съдийската независимост на адресата на заповедта, нито неприкосновеността му, а в случая, нарушаване на принципа на случайно разпределение на делата не намира противопоставимост. Както се посочи, отложените поради неизпълнение заповедта за командироване дела са от периода 2020 - 2021 г., а необходимостта от законосъобразното извършване на процесуални действия на съда за разглеждане в извънредната ситуация не нарушава сочения принцип на случайно разпределение. Също така са неотносими към случая съдебни актове на ВАС, с които се приема допустимост на жалби срещу заповеди, с които се определя размер на ДМС от административни ръководители на институции по ЗСВ на отделни магистрати, доколкото последните следва да са обосновани, тъй като са издадени при оперативна самостоятелност на органа, каквито изборно се сочат и споделят от решаващия съдия. Съгласно чл. 167, ал. 1, т. 3 от Закона за съдебната власт, председателят на Окръжния съд, какъвто е и председателят на Окръжен съд Благоевград, е административен ръководител на органа на съдебната власт. В чл. 227, ал. 1 от ЗСВ, е посочено, че съдия, прокурор или следовател може да бъде командирован при необходимост за не повече от 12 месеца с предварителното му писмено съгласие. В изключителни случаи той може да бъде командирован и без неговото съгласие за срок до три месеца. Очевидно е, че при издаване на заповед за командироване, съответно при отказа да издаде заповед за командироване, административният ръководител на Окръжния съд не действа като административен орган по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на АПК, а като административен ръководител на орган на съдебната власт, съгласно чл. 167, ал. 1, т. 3 от ЗСВ, поради което заповедта за командироване има вътрешнослужебен характер. С оглед вътрешноведомственото й естество тази категория актове не съдържат властническо волеизявление, което едностранно да поражда промяна в правната сфера на гражданите, поради което съдебното обжалване е недопустимо по аргумент от чл. 2, ал. 2, т. 3 от АПК. В този смисъл - Определение № 15085 от 12.12.2014 г. на ВАС по адм. д. № 14225/2014 г., VI о.; Определение № 12776 от 24.11.2016 г. на ВАС по адм. д. № 11988/2016 г., VI о., както и други съдебни актове на ВАС, несподелени като установена съдебна практика от първостепенния административен съд. Не се споделя становището на решаващия съд, с цитирана практика на СЕС, „че както страните, имащи право на независим съд, така и самата юрисдикция, дължаща независимост, могат да оспорят и да търсят проверка на всеки акт, който под формата на „външна намеса или натиск“, може да застраши независимостта на лицата, чиято функция е да правораздават, при вземане на решение по повдигнатите пред тях спорове (виж. съединени дела C-748/19—C-754/19, съединени дела C-83/19; C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 и C-397/19; C-64/16; C-222/13 и др.).“ Заповедта за командироване е издадена при прилагане на законовите предпоставки за това и по аргумент за противното основание, спазването на правните основания за осъществяване на правораздавателната дейност на районен съд от съдебния район на Окръжен съд, административният ръководител без проява на „външна намеса или натиск“ е издал, както и издавал заповед за командироване. Предвид изложеното, настоящият съдебен състав стига до извода, че оспорваното от касационният жалбоподател, съдебно решение е недопустимо, като издадено срещу вътрешноорганизационен акт, който по силата на чл. 159, ал. 1, т. 1 от АПК не подлежи на оспорване. Протоколното определение от 13 май, 2024 г., с което е даден ход на делото по същество пред настоящия състав на Върховен административен съд следва да се отмени, като решение № 1618 от 26.09.2023 г. постновено по адм. д. № 476/2023 г. по описа на Административен съд – Благоевградда бъде обезсилено и жалбата на А. Н., съдия от Районен съд - Петрич против заповед № 255/05.05.2023 г. на председателя на Окръжен съд – Благоевград да се остави без разглеждане, а производството по делото да се прекрати. По отношение на искането на процесуалният представител на касационния жалбоподател за присъждане на разноски за двете съдебни инстанции, настоящият съдебен състав на Върховен административен съд го намира основателно и определя в условията на чл. 37 от ЗПП във вр. чл. 24 от НЗПП заплащане, общо в размер на 200 лева (по 100 лева за всяка съдебна инстанция). Заплащането на определените разноски се дължи от ответника по касационната жалба. Мотивиран от изложеното, състав на Върховен административен съд, шесто отделение