Определение № 11268 от 17.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 6093/2023 г.

Производството е по реда на чл. 229 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на П. Димитров, подадена чрез адв. М. Христова, против определение № 3696 от 28.04.2023 г., постановено по адм. дело № 82/2023 г. на Административен съд – София-град. С обжалваното определение е: 1) оставена без разглеждане жалбата на П. Димитров срещу решение на министъра на транспорта, обективирано в Протокол № РД-08-544 от 19.10.2022 г., с което е обявен конкурс за избор на членове на Съвета на директорите на „Летище София“ ЕАД, определени са изискванията към кандидатите за участие в конкурса, необходимите документи за участие в конкурса, срока за тяхното подаване, начина на провеждане на процедурата и одобряване на проекта на договора за възлагане на управлението на член на съвета на дружеството; 2) прекратено производството по делото. Частният жалбоподател моли определението да бъде отменено като неправилно, поради нарушение на процесуалния и материалния закон и делото да се върне на същия състав за продължаване на съдопроизводствените действия. Ответникът – министърът на транспорта, чрез процесуалния представител И. Геренска, изразява становище за неоснователност на частната жалба. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, намира частната жалба за подадена от надлежна страна, в срока по чл. 230 от АПК, при отсъствие на процесуални пречки за нейното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване на правото на оспорване, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество на основанията, посочени в нея и след проверка на определението за валидност, допустимост и правилност, е неоснователна. С обжалваното определение Административен съд – София-град е оставил без разглеждане жалбата на П. Димитров срещу решение на министъра на транспорта, обективирано в Протокол № РД-08-544 от 19.10.2022 г., с което е обявен конкурс за избор на членове на Съвета на директорите на „Летище София“ ЕАД, определени са изискванията към кандидатите за участие в конкурса, необходимите документи за участие в конкурса, срока за тяхното подаване, начина на провеждане на процедурата и одобряване на проекта на договора за възлагане на управлението на член на съвета на дружеството и е прекратил производството по делото. От фактическа страна съдът е установил, че с определение № 2822 от 16.03.2023 г. по адм. дело № 1966/2023 г. на Върховния административен съд е отменено определение на същия съд за прекратяване на съдебното производство, като делото е върнато на същия състав за продължаване на съдопроизводствените действия съобразно задължителните указания по тълкуване и прилагане на закона. В мотивите на съдебния акт на касационната инстанция, е посочено, че оспореното решение, обективирано в Протокол № РД-08-544/19.10.2022 г., се открива конкурсната процедура между участниците в конкурса и министъра на транспорта и съобщенията, поради което възниква административно правоотношение. Двете страни не са равнопоставени, тъй като министърът на транспорта и съобщенията осъществява властнически правомощия по Закона за публичните предприятия (ЗПП). По преписката е представен Протокол № ПД-32/08.04.2022 г. на министъра на транспорта и съобщенията, с което е взето решение за назначаване на П. Димитров за член на Съвета на директорите на „Летище София“ ЕАД, считано от 08.04.2022 г. до провеждане на конкурсна процедура (налични са документи, че предходен момент също е изпълнявал тази длъжност за периода от 17.02.2017 г. до 05.05.2017 г.). Наличен е и Протокол № РД-08-544/19.10.2022 г., от който е видно, че министърът на транспорта и съобщенията е взел решение за обявяване на конкурс за избор на членове на Съвета на директорите (СД) на „Летище София“ ЕАД. В т. 1 от протокола е посочено, че се избират двама представители на държавата и един независим член, с т. 2 са определени критериите за подбор на кандидатите, в т. 3 са регламентирани необходимите документи за кандидатстване, в т. 4 – условията за недопускане на кандидатите и т. 5 – т. 14 – условията и начина на провеждане на конкурса и оценяването на участниците. Взето е решение за одобряване на обява за провеждане на конкурса (приложение № 1) и проект на договор за възлагане на управлението на СД „Летище София“ ЕАД (приложение № 2). Със заповед № РД-08-582/02.11.2022 г. на министъра на транспорта и съобщенията е назначен съставът на комисията за номиниране на кандидати за членове на органите на публичните предприятия в системата на Министерство на транспорта и съобщенията и по-конкретно „Летище София“ ЕАД. Жалбоподателят П. Димитров е подал заявление за участие в конкурса, но не е сред кандидатите, допуснати до писмената част в конкурса, което се установява от приложения списък с допуснати кандидати. Комисията е разгледала писмените концепции на кандидатите и е оценила същите, като впоследствие е изготвила списък на допуснатите кандидати до устната част в конкурса. Представен е Протокол № 11/21.12.2022 г. на комисията, от който се установява, че е извършено събеседване и оценка на кандидатите, а производството по конкурсната процедура е приключило с Протокол № ПД-5/06.01.2023 г. на министъра на транспорта и съобщенията. С посочения протокол е решено П. Димитров да бъде освободен като член на СД на „Летище София“ ЕАД и е прекратен договора му за управление на публичното предприятие, считано от същата дата. За да приеме повторно, че жалбата е недопустима за разглеждане, съдът е приел, че от изложените в жалбата оплаквания по недвусмислен начин се налага извод, че се оспорва изявлението на министъра на транспорта, обективирано в Протокол № РД-08-544/19.10.2022 г., с което е обявен конкурс за избор на членове на СД на „Летище София“ ЕАД (двама представители на държавата и един независим член), определени са изискванията към кандидатите за участие в конкурса, необходимите документи за участие в конкурса, срока за тяхното подаване, начина на провеждане на процедурата и одобряване на проекта на договора за възлагане на управлението на член на съвета на дружеството. Решаващият състав изрично е отбелязал, че жалбоподателят по силата на чл. 150, ал. 1, т. 5 от АПК ясно и недвусмислено е посочил оспорвания акт, поради което не е необходимо съдът да дава указания кой акт е предмет на спора. Съдът е приел, че е недопустимо впоследствие да се разширява предмета на оспорване в т. ч да се допълва жалбата с други актове, които са издадени в процеса на администриране на жалбата, както и преждевременно подаване на жалби. Въпреки постановеното определение № 2822/16.03.2023 г. по адм. дело № 1966/2023 г. на Върховния административен съд, решаващият състав е приел, че не е ограничена възможността да се извърши повторна проверка по допустимостта на жалбата относно наличието на правен интерес. Отразено е, че актът, с който министърът на транспорта и съобщенията открива една такава процедура на общо основание подлежи на преценка за законосъобразност, при положение, че той засяга пряко и непосредствено правната сфера на оспорващия, като в този смисъл е цитирано определение № 10/03.01.2023 г. по адм. дело № 11102/2022 г. по описа на Върховния административен съд, с което делото е изпратено по подсъдност на Административен съд – София-град. Посочено е, че съгласно чл. 37, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за публичните предприятия (ППЗПП) конкурсната процедура за избор на независими членове на органите на управление и контрол в публичните предприятия, които се категоризират като „големи“, се провеждат от комисия за номиниране по реда на раздел III на глава пета, а според ал. 2 на същата норма процедурата за избор на представители на държавата в органите на управление и контрол в публичните предприятия – от съответния орган, упражняващ правата на държавата. Регламентацията на чл. 21, ал. 5 от АПК предвижда, че не са индивидуални административни актове волеизявления, действия и бездействия, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. Не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго. Решаващият състав е посочил, че с оспореното решение в т. 2 до т. 14 се обявяват условията за участие в конкурса, поради което съгласно чл. 21, ал. 5, изр. второ от АПК тази не част представлява административен акт, тъй като е насочен да подготви състезателното административно производство. По отношение на т. 1 от акта, съдът е отразил, че само декларативно се поддържа засягане на права и законни интереси, но въобще не се сочи кои са засегнатите права и законни интереси, а още по-малко как актът рефлектира върху правната сфера на жалбоподателя, поради което жалбоподателят не обосновава правен интерес от оспорване на решението. Освен това актът единствено поставя началото на административното производство, поради което няма как да засегне права правата и интересите на жалбоподателя. Упражняването на правото за обявяването на конкурс е по свободна преценка на министъра, която не може да се ограничи, за да се запази гражданското правоотношение с Димитров. На жалбоподателя не му е ограничено правото на участие в обявения конкурс и нещо повече – същият се е възползвал от правното действие на решението за откриване на конкурса, тъй като е подал документи за участие. Според съда противното разбиране би означавало незаконосъобразно да се елиминира възможността на съответния министър да открива конкурси за избор на членове на органите на управление в публичните предприятия, което действително е в интерес на жалбоподателя, но същият не е законен, а само законният интерес подлежи на съдебна защита. Така постановеното определение е правилно. П. Йорданов е подал жалба с рег. № РД-08-544 от 24.11.2022 г. срещу решение на министъра на транспорта, с който е обявен конкурс за избор на членове на органи на управление – съвет на директорите на „Летище София“ ЕАД за позиции – двама представителя на държавата и един независим член, определени са критериите за подбор към кандидатите, изискванията към кандидатите за участие в конкурса, необходимите документи за участие в конкурса, срока за тяхното подаване, начина на провеждане на процедурата и одобряване на проекта на договора за възлагане на управлението на член на съвета на дружеството. Безспорно е, че „Летище София“ ЕАД е еднолично акционерно дружество, регистрирано в Търговския закон, в което собствеността на капитала е на държавата в лицето на министъра на транспорта и съобщенията. Дружеството се явява публично предприятие по смисъла на чл. 2, ал. 1, т. 1 от ЗПП. С определение № 544 от 19.01.2023 г., постановено по адм. дело № 82/2023 г., Административен съд – София-град, съдът е оставил без разглеждане жалбата на П. Димитров като е приел, че правоотношенията по конкурсните процедури възникват между принципала на дадено публично предприятие и кандидатите да управляват това дружество, като същите се уреждат по правилата на гражданското и търговското право. Поради това конкурсната процедура няма белезите на административна такава и актовете, които издава министърът не са индивидуални административни актове. С определение № 2822 от 16.03.2023 г. по адм. дело № 1996/2023 г. на Върховния административен съд е отменено определение № 544/19.01.2023 г. по адм. дело № 82/2023 г. на Административен съд – София-град и делото е върнато на същия състав за продължаване на съдопроизводствените действия съобразно дадените указания. С разпореждане от 07.04.2023 г. по адм. дело № 82/2023 г. на Административен съд – София-град жалбата на П. Димитров е оставена без движение и на жалбоподателя е указано, че в 7-дневен срок от съобщаването следва да обоснове правен интерес за оспорване на решението на министъра на транспорта за обявяване на конкурс за избор на членове на СД на „Летище София“ ЕАД (в неговата цялост или в отделна негова част). С молба от 26.04.2023 г. П. Димитров е посочил, че обжалва целият конкурс, цялата конкурсна процедура, в т. ч. допустимостта на процедурата, реда за провеждане на конкурса, включително и крайният административен акт, с който конкурсната процедура приключва, а именно актът, с който министърът на транспорта и съобщенията одобрява резултатите от работата на определената от него комисия. Отразено е, че правният интерес на Димитров изхожда от крайния акт, с който министърът утвърждава протокола с резултатите от проведения конкурс. В петитума на молбата е посочено, че с жалбата се оспорва цялата конкурсна процедура, а не само подготвителния акт по нейното започване. Насоките на Организацията за икономическо развитие и сътрудничество (ОИСР) относно корпоративното управление на държавните предприятия (Насоките) са препоръки към правителствата за това как да гарантират, че държавните предприятия работят ефективно, прозрачно и по отчетен начин. Това е международно приетият стандарт, според който правителствата упражняват функцията за държавна собственост, така че да избегнат капаните, както на пасивното отношение към собствеността, така и на прекомерната държавна намеса. При преглед на ОИСР на корпоративното управление на държавните предприятия в България, като краткосрочен приоритет е заложено създаване на целесъобразни правила и процедура за конкурсен подбор и назначаване на директори в държавните предприятия. Отразено е, че следва да се предвиди открита и прозрачна процедура, която да позволява процес на подбор на директори на държавните предприятия, основан на заслугите. Координационното звено следва да разполага с целесъобразни правомощия да наблюдава процеса, както е предвидено в Закона за публичните предприятия. Изхождайки от посочения приоритет, настоящият състав счита, че за да за да се спазят препоръките относно корпоративното управление на държавните предприятия, следва да се осигури провеждането на една законосъобразна състезателна процедура. Поради това правоотношенията, които възникват при провеждане на конкурс за назначаване на управителни органи в публичните предприятия, правилно са квалифицирани като административни по своя характер и следва да отговарят на принципите на административния процес, а именно законност, публичност и прозрачност, последователност и предвидимост. Въпреки това, настоящата инстанция поддържа тезата, че обжалваното решение по Протокол № РД-08-544/19.10.2022 г. на министъра на транспорта и съобщенията, е акт по чл. 21, ал. 5 от АПК. Според текста на нормата не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. Не са индивидуални административни актове волеизявленията, с които се обявяват условията за участие в състезателно административно производство по издаването на индивидуални административни актове, освен ако в специален закон е предвидено друго. Отношенията по провеждане на конкурса имат публичноправен характер в защита на обществен интерес, провеждат се от орган с публични функции по закон, при публично обявени правила, с определена общественозначима цел. От анализа на правните норми на ППЗПП, които уреждат провеждането на конкурс за номиниране на независим член на СД на акционерното дружество – публично предприятие по смисъла на ЗПП, е видно, че същото протича на два етапа. Първият етап е свързан с допускане на кандидатите, в случай, че са подали необходимите документи за участие в конкурса и отговарят на законовите изисквания. Според чл. 34, ал. 1 от ППЗПП в зависимост от определените критерии за подбор органът, упражняващ правата на държавата (§ 1, т. 7 ЗПП), определя и подходящите показатели за тяхното изпълнение. Вторият етап касае провеждане конкурса по чл. 44 от ППЗПП и оценяване на кандидатите. Оценяването е по методика, която органът, упражняващ правата на държавата разработва и тя се предоставя на комисията за номиниране преди стартиране на конкурсната процедура (чл. 36 от ППЗПП). Съгласно чл. 48, ал. 3 и ал. 4 от ППЗПП, Комисията за номиниране постановява решение за крайно класиране за кандидатите. Резултатите от конкурса и номинираните кандидати се предоставят на компетентния орган на публичното предприятие за вземане на решение. При наличие на административно правоотношение – оспореният акт, а именно решение по Протокол № РД-08-544/19.10.2022 г. на министъра на транспорта и съобщенията, е част от процедурата по избор на членове в Съвета на директорите на публичното предприятие. В тази хипотеза обаче, не намира приложение разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, а посоченият протокол е именно акт по чл. 21, ал. 5 от АПК. Към датата на подаване на жалбата – 24.11.2022 г. конкурсът е бил на етап провеждане на писмената част на конкурсната процедура. Безспорно е по делото, че жалбоподателят не е бил допуснат до участие в писмената част на състезателното производство. Обявлението за допуснатите кандидати е качено на сайта на Министерство на транспорта и съобщенията на 08.11.2022 г., но в жалбата липсва оспорване на тази част от процедурата относно П. Димитров. Предвид изложеното, настоящият състав счита, че правилно първоинстанционния съд е приел, че предмет на делото не е недопускането до участие в конкурсната процедура. В допълнителната молба от 26.04.2023 г., предоставена във връзка с разпореждането на съда за уточняване на правния интерес, жалбоподателят прави опит за разширяване предмета на делото, като сочи, че оспорва целият конкурс, включително и крайния съдебен акт. Видно от разпоредбата на чл. 48, ал. 4 от ППЗПП решението на комисията за номиниране, не е краен акт, тъй като не е задължително за компетентния орган по силата на чл. 50 от ППЗПП – същият има право да отхвърли всички кандидати, класирани от комисията за номиниране, като посочи съответните мотиви за това и да започне нова процедура за номиниране. Следователно номинирането на кандидатите, също е акт по чл. 21, ал. 5 от АПК. В случая комисията за номиниране е извършила проверка по документи и е изготвила списък на допуснатите кандидати и членове на съвет на директорите на „Летище София“ ЕАД в съответствие с чл. 46 от ППЗПП. Съгласно предвиденото в ППЗПП дейността на комисията е изпълнителна дейност, по своето естество тя е административно-разпоредителна и е в резултат от възложени й по силата на закона властнически правомощия да извърши подбор и оценка на кандидатите за членове на органи на управление и контрол в публичните предприятия. Поради това и протоколът за избор на член на Съвета на директорите на „Летище София“ ЕАД, потвърден с решение на съответния компетентен орган ще бъде крайният акт, с който завършва тази административна процедура. Актът, с който органът, упражняващ правата на държавата утвърждава посоченият протокол е актът, който подлежи на обжалване по реда на АПК. В настоящия случай обаче, с жалбата, с която е сезиран Административен съд – София-град не е оспорен този акт. Правилно първоинстанционният съд е приел, че е недопустимо разширяването на предмета на оспорване с твърдения за незаконосъобразност на други актове, още повече, че към датата на подаване на жалбата, този краен акт, не е бил издаден. За П. Димитров е съществувало правото да подаде отделна жалба в сроковете по АПК, по която да бъде образувано съдебно производство. Пред първоинстанционния съд е оспорен акт, който не е краен за приключване на процедурата по конкурса за определяне член на управляващия орган на публичното предприятие, поради което изводът изложен в прекратителното определение на Административен съд – София-град е правилен и съдебният акт следва да бъде оставен в сила. Водим от горното, настоящият състав на Върховния административен съд, шесто отделение,